全球成人學習和教育“善治”之路的演進、藩籬和突破

郭存 何愛霞

［摘要］聯合國教科文組織終身學習研究所于2009年至2022年發布的五份《成人學習和教育全球報告》呈現了全球各國ALE治理的相關信息。對報告進行系統分析發現，ALE治理的演進走向表現為：價值導向從工具性向人文性轉變、主體范圍從單一性向多元性拓延、結構模式從中心化向去中心化提升、工具方法從命令式向溝通式優化。然而，ALE治理的現實實踐與“善治”目標的達成之間仍存在一定藩籬：能力建設不夠全面，治理“有效”有待提升；參與主體范圍局限，治理“公平”有待拓展；協商共治深度不夠，治理“負責”有待明晰；數據集成監管質量不高，治理“透明”有待加強。為此，各國應以能力建設為依托，確保行動者網絡有序運行；以民主理念為導向，持續拓展治理參與者；以協商共治為主線，形成縱橫交錯治理形態；以監管反饋為工具，集成治理數據信息。

［關鍵詞］成人學習和教育；善治；外延式治理；內涵式治理；全球報告

［作者簡介］郭存（1997- ），女，山東泰安人，曲阜師范大學繼續教育學院在讀碩士；何愛霞（1973- ），女，山東泰安人，曲阜師范大學職業與繼續教育研究院院長，教授，博士，博士生導師。（山東? 曲阜? 273165）

［基金項目］本文系國家社會科學基金“十三五”規劃2019年度教育學一般課題“繼續教育阻斷農村貧困代際傳遞的機理與路徑研究”的階段性研究成果。（課題編號：BKA190224，課題主持人：何愛霞）

［中圖分類號］G720? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2022）23-0054-08

推動成人學習和教育（Adult Learning and Education，ALE）發展是契合各國需求的時代命題，而ALE高質量發展的關鍵在于“治理”效用的發揮。一方面，ALE本身具有復雜性；另一方面，新的時代背景下，各國社會變革發展對ALE治理領域提出了更高的要求。由此，如何從“外延式治理”轉向“內涵式治理”，更好地實現“善治”目標越發重要。2009年，在第六屆國際成人教育大會上，聯合國教科文組織被授權監測大會成果文件《貝倫行動框架》（Belém Framework for Action），其中“治理”是重要監測維度，并提出ALE治理的目標——“善治”。此后12年間，聯合國教科文組織終身學習研究所發布了五份《成人學習和教育全球報告》（1st/2nd/3rd/4th/5th Global Report on Adult Learning and Education，以下簡稱《報告（一）》《報告（二）》《報告（三）》《報告（四）》《報告（五）》），基于全球視角對各國ALE治理情況全景式地進行了監測。2022年6月最新發布的《報告（五）》作為最終監測報告，與前四份報告共同呈現了全球范圍內ALE治理的發展態勢、擘畫了ALE治理發展的全新圖景，成為探究“善治”目標實現程度的重要載體。鑒于此，本研究以系列報告為依托，以“善治”為核心，從“演進走向”“實踐藩籬”“突破路徑”三個向度展開論述，探究ALE治理是否沿著善治的目標軌跡前進、能否強有力地支撐實踐發展，進而探索高質量實現ALE善治目標的優化發展路徑。

一、ALE治理的演進走向

秉承連續性與發展性原則，與先前的調查一脈相承，《報告（五）》收集了不同國家ALE治理是否使利益相關者更大程度參與，是否實現跨國合作與交流，以及治理的權力下放、能力建設、監測和評估體系是否得到改善等信息。將五份報告的相關內容進行梳理與串聯，能夠多維動態地透視出長時段內ALE治理的進展狀況。與“外延式治理”為適應外部需求而強調數量增長、空間拓展、規模擴大等外形上的發展不同，“內涵式治理”聚焦于內在需求，關注價值導向、結構優化等可持續性增長因素，體現了“善治”的本質要素。整體而言，報告所呈現的治理分項進展可劃分為以下維度：一是治理的價值導向，主要體現在學習領域、能力建設層面；二是治理的主體范圍，以利益相關者參與程度為表征；三是治理的結構模式，由縱向的權力下放和橫向的協調合作進行構建；四是治理的工具方法，以有效的監測和評估反饋體系為代表。12年間，ALE治理水平動態提升，在治理的“價值、主體、模式、工具”方面由外延式治理向內涵式治理轉變，不斷追尋“善治”目標的達成。

