推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策建議
——以河南省為例

翁 珺

（河南省發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院）

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移和聚集是城鎮(zhèn)化最鮮明的特征。新時期全面實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于順應(yīng)人口流動趨勢，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的速度和質(zhì)量都提出了更高要求：到2025年，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)63%，城鎮(zhèn)化率年均增速1.5個百分點，新增城鎮(zhèn)常住人口800萬左右。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得的成效

（一）深化戶籍制度改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶門檻不斷降低

河南省先后出臺《關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》《推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》《關(guān)于進(jìn)一步放寬戶口遷移政策深化戶籍制度改革的通知》等政策文件，全面深化戶籍制度改革，不斷放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶條件，推動鄭州市中心城區(qū)落戶年限由持有居住證5年降低至1年、參加社會保險由2年以上降低至半年，取消鄭州中心城區(qū)以外其他所有城市和地區(qū)的落戶限制，全省基本實現(xiàn)“零門檻”落戶。“十三五”時期，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.68個百分點，高于全國平均增幅0.46個百分點，2020年達(dá)55.43%；戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.7個百分點，高于全國平均增幅近0.7個百分點，2020年達(dá)34.59%。

（二）落實居住證制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋

目前，河南省所有市、縣均已建立并實施了居住證制度，截至2021年年底，累計向未落戶常住人口制發(fā)居住證394.5萬張。以居住證為載體的城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)提供機制基本建立，明確持證人享受的六項基本公共服務(wù)和九項便利。城鎮(zhèn)住房保障對象放開戶籍限制，居住證持有人與戶籍人口同等享有公租房申請權(quán)利。不斷完善教育保障機制，將隨遷子女義務(wù)教育納入公共教育體系并享受同等待遇。公共文化體育、法律援助、就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)、基本公共衛(wèi)生等服務(wù)已不再區(qū)分戶籍歸屬地，外來人口均可享受同等待遇。健全社會保障制度，放開在就業(yè)地參保戶籍限制，2021年年末，進(jìn)城務(wù)工人員參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險及農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、工傷保險的比例分別為22.3%、47.2%、43.1%，較2015年分別提高了7.6、37.5、15.5個百分點，社會保險覆蓋面持續(xù)擴大。

（三）強化就業(yè)服務(wù)保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市能力顯著提升

河南省通過實施一系列積極就業(yè)政策，引導(dǎo)適齡農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序就業(yè)。建立就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)，完善失業(yè)登記管理辦法，免費提供政策咨詢、崗位信息、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)，組織開展“春風(fēng)行動”“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”“就業(yè)援助月”等專項活動。多渠道開展技能培訓(xùn)，創(chuàng)新“政府+專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)+進(jìn)城務(wù)工人員”的運行模式，推動農(nóng)村勞動力持續(xù)提升技能素質(zhì)，增強他們在城市就業(yè)生活的能力。進(jìn)城務(wù)工人員總量從2015年2482.6萬人增加至2021年2560.0萬人，從事體力勞動和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的占比縮小，餐飲、娛樂、新興服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)逐步成為就業(yè)重要選擇，2021年進(jìn)城務(wù)工人員從事農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)修理和其他服務(wù)業(yè)的比例分別為1.5%、15.0%、19.0%、14.5%、19.3%，就業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，穩(wěn)定性不斷增強，收入水平大幅提升，月平均收入由2015年的3123元增加至2021年的4414元，增長41.3%。

（四）完善配套激勵政策，城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶動力增強

“人錢掛鉤”“人地掛鉤”配套政策逐步完善并有序?qū)嵤幽鲜∠掳l(fā)《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，印發(fā)《河南省建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施辦法》，“十三五”期間，河南省累計爭取中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金135.22億元，累計安排獎勵資金105.98億元，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制中新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口指標(biāo)權(quán)重達(dá)40%。上述政策的落地實施，對于提升地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性、增強提供基本公共服務(wù)能力等發(fā)揮了積極作用。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶質(zhì)量有待提高

