林業高質量發展面臨的困境和對策
——以湖南省祁東縣林業發展情況為例

肖運生

（祁東縣永昌街道辦事處農業綜合服務中心，湖南 衡陽 421600）

0 引言

祁東縣地處衡陽西南部、湘江中游北岸，東西狹長，北高南低，森林資源豐富，林地面積超過全縣總土地面積的40%，擁有湖南省四明山國家森林公園、鼎山生態公園等風景名勝區，當地文化旅游發展重點依托森林資源、林業產業、民俗文化等，因而縣域林業高質量發展對全縣經濟社會發展和鄉村振興戰略實施具有十分重要的意義。祁東縣堅持踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，緊緊圍繞“造林、造綠、造景、造富、造福”工作主線，以生態廊道建設為重點，以工程造林為龍頭，以產業發展為抓手，努力構筑生態安全屏障，為實現鄉村振興提供了動力。

1 祁東縣林業工作現狀

2021 年，省市下達全縣營造林生產任務為18.15萬畝，完成任務面積18.15 萬畝，占總任務的100%。其中：完成人工造林2.5 萬畝，占市級下達任務的100%，其中：省級生態廊道建設0.2 萬畝，中央財政造林補貼1.1 萬畝；完成封山育林3.5 萬畝，占市級下達任務的100%；完成森林撫育10 萬畝，占市級下達任務的100%，其中，中央財政森林撫育0.87 萬畝；完成退化防護林修復2.0 萬畝，占市級下達任務的100%；完成人工種草0.05 萬畝，占市級下達任務的100%；完成草原改良0.1萬畝，占市級下達任務的100%。

1.1 義務植樹深入推進

全民義務植樹活動持續深入開展，覆蓋面廣、規模大、植樹多。僅2021 年，全縣參加義務植樹適齡公民共計68.1 萬人，完成義務植樹數量201.31 萬株，義務植樹盡責率達到95%，義務植樹建卡率超過90%。建義務植樹基地26 處，其中：縣義務植樹基地1 處，鄉鎮、街道和四明山國家森林公園建義務植樹基地25 處，面積共930.7 畝，栽植各類苗木6.8 萬余株[1]。

1.2 小微濕地試點項目加快實施

步云橋鎮戽塘村小微濕地保護與建設試點項目是由縣人民政府統籌安排，縣林業局組織實施的，總面積為20.75 畝，其中還濕面積15.3 畝，占項目總面積的73.74%，還林面積5.45 畝，占項目總面積的26.26%，受納生活污水和農業面源污染輻射面積1648 畝，服務區域人口660 人。試點建設共投入資金66.87 萬元，其中中央財政小微濕地補助資金51 萬元，祁東縣財政和林業部門整合資金15.87 萬元，項目實施取得了顯著的成效。

1.3 森林火災防控有力

一直以來，全縣對于森林火災的防范都極為重視，防控措施扎實有力，體現在以下3 個方面：①全覆蓋營造防火氛圍，充分利用公交車、電視、標語、橫幅、網絡、短信平臺等開展森林防火安全教育，切實提高全民森林防火意識和法制觀念，提高自救撲救能力，做到防火教育警鐘長鳴。②全方位加強隱患排查，對重點地區、火災多發地段、林區內公共聚集場所進行拉網式、地毯式檢查，對重點林區鄉鎮加強所轄區的重點地段森林防火檢查力度，要求各村護林員、村組干部做到守住重點、把住道口、抓住關鍵。③全鏈條壓實防火責任，按“誰主管，誰負責”的原則，落實林區內企事業單位森林防火責任制，獲評2021 年度全省森林火災風險普查和森林防火工作優秀單位。

1.4 自然保護地建設有為

申報省級財政生態修復項目20 萬元，用于湖南祁東杳湖省級濕地自然公園監測監管體系建設。組織實施祁東縣祁水小微濕地保護與建設試點項目，投入資金58.23 萬元，總面積109.3 畝，其中城連墟鄉祁水河段74.9 畝，磚塘鎮祁水河段34.4 畝，共設計用綠化苗木0.62 萬株，水生植物17.3 萬株，草本花卉1.08 萬m2，生態清淤0.78 萬m3，苗木栽植任務全面完成[2]。