1.ALE治理的價值導向：從工具性向人文性轉變。對系列報告進行梳理可以發現，ALE治理的價值導向經歷了從將“治理”作為工具到逐步認識到“善治”作為目標的過程。在早期，ALE治理的主要目標是掃盲、提升職業技能，價值導向側重于工具性目的。隨著各國的發展與民眾意識的覺醒，人們越來越認識到，良好的治理既是手段也是目標。ALE治理的價值導向不斷更新，回歸公共價值和人文價值，拓展“改變人的生存際遇”的價值外延，思考“人的全面發展”，由保障生存權向保護發展權過渡，通過解放性、對話性、社會性的學習形式和多種教育措施賦予弱勢群體以主體價值和參與治理的可行能力。在治理方面，12年間各國開展了大量活動，但并非所有活動都與《貝倫行動框架》的終身學習理念相契合，有些成員國反而對ALE的理解越來越狹隘。這主要表現為，主要或完全側重于ALE的工具價值，特別是在提高就業能力和促進經濟增長方面。這一做法低估了ALE在增進健康和福祉、提升社會凝聚力以及《報告（五）》特別強調的促進成人變革方面的更廣泛和更深層次的益處，也在很大程度上忽略了ALE在減少社會不平等、性別不平等和社會排斥方面的巨大潛力。《報告（一）》與《報告（二）》側重于對讀寫能力和基本技能以及繼續教育和專業發展的政策承諾與治理，自《報告（三）》后對公民教育治理的關注逐步增加，在《報告（五）》中甚至將公民教育作為重要領域單獨論述。此外，人文性還體現在能力建設方面。《貝倫行動框架》指出，能力建設是ALE治理的一個重要方面，對擴大邊緣化群體參與治理尤其重要。在回應《報告（五）》調查的成員國中，約四分之三的國家稱他們加強了能力建設措施，與《報告（四）》相比，最新調查中加強能力建設的國家比例從70%增加到73%。

2.ALE治理的主體范圍：從單一性向多元性拓延。讓各級公共行政當局、民間社會組織、成人學習者等參與治理是聯合國教科文組織成員國承諾實現的目標之一。從貝倫到馬拉喀什，從第六屆到第七屆國際成人教育大會，各國努力向這一目標靠近。《報告（一）》雖明確指出教育治理原則上必須基于全民參與，但仍過多強調政府部門這一單一治理主體；《報告（二）》顯示，59%的國家鼓勵學習者和社區參與ALE治理；《報告（三）》顯示，68%的國家為確保ALE項目的設計能滿足學習者需求向利益相關者咨詢，這表明在實踐中ALE治理主體開始由單一政府主體逐步向外拓延。《報告（五）》的數據顯示，自《報告（四）》以來，提升利益相關者參與的國家比例略有增加，提升了4個百分點，占比達到83%；民間社會組織等非政府性的利益相關者參與度提升。ALE治理是復雜的，大多數改進涉及不同利益相關者的參與。例如，為了給年輕人提供更好的非正規學習和培訓機會，馬爾代夫在制定政策草案之前，征求了包括政府各部門和非政府組織在內的各利益相關者的意見；為了讓社區參與ALE發展，哥倫比亞教育部制定了相關方案，通過靈活的模式和其他本土性措施使社區參與進來；約旦通過參與性治理方法，即各利益相關者的代表組成一個政策機構共同參與治理，推進了ALE的發展。總之，通過治理主體范圍從單一性向多元性的拓延，能夠提供高質量和包容性的ALE，更好地惠及弱勢群體、最需要它的人。