一方面，“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象依然存在。近年來轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，城中村改造和城鄉(xiāng)屬性調(diào)整占據(jù)相當(dāng)部分比例，一些地方在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、村莊合并過程中，人為擴大居（村）委會范圍，出現(xiàn)了與農(nóng)村差別不大的居委會和街道辦事處，就地轉(zhuǎn)戶人口實際享有的公共服務(wù)等與城鎮(zhèn)人口差距較大。另一方面，戶籍制度性障礙隱性存在。以教育為例，學(xué)齡兒童入學(xué)由戶籍所在地政府負(fù)責(zé)，按照戶口所在地標(biāo)準(zhǔn)劃分學(xué)區(qū)，實行就近入學(xué)，造成優(yōu)質(zhì)教育資源與房產(chǎn)掛鉤特征明顯，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民家庭經(jīng)濟條件一般，無法承擔(dān)學(xué)區(qū)房購置費用，隨遷子女能夠就近進(jìn)入的學(xué)校大部分教學(xué)質(zhì)量偏低，“上好學(xué)”的教育需求難以得到滿足。

（二）農(nóng)村“三權(quán)”制度改革有待深化

雖然河南省對“不得強行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⒋俗鳛檫M(jìn)城落戶條件”做出明文規(guī)定，農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機制在加快建立，但是并未從根本上消除進(jìn)城農(nóng)民落戶顧慮。進(jìn)城落戶農(nóng)民依法可以有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，但交易范圍有限，被嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，出讓價格偏低。農(nóng)村“三權(quán)”退出和享受城鎮(zhèn)保障房、社會保障等相掛鉤的激勵機制尚未建立。農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城落戶后，繼續(xù)享有農(nóng)村“三權(quán)”政策存在不確定性，不愿意失去自身擁有的各項權(quán)益，即便實際上已經(jīng)在城市定居，但缺少辦理落戶的動力。

（三）市民化成本分擔(dān)機制有待完善

河南省已經(jīng)建立由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，從三方主體來看：一是縣級政府支出壓力過大。縣級政府財稅來源較少，承擔(dān)公共支出責(zé)任較大，統(tǒng)籌力度較低，部分流入地政府面對規(guī)模龐大、未列入財政預(yù)算范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，缺乏足夠的財政供給能力。雖然國家和省里都構(gòu)建了“人錢掛鉤”機制，但過于原則，缺乏明晰的制度安排，人均市民化獎勵資金較少，難以形成有效的財政支持。二是企業(yè)主體參與不足。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動性強、再培訓(xùn)等投入收益回報期較長，企業(yè)主動分擔(dān)成本的能力和意愿不高。三是個人（家庭）承擔(dān)的經(jīng)濟成本較高。根據(jù)《現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的城鎮(zhèn)化門檻分析》一文測算，河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化每個家庭每年承擔(dān)的平均成本約為96077元，目前部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的經(jīng)濟收入與市民化的經(jīng)濟門檻存在一定差距。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的建議

（一）探索戶籍制度與居住證制度并軌路徑

一是探索都市圈戶口通遷和居住證互認(rèn)制度。推動鄭州都市圈內(nèi)實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)、居住證互通互認(rèn)，完善居民戶籍遷移便利化政策措施，盡快實現(xiàn)公共資源按常住人口規(guī)模配置，促進(jìn)勞動力資源在更大區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置。二是推進(jìn)居住證擴權(quán)賦能。根據(jù)流動人口的實際需求，不斷優(yōu)化完善居住證制度，提高居住證申領(lǐng)便利度。提高居住證含金量，擴大居住證附加的城鎮(zhèn)義務(wù)教育、住房保障等服務(wù)范圍并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。逐步實現(xiàn)居住證與戶籍功能同等化，居住證與身份證功能銜接，為全面實行以居住期限和社會保險繳納為依托的統(tǒng)一戶籍管理制度奠定基礎(chǔ)。三是探索實施電子居住證改革，建立以電子居住證為載體的流動人口大數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺，動態(tài)掌握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量、流出流入地狀況、分行業(yè)流動狀況、享受基本公共服務(wù)情況、公共服務(wù)訴求狀況、社會保障狀況等，促進(jìn)公共服務(wù)供給與人口流動遷徙精準(zhǔn)匹配、動態(tài)平衡。

