高質量發展視域下黃河流域協同治理模式

方永恒，朱 敏

（西安建筑科技大學公共管理學院，西安 710399）

引言

黃河流域是中華民族的搖籃、中華文明的發祥地，對于我國經濟社會發展具有重要意義。目前我國已進入高質量發展階段，黃河流域是未來很長一段時間我國的發展重心。2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為我國重大國家戰略。該戰略的提出，為黃河流域高質量發展再一次指明了方向，并且提供了更加有力的政策保障。由于黃河流域幅員遼闊、覆蓋區域廣、流經省區多，且各地區都具有不同的生態特點，隨著黃河流域高質量發展的進一步推進，在整體的治理問題上就存在一定的空間跨度問題[1]，治理難度逐漸加大。目前主要受限于政府主導的跨區域治理模式[2]。

黃河流域生態保護和高質量發展作為我國的一項重大國家戰略，研究其協同治理模式具有重要意義。其長足發展不能依靠單個省份的力量，須將流域內各個主體結合到一起形成特定的協同治理模式，從而確保黃河流域的快速、高質量的發展。本文以協同治理理論為作為理論主線，總結現有研究提出的治理模式，再結合黃河流域治理現狀，針對其治理困境探索出適用于黃河流域協同治理的模式，并為其高質量發展提供可行性建議。

一、高質量發展視域下黃河流域協同治理模式形成的影響因素

（一）各主體經濟發展不平衡

經濟的高速發展是黃河流域高質量發展的重要體現之一。黃河流域總面積79.5萬平方公里，流經青海、四川、甘肅等9個省（區），長期以來，受到地理位置、生態特點等各種因素的影響，區域發展的層級相差較大，經濟發展不平衡等問題增加了黃河流域統籌發展的難度。人均GDP是衡量區域發展水平的通用指標。從此角度來看，黃河流域中經濟發展較好的陜西省和山東省的人均GDP遠遠高于甘肅、寧夏等其他省（區），發展極化現象凸顯。由于各地區發展水平不同，各地政府必然會根據自身發展情況采用符合自身發展要求的治理方式，然而這些治理方式會有一定的差異，從而影響黃河流域協同治理的進程。

（二）行政劃分的剛性約束導致各地本位主義突出

黃河流域的各地區分屬于不同行政區域，這些區域是沒有任何行政隸屬關系的。黃河流域實行的是典型的屬地管理模式。黃河流域中的每個地區都相當于一個單獨的行為主體，當其中一個主體的利益受到損害時，該主體出于自身利益考慮，必定不會配合協同工作，那么整體的合作治理工作就會受到阻礙，從而引發協同治理的失敗。目前，根據我國當前形勢以及政治體系的劃分，各省之間的治理以及決策的制定是相對獨立的，黃河流域各省(區)必定是以自身利益為出發點，優先選擇能夠為自身帶來利益、能夠促進自身發展的合作方式，一旦有利益沖突出現，則會對協同治理造成極大的威脅。總之，黃河流域各地區管理傳統性強，行政部門管理本位主義突出[3]，使得黃河流域在各主體間很難進行有效協作，很難形成統一的協同治理模式。

（三）行為主體多元化帶來的利益取向多元化

黃河流域總面積79.5萬平方公里，流經青海、四川、甘肅等9個省（區），流經區域多、流域面積廣，這也是目前整個黃河流域協同治理的難點之一。在跨地區黃河流域治理當中，黃河流域所經區域邊界與各行政邊界存在不一致，各地政府對經過自身管轄區域的黃河流域具有治理權，各地基于自身區域特點、發展訴求、利益訴求來制定有關黃河流域的治理政策和規劃。這些政策和規劃的制定主要是以自身利益為主，且并不是建立在協商與溝通基礎之上的，所以往往會形成各地政府之間各行其是的后果。這些行為主體的多元化導致的利益多元化使得黃河流域的協同治理工作難度加大。