3.ALE治理的結構模式：從中心化向去中心化提升。如果將治理主體比喻為一個一個的“點”，那么治理結構便是“點”與“點”間相互串聯共治的形式。治理結構是為了最大限度滿足利益相關者的多元化需求、合理分配決策權，所構建的協調與合作機制，其核心是權力結構。綜覽五份報告可知，隨著多元治理主體嵌入，傳統以政府為中心的治理結構逐步呈現去中心化治理局面，由縱向的權力下放和橫向的協調合作構建起“多中心”治理模式。在早期，治理結構在ALE實施過程中往往是“模糊”的，這是因為ALE供給具有多樣性和跨領域的特點。《報告（一）》指出，“命令和控制”的簡單治理結構模式在ALE領域占主導地位，這一模式破壞了地方自治的靈活性，降低了多方主體的參與度。各國越來越意識到以政府為中心的簡單集權治理模式難以應對社會發展所帶來的挑戰，開始有意識地下放權力。自2009年以來，各國報告ALE分權治理趨勢日漸明顯。基于《成人學習和教育建議書》（Recommendation on Adult Learning and Education），聯合國教科文組織呼吁成員國在ALE治理中加強或創建合作模式和參與程序，如在地方、國家、區域以及國際范圍內建立利益相關者伙伴關系。此后的幾年中，各國不斷強調主體之間多向度的協商與合作、協同與互動，逐步形成了一種相互協作、彼此互嵌的治理結構模式。《報告（五）》顯示，在最新的調查周期內，權力進一步下放的國家比例從53%上升到57%，這種“去中心化”的治理結構具有更大的包容性，有利于形成聯動循環結構，以提升ALE的治理效率及質量。

4.ALE治理的工具方法：從命令式向溝通式優化。“善治”目標的達成離不開先進的治理工具，治理工具是治理主體為解決公共問題、實現治理目標采取的行動機制或策略。制度設計和政策干預是ALE治理常用的工具方法，然而，這種工具更多地強調治理的規范屬性，帶有一定的命令式色彩。事實上，治理不僅僅是按照規范程序實施的過程，不是簡單地停留在命令執行層面，而是存在于行動者的集體建構過程之中，是通過不斷的反饋以實現“善治”目標。政治溝通理論也強調正式或非正式的信息傳遞與反饋交流的重要作用，因此，要明確溝通式的監測和評估工具在ALE治理中的重要價值。《報告（五）》顯示，對ALE采用監測和評估工具的國家已經從2019年的30%快速增加到現在的64%。埃及將不同實體數據庫聯系起來，以匯集不同來源的數據，并與績效指標相聯系進行治理評估；愛爾蘭以反映區域和當地技能需求的勞動力市場數據為依托，確保繼續教育和培訓能夠提供企業所需技能。在過去12年間，全球進入了由信息技術和人工智能的巨大飛躍所推動形成的第四次工業革命，這一背景對ALE的各個方面產生了巨大影響，也要求并不斷推動著治理工具的變革。以大數據為核心的現代信息技術發展，推動了監測和評估工具等數據集成方法的運用，滿足國家監測預警和服務決策需求，為治理主體提供信息支持；區塊鏈技術強化了數據的開放整合機制，為政府治理提供開放平臺，使得各國間可以相互借鑒優秀案例，實現標準統一與全球嵌入，以標準化為導向進行治理；新媒體的發展也使得地方各級、區域機構、社區團體乃至學習者個人的聲音能夠及時反映在ALE治理進程中。當前，ALE治理工具方法越來越注重溝通與互動，能夠有效回答誰參與學習、如何學習、誰尚未從學習中完全受益等問題，滿足多方學習者需求，提升ALE治理的有效性。

二、ALE治理的實踐藩籬

系列報告表明，作為一項重要的公共治理事務，ALE治理在過去12年的“內涵式”發展進程中開展了大量卓有成效的探索，在“價值、主體、模式、工具”方面取得了重要進展。但對比“有效、公平、負責、透明”的善治要素，以及當前變革ALE的需要，ALE治理仍然存在一些實踐困境和亟待突破的藩籬。

1.能力建設不夠全面，治理“有效”有待提升。治理能力是一種靜態制度潛能與動態主體能力。盡管各國對治理能力建設已經進行了廣泛的討論，但相關論述并不全面。以動靜結合的視角來看，ALE治理能力可概括為三方面：治理主體能力、治理客體能力以及治理主客體間的相互嵌套能力。只有三方面協同建設，才能更好地實現治理有效性。

