以人為本視角下的水電移民安置問題研究綜述

常州大學懷德學院 顧晨霞

一、前言

水電移民安置是指因水電資源開發而發生的、較大規模的、有組織的人口遷移與社會經濟系統重建活動[1]。“以人為本”是科學發展觀的核心，是指社會經濟發展過程中，應以實現人的全面發展為目標。從水電移民的視角分析，水電移民安置屬于非自愿性移民活動，一般是政府行政命令的結果，水電移民安置意愿呈現出消極被動性。這一特性對移民安置工作的部署和推進都帶來了一定的負面影響效果。但移民安置的非自愿性和消極被動性不是絕對的，也不是不能被轉化的，移民安置意愿可能會隨著移民安置工作的科學發展而相應改變。本文在“以人為本”的視域下，從水電移民角度出發，總結目前水電移民安置中存在的問題和研究方向方法，為更為科學和可持續地進行移民安置工作提供一定的參考。

根據目前研究進展，為提高水電移民安置意愿，順利推進移民安置工作，在以人為本視域下，存在以下三類重點問題。第一，水電移民的生存和發展問題；第二，在移民安置過程中，如何將移民安置與地方發展相結合，達到協同發展，互相促進的問題；第三，移民安置過程中，存在水電項目、地方政府、移民群體利益矛盾問題，如何協調多方利益，達到共同利益最大化的問題。

二、水電移民生存和發展問題

根據《中華人民共和國水法》，“國家對水電工程建設移民實行開發性移民的方針，按照前期補償、補助與后期扶持相結合的原則，妥善安排移民的生產和生活，保護移民的合法權益。”其中，“前期補償”對應水電移民的生存問題，目前主要存在移民群體生存能力不足、水電移民實際補償不高、現狀安置方式有待優化等問題；“后期扶持”則對應了水電移民的后續發展問題，目前水電移民工作主要仍著眼于前期補償問題，但目前已有學者對后期扶持方式進行了研究，主要包括開發性移民方針、移民長期補償機制、移民后期補償基金等。

（一）水電移民的生存問題

1.水電移民群體生存能力不足

目前我國的水電移民的主要群體，為山區、農村居民，根據水電部門統計，我國大多數工程移民屬于貧困人口，占全國總貧困人口的25%以上，在許瑋、石智雷[2]等對工程移民貧困問題的研究中，指出其原因在于兩方面，一是多數水電移民家庭本身帶有原生貧困的性質，二是由于政策和外力的介入，導致移民生活環境在短期內巨變，形成“介入型次生貧困”。從水電移民角度來說，大中型水電工程建設直接占用了他們賴以生存的土地資源，而此類群體本身并不具備除土地資源之外的社會資源，在經歷水電工程移民安置這一巨大的生活、環境的變化過程之后，在失去土地資源后，加上移民群體本身人員素質的影響，很難在短期內在新的生活環境中找到生存方法。

2.水電移民實際補償不高

首先，從實際補償費用方面分析，根據水電部門的統計，在我國“十五”期間，全國水電建設征地和移民安置費平均為每千瓦1332元，西北地區為405元[3]。第二，從補償標準方面分析，20世紀80年代，庫區淹沒土地補償費按被淹沒耕地年產值的5倍計算；進入21世紀后，庫區淹沒土地補償費提高到了被淹沒耕地年產值的16倍。這種補償方式可以理解為給移民提供了16年的產業轉型期，但是按這一補償方法，只補償了移民的生活和生產資料，而忽略了人力資本和社會資本的補償，因此從移民角度出發，這一補償標準仍然存在生存風險[4]。

在對現狀水電移民安置補償費用的研究中，劉靈輝[5]博士對于水庫移民安置區土地流轉補償費用進行了調查研究，采用條件價值法對四個水利水電工程的移民進行了問卷調查分析，引導出受訪者最低受償意愿或購買農地最高支付意愿，從而分析推算土地合理補償價格。但將這一合理補償價格與水電移民的實際補償價格相比，實際補償遠遠低于研究分析結果。