（四）治理責任模糊導致治理秩序混亂

黃河流域協同治理屬于典型的跨域治理，其跨行政區的特點決定了黃河流域治理受到了體制上條塊分割的嚴重影響。一方面，黃河流域各個省市在行政上是各自獨立的，這種條塊分割的現狀導致了整個黃河流域缺乏統一的制度和規章，在整個流域的協調治理工作中就會出現各自為政的現象；另一方面，治理實踐是各自為政治理方式的體現之一[4]，由于黃河流域涉及到9個省區，治理工作開展時可能會出現多頭治理、重復治理的問題，從而影響整體治理效果。此外，在各個主體內部，各個部門分別承擔著不同的治理職能，在履行各自職能的時候難免會出現職能重疊的問題，以至于職責定位不清晰導致職權重疊與交叉、治理責任模糊，從而導致治理秩序混亂。

二、高質量發展視域下黃河流域協同治理模式的構建

黃河流域的發展須要強化全黃河流域的空間管控，建立完整的發展目標與規劃。為從根本上達成協同治理的目的，保證黃河流域高質量的發展，必須建立黃河流域多主體協同治理的長效綜合治理模式。為此，根據黃河流域所包含的地區特點及整體目標，提出了適用于黃河流域協同治理的以下四點模式。

（一）“中心-邊緣”治理模式

“中心-邊緣治理模式”最早形成于日本。首先，其設置了區域中心——首都東京，以這個中心為原點，向外進行輻射和延伸。此種延伸方式也成為了其高集中、高密度特點形成的主要因素。結合“中心-邊緣”治理模式，黃河流域的協同治理也可以形成以某一省市為中心，然后向其他省市輻射和延伸的協同治理模式。在此治理模式中設置的中心城市具有極強的吸引力和輻射能力，影響其周圍分布著的發展階段不同、級別不同的外圍城市，由中心城市和外圍城市形成了立體式的交互關系城市群集聚。經過分析黃河流域地圖可知，位于黃河流域中游的陜西、山西兩省與流域上游的青海、甘肅、寧夏、內蒙古以及下游的河南、山東等省（區）大都相鄰，所以便可以形成以陜西、山西兩省為整個黃河流域的中心，向其他省市輻射延伸的模式。作為中心的陜西省和山西省應根據上級政府部門的指示與其他黃河流域省（區）市的相關政府部門進行協商，統籌規劃，建立起相應的法制保障體系，之后從“黃河流域中心”向外進行高集中、高密度的延伸。在陜西、山西兩省先強化自身的前提下，再以其比較強的吸引力和輻射能力，帶動流域其他省（區），強化“中心-邊緣”治理模式，從而促進黃河流域整體協同治理效率提高。

（二）耦合型治理模式

所謂耦合型治理模式，就是區域內單層次的合作創新網絡主體在共生關系中形成的相互耦合的治理模式。在黃河流域的協同治理過程中運用耦合型治理模式，使得不同省（區）間的政府形成兩兩耦合，以及政府、企業、社會間的三者耦合，發揮耦合作用，促進黃河流域中各省（區）之間的協同，提高治理效率，促進流域內各省區共同發展。且不論是兩者間耦合還是三者間的耦合，在治理機制的形成和運行中，政府都屬于核心，企業和社會屬于次核心，應處理好核心與次核心的關系，發揮其各自的作用，保障各自的利益。在黃河流域的協調治理過程中，如果只確定某一個主體進行治理，或者是只有特定的治理機制，則不能很好發揮治理作用。因此，黃河流域應形成多樣化的治理耦合模式，保證黃河流域各個主體間的治理合作順利進行。

（三）整合治理模式

實行整合治理模式的一個典型代表是美國的大都市圈。大都市圈的定義為：一個或多個大城市為區域核心，社會經濟、政治、文化等要素集中形成優勢互補的圈層空間架構，往往是一個國家或者一個地區的經濟中心[5]。

將整合治理模式應用于黃河流域治理中，首先要確定黃河流域的幾個區域核心城市，即在其所涉及的9個省區中確定發展最為快速的兩三個，以它們為黃河流域區域核心，結合其地域優勢及經濟發展優勢，充分發揮核心城市的輻射帶動作用，形成一種優勢互補的格局，在其輻射范圍內帶動其他省區的發展，從而促進整個黃河流域的發展。