從各國報告來看，ALE能力建設還有所欠缺。第一，在治理主體能力建設方面，存在時限與覆蓋面不足的問題。各國雖較早認識到治理主體能力建設的重要作用，并開展相關實踐活動，但主體能力建設的實施往往是“短期”或“碎片化”的，這就引致能力建設行動為ALE治理中的個人和組織賦能效果并不理想。此外，由于ALE的復雜性，其具有廣泛的責任歸屬和治理主體，但能力培訓的覆蓋面主要偏重于政府機構管理人員。事實上，基層人員對于政策的實施和落地至關重要，而主體能力培訓“越往基層，越減少”的趨勢，導致基層人員的素質和能力水平較低，政策實施往往達不到要求。第二，忽視了治理客體能力建設，即法律規范和制度支持。一方面，ALE治理法律體系建設滯后。在社會治理“中心—邊緣”的框架結構中，ALE相對處于邊緣地位，治理實踐的開展缺乏強有力的法律依據，驅動力不足；另一方面，對ALE治理主體進行長期的能力培訓離不開經費制度保障和激勵政策的支持。這兩方面治理客體能力的不足，影響著ALE治理的開展。第三，治理主客體間存在脫節與斷層。治理主體只有將獲得的能力運用到實踐中才能產生實際效果，這一過程離不開治理客體所營造的良好的交互性環境。著眼于系列報告可知，各國在主客體相互嵌套能力方面的建設仍有欠缺，或是治理主體，尤其是基層治理主體對上層建筑理解偏頗，或是相關法律與制度困囿于“象牙塔”內，難以提供治理主體所需的現實條件。

2.參與主體范圍局限，治理“公平”有待拓展。《貝倫行動框架》提出“善治”的關鍵原則之一就是應擴大利益相關者的參與，以保證學習者，尤其是那些處在劣勢環境下的學習者的需求得到滿足。《仁川宣言》（Incheon Declaration）中也反對在參與方面一切形式的排斥和邊緣化現象。對五份報告梳理可知，盡管各國都秉持如上主張，并努力推進ALE治理的主體參與向惠及全體利益相關者的方向發展，但這一進程較為緩慢。尤其對于婦女、少數族裔、移民、老年人、低技能人群、殘疾人以及生活在偏遠和農村地區的人群而言，這些相對弱勢群體在現實實踐中仍被不同程度地排斥于ALE治理主體之外。第一，參與治理的機會不平等。與政府及影響力較大的非政府機構相比，弱勢群體參與治理的機會不足，政府機構占據主導地位，民間利益主體并未真正參與到相關治理活動中。第二，參與治理的程序不平等。由于缺乏具體的治理參與規范，非政府組織機構，尤其是弱勢群體在參與治理的過程中沒有明確的引導性程序，阻礙了弱勢群體治理參與的進程。第三，參與治理的互動不平等。與治理多元中心的交流溝通以及信息獲取是參與治理的重要方式，但是基層組織與弱勢群體受制于地理格局與層級疊加，話語傳遞過程往往受阻，其個人意愿很難被重視。在信息獲取上也存在信息不對稱，信息公平是互動公平的基礎，在大數據時代，數字化和移動技術正被廣泛應用于ALE治理，信息傳遞更加靈活。但在信息技術發展不均衡的情況下，“數字鴻溝”的存在使得弱勢群體難以把握準確、全面的信息，阻礙了與組織積極有效的互動，成為一種新的社會排斥，困囿了弱勢群體參與治理的進程，加劇了ALE治理的不平等。

3.協商共治深度不夠，治理“負責”有待明晰。治理是開放、多元主體行為，其相互間的關系具有復雜性。權力的下放會導致不同主體的職責具有較大的分散性，因此對協作能力的要求比較高。如何實現多元主體之間協同，是善治的關鍵，也是系列報告一直關注的問題。最新數據表明，加強與民間社會組織合作和改善部門間協調關系的國家比例雖有增加，但提升幅度較小。在報告跨部門合作改善的國家比例中，《報告（五）》與先前《報告（四）》的數據大致相同，體現出ALE領域協同治理的保守性。

