上海科技創新政策工具箱優化研究

摘 "要 "上海科技創新的政策內容已經涵蓋了科研機構、大學、企業和中介等各種創新參與者，涉及了創新鏈的各個方面，包括了多元化的政策工具，如財政、金融、稅收、政府采購和知識產權等，基本形成了領域廣泛、類別齊全、工具豐富的政策體系。本文對上海科技創新政策工具箱的合理性、有效性進行了科學深入的分析，剖析了其中存在的問題，從政策供需度、適用性、銜接性三方面提出了不斷完善上海科技創新政策工具箱的建議。

關鍵詞 "科技創新政策；政策工具；上海實踐

近年來，為加快落實國家創新驅動發展戰略、建設具有全球影響力的科技創新中心，上海部署了若干科技創新任務和重大改革保障舉措，全力強化科技創新策源功能，著力打造戰略科技力量，強化高水平科技供給，優化創新生態和治理體系。上海科技創新政策有力促進了上海科技創新能力的大幅度提升，推動了上海科技創新各領域取得實質性突破。

黨的二十大報告強調，必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢。這為深化科技體制機制改革、完善科技創新政策體系，推動科技政策扎實落地指明了方向。目前，上海科技創新政策工具箱采取了一些重點舉措，但上海科技體制機制與經濟社會發展和國際競爭的要求還不相適應，上海科技創新政策工具箱還存在重復、缺失、矛盾等問題，部分科技創新政策之間的協調性不強。因此，必須優化上海未來的政策體系布局和工具方法運用，從而為更加主動服務構建新發展格局和國家科技自立自強戰略、構筑具有全球影響力的科技創新中心能級提升提供政策供給和制度保障。

一、上海基于創新價值鏈的政策工具箱重點舉措

基于科技發展過程，創新價值鏈通常包括基礎研究、孵化研發、成果轉化和產業發展等四個環節，[1]政策支持方式相應劃分為支持基礎研究的政策、支持孵化研發的政策、支持成果轉化的政策和支持產業發展的政策。近年來，上海著力強化國家戰略科技力量和基礎研究，加快突破重點領域關鍵核心技術，持續深化科技體制機制改革，不斷優化創新生態環境。

（一）提升戰略力量能級，推動基礎研究高質量發展

合力構建關鍵領域新型舉國體制。依托部市合作機制，在國家發展改革委等有關部門大力推動下，集成電路、人工智能、生物醫藥產業三大“上海方案”已經國務院批準實施，加快構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制邁出堅實步伐。國家級集成電路創新中心、商湯科技重大算力開放平臺、上海大數據試驗場功能型平臺、上海交大人工智能開源開放研究院等一批重大技術攻關平臺和項目已啟動建設。

探索國家實驗室、高能級研究機構體制機制創新。國家實驗室建設取得重大階段性進展，在滬國家實驗室全面啟動建設和運行，在中央布局的首批國家實驗室中，由上海牽頭組建的3個國家實驗室全部掛牌成立，2個國家實驗室上海基地列入國家首批基地掛牌計劃。上海量子科學研究中心、上海清華國際創新中心成立，在體制機制上實行綜合預算管理。

政府牽頭與企業共建基礎研究基金，推動企業參與前端創新。行業龍頭企業在政府引導下，與政府共同設立面向基礎研究的基金，支持開展應用導向、目標導向的基礎研究。如上海市科委與聯影集團聯合首設“探索者計劃”，重點圍繞醫療設備、醫療人工智能等相關領域，促進協同創新，提升相關產業領域自主創新能級，從源頭推動我國高端醫療設備行業發展。

（二）加速推進創新創業載體建設，優化創新創業氛圍

構建“創業苗圃—眾創空間—孵化器—加速器”孵化服務鏈，為科創企業競相生長提供良好條件。上海圍繞企業成長全生命周期創新需求，強化財稅扶持，建立完善了“創業團隊—小微科技企業—高新技術企業—科技小巨人培育企業—科技小巨人企業—卓越創新企業”的政策扶持與服務鏈，貫穿了從團隊創業到企業創新階梯發展的全過程。

壯大創新創業服務載體。上海不斷加強雙創空間載體建設，制定出臺眾創空間建設推進辦法。推進眾創空間布局、服務平臺建設、產學研用協同、創新創業品牌建設工程。同時，發揮楊浦區、徐匯區、上海交通大學、復旦大學、上海科技大學、寶武集團、中科院上海微系統與信息技術研究所等全國雙創示范基地帶動作用，增強眾創空間開放度和便利度。