1.5 森林病蟲害防治和野生動植物保護措施有效

強化基層兼職測報員業務培訓和能力素質提升，2021 年上半年主要林業有害生物發生面積2.81 萬畝，同比上升3.7%，發生率5.5%，防治面積2.5 萬畝，防治率83.4%，無公害防治率達到100%，除糧市、河洲、歸陽、鳥江、金橋等7 個原疫點鄉鎮檢測出松材線蟲外，其他鄉鎮均無發生。同時，加大野生動植物保護宣傳力度，開展清理整頓非法經營野生動植物專項行動，從嚴打擊、從嚴懲處，起到了“教育一人、影響一戶，打擊一人、影響一片”的良好成效。

2 林業高質量發展面臨的困境

2.1 自身先天資源條件限制

隨著國土綠化美化工作不斷推進，全縣適宜造林的土地已基本上完成了造林綠化，剩下未造林的荒山、荒地，主要是采伐跡地、火燒跡地和紫色頁巖裸露地，造林難度加大，成本更高，進一步拓展森林面積、森林體量的空間相對有限，難以在森林資源的“量”上取得大突破。

2.2 森林資源保護難度較大

首先是自然因素影響。祁東縣森林覆蓋點多、線長、面廣，加之全球平均氣溫升高，持續晴熱高溫天氣頻發，極易引發森林火險；森林病蟲害發生種類繁多，常發性病蟲害如松毛蟲、光肩星天牛、黃斑星天牛等害蟲發生面積逐年遞增，危險性病蟲害如松材線蟲不斷出現、擴大迅速，防治難度大，對森林資源構成巨大威脅；其次是人為因素影響。連續向好的森林防火成效，讓少數基層干部對森林火險產生麻痹心理，部分群眾防火意識依然薄弱存在僥幸心理，對野外火源管理不及時、不到位，特別是對于未成年人、精神病人等不具備完全行為能力人“玩火”“防火”難以管理；縣級森林消防專業隊伍配備不到位，鎮（街道）、村（社區）撲火隊伍力量不強，撲火棍、柴刀、手電等應急備勤物資儲備不足，管理能力有待提高[3]。

2.3 林業發展總體投入有限

祁東縣曾是湖南省省級貧困縣，全縣綜合經濟實力相對落后，從祁東縣2020 年一般公共預算來看，縣財政安排農林水支出僅為19729 萬元，同比上年度減少10762 萬元，減少35.30%。且林業在該項預算中占比較低，投入的資金主要是惠農生態補償資金，真正能用于林業建設的不足300 萬元，遠不能滿足生態廊道、油茶、中藥材等營林工程，及森林病蟲害防治等護林工程建設需要，特別是財政預算防火經費遠低于上級按林地面積2 元/畝的標準，防火經費嚴重不足。

2.4 林業專業技術人才缺乏

從縣級層面來看，全縣林業系統專業技術人才不足40 人，且平均年齡超過45 周歲，沒有形成老、中、青相銜接的人才梯隊，缺乏懂技術、有經驗、善管理的專業人才。從各鄉鎮（街道）情況來看，2019 年機構改革之后，鎮（街道）原林業站并入現農業綜合服務中心，原有林業技術人員大部分被安排到其他工作崗位，而林業工作方面大多是臨近退休的“躺平式”干部，既不熟悉林業技術，又缺乏工作激情，削弱了基層林業技術力量，無法為廣大林農提供專業咨詢服務。

2.5 林區基礎設施建設落后

“十三五”期間，祁東林業基礎設施建設主要集中在森林火險、林業有害生物防治上，忽略了林區“水電路信”、林農生活設施、生產管護用房等直接關系林業生產經營的關鍵問題，嚴重制約了林業生產效率的提高。此外，林區用于電商銷售的互聯網基礎設施、物流配送設施、人工智能設施等極不完善，阻礙了林產品的宣傳推廣、銷售簽約和售后服務，未能形成“一縣一品”的品牌效應。

2.6 林業產業產能發展滯后

祁東縣主要林業產業為經濟林（油茶、木本果樹等）、花卉苗木、中藥材等種植，以及林下養殖、種植等，其中油茶、中藥材、酥脆棗等“三大特色產業”雖小成氣候，但總體來看產業化程度仍然偏低[4]。主要表現在以下3 個方面：①組織化程度低，盡管部分鄉鎮（街道）龍頭企業、種植大戶、合作社等產生了一定的示范帶動作用，但是分散的小戶經營和農戶自給自足仍然大部分，生產經營意識不強，規模經濟難以形成，經濟效益難以提升。②單位產量低，如酥脆棗產業，老棗樹和低產林占比較大，農戶缺乏科學種植知識和專業技術手段，完全“靠天吃飯”，林業生產效率低，資源利用率不高。③林業現代化技術應用普及度較低，以油茶產業為例，傳統初放的小作坊榨油方式嚴重影響茶油品質，制約了產業發展。