對比五份報告可知，ALE各治理主體間協商共治深度不夠。第一，權責機制不完善，治理結構失衡。目前，大多數國家的ALE協調機構仍主要位于政府內部，具有自上而下的單向協調特征。權責劃分不明晰、部門職能邊界不清晰，多部門協同機制下存在扯皮與推諉，尚未形成有效互動格局；相應協調制度的缺失使得ALE的各個環節缺乏政府部門之間的通力協調，各類治理主體在結構、功能和運行環境等方面難以實現良性互補和配置優化；社會力量作用的發揮被限制，政府公權力全面干預ALE治理，擠占社會自治空間。第二，價值立場有所差異，協作治理愿景不強。ALE治理需要對接教育、財政、人社等不同部門，而不同部門的規章制度、行事規則有所差異，價值追求和利益訴求也存在不同。因此，實現協同治理，需要價值立場的同一，在異質性基礎上找到最大公約數。然而著眼于《報告（五）》，各國對深層的價值認同問題涉及較淺，各治理主體協同治理愿景不強，缺乏合作與創新的動力與活力，協作廣度和深度有限。

4.數據集成監管質量不高，治理“透明”有待加強。建立監測和評估體系對于ALE治理具有重要意義，能夠在衡量和改進ALE治理方面促進反思、對話和相互學習，科學、高效地處理ALE事務。但整體來看，其進展比較緩慢，在《報告（四）》至《報告（五）》這一周期內僅提升1個百分點，在整個ALE治理維度中也處于較低值。作為一種循證、可靠、精準的治理方法，基于數據驅動的ALE治理有賴于數據集成的透明度，這里的“透明”，不單單指信息的獲取、公開，也指向數據背后所蘊含本質的透析、透視。

當前，高質量ALE監測和評估體系的建立尚存在以下幾個方面的問題。第一，數據來源較為單一，監測數據在質和量上難以支撐科學決策。ALE的復雜性要求從整體角度分析數據，由于國家、區域之間的差異性和ALE供給的多元性，在監測評估中應顛覆以往“以小見大”、由部分推測整體的思維邏輯，要考慮到事物之間多元開放的相關關系。ALE治理涉及體制機制、人才培養、學術評價、文化建設等方方面面，信息的傳遞并不是完全暢通的，信息的選擇性公開、共享的不及時使得組織內部信息的透明度、公開度不足。雖然使用結構化問卷來收集成員國的數據，并以此確保一定程度的可比性，但各國家的答復都是基于自我評估，標準不盡相同，導致信息壁壘、數據失效等問題。第二，數據研究能力薄弱，難以轉化為治理效能。在運用數據實施治理的過程中，更多依賴傳統方式和主觀經驗，未能充分發揮監測數據的實證效用。監測評估部門往往只是充當發布者，而缺乏對所傳遞信息與工作執行結果的解釋，這就導致治理人員難以把握數據代表的本質性信息，使得評估和監督流于形式，難以發揮實際作用。第三，監測和評估的價值理性偏移，產生技治主義至上的偏頗。監測和評估不僅是一項技術工程，更是人文精神事業，技術在教育領域中價值的評判標準是人的全面發展程度。而在ALE治理過程中，監測和評估的固化程序忽視了不同利益主體的訴求，影響著數據集成監管的質量和對數據背后本質問題的透析、透視。

三、ALE治理的突破路徑

《報告（五）》的發布，標志著對《貝倫行動框架》12年監測的完成。ALE治理在“善治”目標的追尋過程中，逐步從“外延式”向“內涵式”發展，取得了系列進展，但這并不意味著應將目光移除，相反，正如第七屆國際成人教育大會及其成果文件《馬拉喀什行動框架》（Marrakech Framework for Action）所強調的，變革ALE應進行框架制定和治理安排，ALE治理仍需作為未來行動重點，通過路徑優化不斷臻于完善。