3.水電移民安置方式有待優化

在水電移民生存問題上，世界銀行的研究成果認為：世界上工程建設移民工作普遍存在“重工程，輕移民”的問題，部分移民安置賠償工作較為簡單粗暴，缺乏細致的移民安置計劃，且對移民安置資金估計不足，影響移民的生存狀況。

馬巍[6]等在研究水電工程移民安置方式的過程中，指出目前我國大部分水電移民均采取大農業安置。但隨著我國社會經濟的不斷發展，單純的大農業安置越來越無法滿足移民不斷增長的多樣化社會需求，并在補償標準、基礎設施建設等問題上存在難以協調的矛盾。

（二）水電移民的后續發展問題

我國移民安置的目標為“搬得出、穩得住、逐步能發展”，在搬得出的問題得到基本解決后，后續扶持就成為最為關鍵的問題之一。移民安置除去前期的補償方式和費用的分析計算，針對移民安置的后續扶持也逐漸成為地方政府的關注重點之一，目前學者研究主要集中在開發性移民方針、移民長期補償機制、移民后期補償基金等多個方面。

首先，后續扶持可以結合移民安置的總體方針，考慮開發性移民安置方針，變消極賠償為積極創業，變救濟生活為扶助生產[7]。移民安置與庫區開發結合起來，因地制宜，廣開門路，多種方式安置移民，充分利用當地資源，合理調整產業結構，提高移民資金的投資效益。

第二，后續扶持的推進可考慮在常規的移民安置補償制度上，增加可靠的補償機制。羅用能[8]博士論文中提出，可以將移民長期補償機制作為補充，發揮其托底作用，一定限度上解決移民安置政策和移民群體意愿的矛盾，形成“移民長期補償機制+城鎮化和多樣性安置+后期扶持”的路徑。

第三，后續扶持的資金來源問題需要重視。水電移民后期補償資金來源不穩定，原國家計委等四部委關于設立移民后期扶持資金的規定，1986年后投產的水電站的庫區移民扶持資金從發電收入中提取每度電最高不超過5厘錢。李祥[9]在水庫移民與水電工程效益共享安置模式的研究中指出，由于部分大型電站受防洪、灌溉等功能影響，每年來水情況并不穩定，從發電效益提取的后期補償資金，量不大且不穩定。因此，在后續扶持方案的擬定中，需要重點注意資金來源問題，確定可靠穩定的扶持資金來源，能夠有效推動后續扶持方案的落實。

三、水電移民安置與地方發展結合問題

可持續發展是我國基本國策的核心體現，著眼到移民安置問題上，即是要尋求“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。水電工程移民安置到新的生活區域時，移民群體的可持續發展勢必與區域社會經濟的發展密不可分，只有將兩者有機結合，才能將移民安置問題轉變為區域共同發展。目前，學者主要從以下兩個方面分析水電移民安置與地方發展結合的問題。

第一，商德鐘、何雪松等[10]提出，水電移民離開原有熟悉的生產生活環境，出現人力資本積累的斷裂，在遭受工程建設意義等外界精神壓力的同時，也遭受著融入新生活區域的心理壓力。而朱文龍[11]、施國慶、徐俊新[12]等提出移民遷入也會對安置區原居民的政治、文化、心理等造成沖擊，移民安置政策的實施和移民安置設施的配套建設也會對原安置區居民造成心理沖擊。因此，對于水電移民安置來說，遷入人員和安置區原住民均有一定的社會、經濟、心理壓力，將水電開發效益、移民安置發展和地方經濟的發展有機結合，統籌發展，將對移民安置區域乃至周邊區域經濟發展產生巨大的促進作用。

因此，水電移民安置不應被孤立為單純的移民問題，在移民安置的全過程中，移民的社會經濟活動必定會與安置區原居民產生一定的資源上的沖突，只有綜合考慮遷入移民與安置地的共同發展，將移民資金與地方發展資金統籌運用，協調移民安置與安置區社會的發展步調，才能夠達到移民與區域經濟發展雙贏的效果。

第二，大中型水電工程是多目標多任務的建設工程項目，承擔著發電、防洪、灌溉、供水、旅游等多項工程任務。目前地方政府大多將水電項目的灌溉、旅游、供水等非電屬性納入區域經濟發展的統籌規劃中，有學者提出，如果能夠將移民安置與水電工程的非電屬性發展相結合，能夠更好地解決移民群體的發展問題。