（二）加強高質(zhì)量公共服務(wù)和社會保障供給

一是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等接受教育。強化基本公共教育保障，以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，根據(jù)人口流動實際，調(diào)整流入流出地教師編制定額，加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學(xué)位供給。逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入中等職業(yè)教育、普通高中教育、普惠性學(xué)前教育保障范圍，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口日益增長的高質(zhì)量全學(xué)段教育服務(wù)需求與優(yōu)質(zhì)公共教育資源不足不均衡之間的矛盾。二是加快解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居問題。流入地政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市住房保障體系統(tǒng)籌考慮，增加保障性住房供給。推進(jìn)多渠道供給住宅，探索允許企業(yè)、事業(yè)單位利用富余土地自建住宅并向內(nèi)部員工銷售等。加強對住房租賃市場的監(jiān)管，建立合理的進(jìn)入退出機制，加快現(xiàn)有住房流轉(zhuǎn)速度和提高利用效率，穩(wěn)定住房租賃價格。三是推動社會保障擴面提質(zhì)。推進(jìn)實施全民參保計劃，放開放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在常住地或就業(yè)地參加社會保險戶籍限制，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，提高社會保險基金使用效率，最大限度惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。完善社會救助制度，及時對符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供相應(yīng)的救助幫扶，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的安全感和穩(wěn)定性。

（三）提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能水平

一是促進(jìn)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。繼續(xù)發(fā)揮制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的積極作用，支持勞動密集型聚集區(qū)、專業(yè)市場和企業(yè)發(fā)展，支持中小微企業(yè)發(fā)展，拓展吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)主渠道。培育新就業(yè)形態(tài)、新零售模式，開拓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)新空間。鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，給予與城鎮(zhèn)居民同等享受小額貸款擔(dān)保、財政貼息、場地安排等扶持政策的權(quán)利。二是提高勞動技能素質(zhì)。依托高質(zhì)量推進(jìn)“人人持證、技能河南”建設(shè)，聚焦照護(hù)、家政、養(yǎng)老、托育等用工矛盾突出行業(yè)和網(wǎng)約配送、直播銷售等新形態(tài)，大規(guī)模開展適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點的多種形式職業(yè)技能培訓(xùn)。注重校企合作，實施“訂單式培訓(xùn)”“委托式培養(yǎng)”，有針對性地培訓(xùn)服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展和符合企業(yè)實際需求的職業(yè)人才。依托“長垣廚師”“遂平家政”等優(yōu)秀勞務(wù)品牌，實施專業(yè)特色培訓(xùn)，提升勞動力價值。三是加強勞動權(quán)益保障。以非公有制中小企業(yè)為重點，加強對企業(yè)實行勞動合同制度監(jiān)督指導(dǎo)，進(jìn)一步提高勞動合同簽訂率和履行質(zhì)量。完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)和靈活就業(yè)的勞動用工政策和標(biāo)準(zhǔn)，加強新業(yè)態(tài)勞動用工及平臺從業(yè)人員權(quán)益維護(hù)。

（四）健全多元農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制

一是提高地方政府財政支持能力。妥善處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中中央與地方財權(quán)關(guān)系，通過增加轉(zhuǎn)移支付總額、調(diào)整支付比例等方式，促進(jìn)地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配。正確處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地與流入地間財政關(guān)系，通過調(diào)整土地政策和用地指標(biāo)以及財政轉(zhuǎn)移支付，解決地方政府間成本分擔(dān)矛盾。推動政府、市場與社會多方合作，多渠道解決城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給、保障性住房等資金問題，緩解地方政府財政壓力。二是促進(jìn)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的市民化成本。督促企業(yè)落實進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，依法為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費用和住房公積金。三是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財產(chǎn)性收益。把增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟實力與完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有機結(jié)合起來，通過土地股權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地及房屋貨幣置換、集體資產(chǎn)股份化等手段，推動農(nóng)民資產(chǎn)自由流轉(zhuǎn)和價值增值，探索建立農(nóng)村宅基地自愿有償退出和城鎮(zhèn)住房相掛鉤機制，探索建立宅基地退出與交易范圍擴大相掛鉤機制，把農(nóng)民在農(nóng)村占有支配的各種資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民攜地帶房持資進(jìn)城，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨越市民化經(jīng)濟門檻，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)定居生活能力。