1.提升治理效能：以能力建設為依托，確保行動者網絡有序運行。系列報告表明，ALE治理的有效性依賴于強有力的治理能力，這一能力構成是復雜的，包含治理主體能力、治理客體能力以及治理主客體間的相互嵌套能力。行動者網絡理論認為應將空間變化中的人類因素和非人類因素結合起來，研究其相互作用形成的異質性網絡。因此，提升治理效能，研究ALE治理整體系統，應以能力建設為依托，確保行動者網絡有序運行。第一，加強ALE治理主體培訓，提升利益相關者參與治理的能力素質。利益相關者廣泛參與治理的有效性離不開能力培訓。當前，ALE主體能力培訓存在短期、碎片化以及覆蓋面不足的問題，使得對治理主體的賦能效果并不理想。因此，應提供長期性、接續性的培訓活動，通過講習班、研討會以及多種實踐活動提升治理主體的能力素質。此外，治理主體培訓內容和形式還應具有多樣性和針對性。考慮到成人學習者以及弱勢群體參與治理的能力需求，應著重提升政策執行能力、服務能力和技術應用能力，并將治理能力提升融入公民教育之中，成為一種基準性、長期性任務。著重提升弱勢群體參與治理的知識稟賦和實踐能力，使其具備主動參與治理議程的責任意識和意愿激勵。第二，重視治理客體能力建設，完善制度保障。一方面，提升法治建設能力。由于對ALE認知廣度和深度的變化，現有的ALE治理法律體系存在滯后性，難以解決治理實踐中存在的諸多問題，因此，應明確ALE內涵要義，從國計民生需求和服務國家發展戰略等多方需求出發制定和完善相關法律法規。另一方面，弱勢群體由于忙于生計，缺乏充裕的學習時間和資源，因此，應建立健全經費保障制度和創新激勵政策，破解處境障礙。借助可量化、可操作性法律規范和制度保障，使多方主體不僅受制于制度，更受益于制度。第三，提升治理主客體間的嵌套度，即提升主體對政策的理解性和執行能力，解決意向障礙；加大客體對利益相關者參與治理需求的支持性，破解“象牙塔”。善治的實現既需發揮主體能動性，也需客體給予合法化支持。因此，應注重法治文化建設，使治理主體對政策形成正確認知；暢通信息反饋渠道，使治理客體滿足主體利益訴求，從而推動ALE治理向預期方向發展。

2.加大治理公平力度：以民主理念為導向，持續拓展治理參與者。《報告（五）》指出，各國在ALE治理中取得的進展源于對所有利益相關者參與治理的重視，讓每個人都能夠參與ALE治理對實現ALE可持續發展至關重要。從現實情況來看，當前各國ALE治理仍存在著參與治理機會不公平、形式公平怪圈以及社會弱勢群體失聲等問題。借鑒羅爾斯（Rawls J）的“公平三原則”，即追求平等、尊重差異、補償差距，各國推進ALE治理公平應從以下幾方面著手。第一，遵循自由平等原則，在整體上保障多元主體參與ALE治理。盡管過去12年各國在擴大多元主體參與ALE治理機會方面取得了顯著進展，但治理機會不均等和治理資源不均衡現象依然突出。因此，一方面，應加大立法支撐，使利益相關者參與ALE治理有法可依，避免單一部門開展治理引致的形式單一或內容重復等問題。另一方面，擴大開放式治理渠道，以信息公開為基礎，借助技術治理手段建立交流平臺，打破治理參與的行動邊界。第二，遵循差異原則，實現差異性公平。治理主體的先天稟賦或缺陷是進行治理權力分配時必須考慮的前提。公平不是簡單的“一刀切”，而應不同情況不同對待，既主張人人都能參與ALE治理（自由平等原則），又主張人人都有適切的ALE治理權責（差異原則）。政策制定與實施必須正視不同主體能力和需求的差異性，同時也應考慮到區域化差異，放棄對同質性和普適性教育治理模式的追求。第三，注重補償原則，關注弱勢群體治理參與問題。與差異原則關注個體的差異不同，補償原則關注社會經濟地位的差距，主張對處境不利者在資源配置上予以補償。邊緣和處境不利的弱勢群體參與ALE治理的機會也最少，這會加深不平等。因此，應適當引導公共福利向弱勢群體傾斜，建立健全弱勢群體ALE治理的援助機制，著力將惠及弱勢群體作為重要優先事項，更加重視最邊緣化和處境最不利群體的需要，破解由處境、體制和意向障礙所引致的累積劣勢。