3 突破發展瓶頸的對策建議

李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《政府工作報告》中談到2022 年涉及林業工作任務時，強調“深化供銷社、集體產權、集體林權、國有林區林場、農墾等改革”“持續改善生態環境，推動綠水低碳發展。加強污染防治和生態保護修復，處理好發展和減排關系，促進人與自然和諧共生”“加強生態環境分區管控，科學開展國土綠化”等。這些意見，為鄉村振興戰略背景下林業高質量發展，如何破好題、解好題、答好題，提供了方向性、戰略性、指導性支撐。

3.1 資源稟賦要實現從量到質的轉變

先天條件的客觀約束往往是難以改變的，只有通過后天的努力進行彌補，為此，可以采取以下措施：①提升森林生產質量。在實施國家重點林業工程中，既要搞好人工造林、又要搞好封山育林，把生態優先放在第一位；同時嚴厲打擊侵占林地、破壞森林資源的違法行為，在“開源節流”上下狠功夫，提升森林生產質量。②提升森林修復質量。對重點生態功能區、生態脆弱區的生態系統開展修復，貫徹重要生態廊道建設的主線，大力營造防護林，加大低效防護林低改力度，加強造林后期管護力度，確保造林最大生態效益。③提升退耕還林還濕質量。對湘江支祁水流域打造濕地生態系統鏈，從“岸上”根源著眼，解決“水里”問題，用河長制來促進“河長治”，使河暢、水清、岸綠，營造城景相融、田園相連、山水相依的美麗祁東。

3.2 林業投入要實現從少到多的轉變

首先是分類經營、分類施策。對于商品經濟林主要實行市場化運營模式，依靠土地流轉、社會投資、融資貸款等市場化手段解決資金短缺問題；對于公益林實行嚴格落實中央、省、市生態效益補償機制，由政府財政負責解決其問題。其次是建立市場、促進流通。探索明晰的產權流轉交易機制，推動林權市場的蓬勃發展，使初期林苗培育費用通過活立木銷售盡快回收，有效解決林業資金回收期長的問題。

3.3 專業人才要實現從差到優的轉變

按照“吸引一批、培養一批、用好一批”的思路加強林業人才隊伍建設。首先要引人才。借助衡陽市干部人才成長“長回路”機制，吸引上級林業專業技術骨干到基礎一線掛職鍛煉，并拿出一定數量行政、事業、工勤編制，向全國高校招考一批農林類專業博士、碩士、本科人才。其次要育人才。采取“請進來、送出去”的辦法，聘請林業專家、龍頭企業負責人現場授課，組織專業技術人員、林農、大戶到高校、企業、林場學習培訓，全面提升林業專業技術和產業發展管理水平。最后是用人才。突出林農主體地位，遵循林農“自己種、自己管、自己收（益）”的原則，切實提升廣大林農的知識水平和綜合素質。

3.4 基礎設施要實現從“舊”到“新”的轉變

首先，生產設施要新。要引導相關林業經營主體把生產設施建設，作為“惠當下、利長遠”的事情來抓，高標準高質量建設好林區道路、灌溉設施、工具庫房等設施設備，并形成科學有效的“建、管、用”機制，提高設備的使用率和生命周期。其次，工作設備要新。條件允許的情況下，可引進無人機、一體化智能泵站、紅外監測器等新科技產品，用于日常巡查、森林防火、防汛抗旱等，提高工作效率，減輕基層林業工作人員負擔。

4 結語

當前，在鄉村振興戰略全面展開的關鍵時期，林業發展中各種有利因素和不利因素疊加交織，加速了林業事業發展的演變進程。盡管前期工作取得了顯著成效，但林業的高質量發展仍面臨著自身先天資源有限、森林資源保護困難、林業發展投入較少、專業技術人才缺乏、基礎設施建設落后、產業產能發展滯后等系列突出問題，必須要高度重視、迅速行動。在前期工作成果的基礎上，要成立有為班子，制定有效方案，拿出有力措施，著力抓好資源稟賦從量到質的轉變、森林保護從松到嚴的轉變、林業投入從少到多的轉變、專業人才從差到優的轉變、基礎設施從舊到新的轉變、產業發展從弱到強的轉變，平衡好政府與市場、林業與產業、投入與產出、發展與保護、科技與人才等主體或要素之間的關系，在壓力中找動力，在挑戰中謀出路，全力推進鄉村振興戰略背景下林業的高質量發展。