四、移民在水電工程建設中的利益分配問題

在對水電移民安置的研究中，世界銀行認為：利益分配缺乏公平。在大壩建設中承擔風險搬遷安置的移民很少能恢復生計，遭受損失的人群并沒有獲得等量的經濟補償。《世界大壩委員會公民指南》[13]指出：“由于結構性不公平，文化差異和歧視，及經濟、政治上的邊緣化，水壩常常忽視土著和部落居民的要求，他們也無足夠能力爭取公平對待，因而承受水壩更多的負面影響，卻享受不到水壩的利益。”因此，從水電移民角度分析，水電移民應享有相應的水電工程利益的分配，而這一分配方式則是研究重點之一，學者在這一方面的研究主要著眼于以下幾個方面。

（一）分配優先權問題

分配優先權是指水電移民在水電開發的權益分配中得到保障的限度問題。王長文[14]在對自然資源開發與當地居民權益關系的研究中指出，自然資源與當地居民的原始權益關系具有天然的不可侵犯性，當地居民在自然資源存在及開發中應享有優先受惠權。對于水電開發來說，優先受惠權可以體現在水電開發的勞務安排優先權、利益初次分配的優先權、當地居民對水電開發的動議權以及對當地生態環境的維護權。

（二）開發方式問題

目前我國水電開發實行國有企業壟斷開發，經營水資源產權，紅利由業主和政府分享。從產權交易角度來看，開發商獲得開發和經營權，只需與地方政府談判形成交易合約，而對庫區居民的安置工作由地方政府去具體實施。這一過程中，沒有考慮庫區移民身份所應有的權益，除經濟補償外，應考慮產權利益分享。對于產權利益分享方式，目前研究方向有兩種，一是按股權形式安排所有權與經營權的股權結構，二是憑所有權向經營權征收水資源經營費用。無論采取哪種利益共享方式，都應堅持利益共享，堅持權責利益結構對稱。

（三）共享機制問題

在理論研究方面，孔令強[15]利用經濟學中的“經濟租金”理論分析移民安置共享效益的方式，并總結出了5種共享機制：水電稅費共享、移民發展基金、移民入股水電開發、移民享受長效補償，移民享受優惠電價。認為在水電開發中引入合適的共享機制，才能夠形成“在共建中共享，在共享中共建”的各方利益均衡的局面。

在實際工程建設中，目前已有項目試圖用水庫工程帶動移民安置，主要方式是將水庫帶來的水產相關經濟活動優先分配給水庫移民，是一種移民共享機制的初步嘗試。但在項目后續的反思中發現，這種合作的緊密性仍然較淺，移民參與還有很大的空間。因此，在移民安置中應引入更為完善的效益共享機制，才能使得工程效益和移民效益能夠得到同步提高。

五、結論

綜上所述，在水電工程移民安置中，從移民本身的視角出發，存在多種重點問題。首先，水電移民群體本身生存能力不強，大部分為山區、農村居民，在受到移民政策的壓力搬遷至安置區后，在融入新環境，適應新的社會、經濟形式上存在困難，而目前移民安置的政策和后續補償機制難以完全滿足需求；其次，水電移民安置是一個系統性的工程，需要有較為完善的配套設施，如果移民安置工程建設能夠與地方發展建設有機結合，則能夠給兩者都帶來有益的影響；最后，水電移民作為工程建設的最大損失方，卻難以在工程建設后享受到足量的工程建設獲益，目前學者在水電移民安置多方利益協調分配的問題上，進行了多種方向的研究和嘗試，包括分配的優先權、開發方式的探討、移民參與機制和共享機制選擇等，試圖尋求能夠給水電移民帶來更為公平的工程利益分配。對于水電工程移民安置問題，應更多地從移民角度出發分析問題，切實為因工程建設而產生社會生產資源損失的移民謀求一個更公平、合理、有效、可持續的利益分享方式，才能夠更為高效地在工程建設和社會穩定之間尋求一個平衡點。