（四）雙向綜合治理模式

跨區域、多層次的合作創新網絡是由政策鏈、創新鏈、資源鏈和產業鏈等交接組成的極為復雜的網絡[6]。這個網絡中存在著各種各樣困難。在治理的過程中，不僅有各個主體之間的合作困難，也有各個地區之間的政策、制度差異與分歧。比如，在主體之間的活動中，創新資源利用較為封閉，則會導致其呈現分散、低效率、不均衡等不利于主體間協同治理的特點[7]。由此可見，若要進行黃河流域各主體間合作創新的網絡治理，則需要對各個區域提前進行協調治理。政府是政策制定的主體，因此，應著重加強創新政策的制定、營造良好的合作創新大環境、支持構建與管理創新平臺，以保證政策的暢通。此外，也要重視合作環境，構建合理的合作機制，鼓勵黃河流域各區域進行合作創新。

總之，跨區域、多層次的合作創新網絡的治理，單獨從政府治理、企業治理或市場治理角度來進行都不適合，它是需要三者之間形成雙向互通的治理模式。該模式可從橫向和縱向切入。橫向代表以政府為中心、社會與市場協同的治理方式；縱向則是以社會和市場為中心、政府協同的治理方式。要將這兩種治理模式進行合理的結合，從而構建更為合理的治理體系，有效推動黃河流域各地區間的跨區域、多層次合作。

三、結論與建議

（一）結論

目前，傳統的治理方式已經不能適應黃河流域大尺度、跨區域協同治理的需要，多主體協同治理已成為現代管理的一種趨勢，因此黃河流域多主體協同治理是治理的必然性與戰略性選擇。主體經濟發展不平衡、難以協調，行政劃分的剛性約束導致各地本位主義突出，行為主體多元化帶來的利益取向多元化、治理責任模糊導致治理秩序混亂，這些都是制約黃河流域協同治理模式形成的因素。想要得到更加有效的治理以及提高治理的效率，就必須形成相應的協同治理模式，主要有“中心-邊緣”治理模式、耦合型治理模式、整合治理模式、多層次治理模式等四種。

（二）政策建議

1.加強黃河流域地區間互聯互通，推動要素流動，促進協同治理

堅持完善協作和對口支援機制，常態化開展幫扶工作，更好促進黃河流域發展較好地區和發展較慢地區的協同治理，從基礎設施建設、人才技術、文化資源和活動以及管理方式等方面入手，進行精準幫扶，多措并舉推動區域協調發展，加強各地區間的聯系[8]，從而促進協同治理的推進。

2.推動黃河流域協同治理的相關法律架構的形成和完善

相關法律架構的形成和完善，是推動黃河流域協同治理的關鍵因素[9，10]。到目前為止，我國暫未完善與黃河流域相關的法律法規，這也是導致黃河流域協同治理進程發展緩慢的原因之一。針對于此的主要對策就是推動黃河流域協同治理的法律法規的制定，用法律法規的形式來將黃河流域協同治理的框架進行構建，不僅可以大大減少黃河流域協同治理過程中的曲折，也可以很大程度上促進區域間的協同，從而推動協同治理的進一步完善。

3.構建立體的黃河流域協同治理利益共享機制

黃河流域協同治理中難免會出現各地區間利益沖突問題，因為不同的治理決策會觸碰到不同省（區）的利益，尤其是經濟利益，這是阻礙協同治理的障礙之一。若要實現黃河流域協同治理成功運用，各個部門首先要做的就是要分析黃河流域各個省（區）的現狀及發展著重點，協調各方面利益，構建一套黃河流域利益共享機制。這樣，黃河流域9省（區）間的協同才會進一步提升，才能跨越目前的利益沖突限制，搭建起協同治理的橋梁，達到既定的目標。

4.建立保障機制，促進協同治理

黃河流域協同治理工作的開展離不開長效的保障機制[11]。由于黃河流域流經省區多、流域覆蓋面積廣，其治理工作完全不同于一般政府工作的開展，它不僅涉及到政府合作，更是呈現出了多層次、多部門、多主體的現象。因此，應盡快建立一套完善的保障機制，對多個主體進行統籌協調管理。并且在建立機制時，各省（區）應組織不定期的交談，進行充分的溝通與協調，共同推進保障機制的建立；還要明確具體方案，面對面解決合作過程中出現的問題，以黃河流域整體為發展對象建立統一的發展目標，再從微觀角度切入，建立起每個省（區）的發展目標和策略。