3.明晰治理權責：以協商共治為主線，形成縱橫交錯治理形態。ALE是一個價值多元、職能多樣、管理復雜的社會子系統，由垂直與平行方向的治理主體構成錯綜復雜的縱橫關系，形成“矩陣結構”。作為一種跨界教育，ALE治理要求突破傳統邊界，以更客觀、包容的視角實現協商共治，這對縱向權力下放與橫向部門合作提出了更高要求，應以制度約束為保障，以目標共識為基礎。第一，合理劃分職責權限，完善合作協調機制。“善治”要求各治理主體在ALE治理模式的結構中定好位，使系統張力處于均衡，避免結構失衡。當前，大多數國家的協同治理中心主要位于教育部內部，治理工作普遍存在自上而下的管理模式，這種由一元部門主導的局面缺乏彈性。為此，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出了多中心自主治理理論，主張構建一種多主體參與制定并相互制衡的秩序，向社會放權，在各級形成多中心的協調統整部門，以更有效率地提供服務與公共產品。在宏觀層面，國家要成為“守夜人”，做好頂層設計，除明確各主體權責邊界外，還應頒布相關法律法規保障、約束和激勵多方治理主體。在中觀層面，地方要理順區域層面的動態變化和本土政社關系，實現治理本土化。在微觀層面，形成傳授者、學習者等教學過程中的雙向互動，靈活進行調整。各中心都應利用好清單機制，通過推行權力清單、責任清單和負面清單，努力實現ALE治理各級主體的協同聯動、各個環節的有機銜接、各類部門的深度融通。第二，加大橫向部門聯動與縱向層級協同的治理意愿。協同治理不同于管理，其本質是治理主體自發性的合作與博弈。在ALE治理實踐中，各部門由于利益訴求不同，容易產生“沖突性”，協同治理意愿不高。不同部門之間應互通、互動、互信，跨越各自的利益邊界，尋找最大公約數，提升協同治理意愿，形成“一張網、一盤棋、同一方向”的治理格局，從而更充分地發揮各部門力量、利用各部門資源，實現“帕累托最優”效果。

4.加強信息透明度：以監管反饋為工具，集成治理數據信息。大數據時代，以監管反饋為工具，集成治理數據信息，能夠在紛繁復雜的數據結構中具化教育現象、探尋數據背后的教育問題，實現治理思維從預防到預測、從因果關系到相關關系的轉變，應不斷完善ALE治理的監測評估體系，進一步收集多元可比數據、深度解讀數據、實施數據治理，推進大數據賦能ALE。第一，多來源收集數據，制定一整套可比的數據指標。監測評估體系在優化資源配置、滿足不同主體需求、提高質量和水平等治理方面公共價值的實現，依賴于數據來源的多樣性與可比性。因此，應匯集多元利益相關者，尤其是弱勢群體ALE治理參與數據及相關治理建議。通過數據集成交流平臺的建成，打破信息孤島、跨越數據鴻溝，實現部門之間的信息共享、數據共建。全球化趨勢下，為更好地利用數據資源，實現跨部門、跨區域、跨國間的數據可比與經驗交互，應建立標準統一與全球嵌入的ALE治理數據框架。以標準化為導向規范數據建設，可將國際教育標準分類（ISCED）與ALE數據指標深度融合。作為一個用于比較世界各國教育系統統計數據的框架，ISCED涵蓋了在生活的任何階段提供的所有正規和非正規的教育項目，是用來促進國際比較和對國際教育目標進行基準和監測進展的重要工具。ISCED在ALE領域的應用，能夠滿足國家監測預警和治理需求。第二，進行數據分析，深入挖掘數據價值。從多維度、多角度對紛繁龐雜的數據進行分析，才能挖掘數據背后的應有之義。監測評估的本質不是數據本身，而是數字化形式的自我揭示。因此，要提升數據分析能力，對數據背后的治理問題做出解釋和預測，以“ALE數據流”驅動“ALE工作流”，提升治理質量。第三，破解數據依賴，堅持以人為本的治理邏輯。技術治理會產生社會極化現象，從而排斥社會參與。因此，亟須以人文價值重構工具理性，明確ALE治理監測評估體系的最終旨向是服務社會大眾。在評估反饋過程中要規避數據至上的思維模式，不能僅局限于數據的收集和處理，還要充分發揮治理主體的主觀能動性，實現技術理性和治理價值的互構統一。

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［7］聯合國教科文組織終身學習研究所.5th global report on adult learning and education：citizenship education：empowering adults for change［EB/OL］.2022［2022-07-06］.https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000381666.