普惠制的企業創新激勵引導政策更加豐富。堅持結構性減稅方向，落實國家對企業技術創新的普惠性財稅政策支持方式；推進增值稅等實質性減稅、對小微企業和科技型初創企業實施普惠性稅收免除，解決稅制改革和推進過程中發現的問題。廣泛激勵企業開展研發活動，完善企業研發費用計核方法，擴大研發費用加計扣除政策適用范圍；優化營商環境，優化科技金融生態，為企業創造良好融資環境。

（三）促進創新資源向企業集聚，加快建設科技成果轉化體系

面向企業創新需求，促進技術供需對接。上海承辦創新挑戰賽事活動，并與長三角國際創新挑戰賽全面對接，進而激發本地企業創新需求，促進與國際國內科技創新資源對接。探索“揭榜掛帥”機制，注重發揮企業主體作用，將企業重大技術需求轉化為研發項目，推動企業需求與國家支持機制相結合，實現面向企業創新需求的項目發布機制，推動全國有能力者參與企業創新活動。

深化產學研協同創新機制，強化創新鏈和產業鏈有機銜接。如探索通過企業技術中心聯盟形式打造開放式創新平臺，推動創新鏈產業鏈深度融通。上海浦東實施大企業開放創新中心計劃，調動大企業的創新資源和發揮全球創新網絡優勢，基于創新鏈集聚、培育和孵化中小科技企業，開展協同創新。

初步構建長三角一體化科技成果轉移轉化體系。長三角科技創新券通用通兌率先在一體化示范區和馬鞍山四地試點，科技創新券通用通兌推動數字人民幣首次實現科技領域的場景應用。

（四）強化產業技術創新能力，支撐引領重點產業創新發展

深入落實三大領域“上海方案”。瞄準世界科技前沿，加快基礎電路產業關鍵技術攻關，持續提升生物醫藥創新策源能力，加快人工智能創新體系建設，聚焦科技供給，打造高質量發展創新“引擎”。

實施產業基礎再造工程，發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力。上海率先制定產業基礎再造實施方案，扎實推進產業基礎能力提升建設。圍繞核心基礎零部件（元器件）、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎等“五基”環節，重點聚焦集成電路、智能網聯汽車、核電、生物醫藥、高端裝備等領域，通過國家和本市工業強基項目的持續推進，企業的自主創新能力不斷提升，關鍵核心技術取得突破，創新產品持續推廣應用。

創新產品（服務）的首購訂購首用，推動創新產品的示范應用。上海采取無償資助方式和保費補貼方式，給予首臺裝備補貼。發揮政府采購政策功能，規范本市創新產品政府首購和訂購活動。發布《上海市創新產品推薦目錄》編制辦法，鼓勵企業研發創新，加快重點自主創新產品在政府采購實施單位和國有投資項目建設單位等的推廣應用。

二、上海科技創新政策工具箱構建和落實中存在的問題

在上海科技創新政策工具箱構建和落實中，明確了創新發展方向和重點，但仍存在政策重復交叉和部分政策缺失、科技創新人才和新型研發機構政策適用性不強、政策之間缺乏協同等問題。

（一）政策冗余性問題

政策工具圍繞政府戰略目標，難免存在重復和冗余，可能導致政策對象難以把握政策細節，影響政策工具效益的充分釋放。如上海人才引進戶籍政策出臺頻繁，各個政策享受主體存在交織，人才自身難以全面了解信息，政策紅利尚未充分釋放。

隨著科技創新范式的轉變，創新主體愈發多元化，導致在部分創新主體和創新環節出現政策缺失現象。如對科技型中小企業、創新聯合體等創新主體的支持政策缺位。對于科技型中小企業支持往往分散在中小企業扶持、高新技術企業支持政策之中，政策比較優勢不明顯。近年來我國逐漸認識到創新聯合體的重要性，但相關的支持機制還處于探索階段。再如，缺少對企業基礎研究創新鏈部分環節的支持。基礎研究具有周期長，投入大，未來應用存在不確定性等特點，企業往往不愿意投入持續的基礎研究資金開展研究。[2]另外，缺少成果轉化早期的政策支持。稅收優惠、政府采購等政策工具主要針對已經形成市場化產品的項目，而對于成果轉化中的小試、中試熟化等關鍵環節支持力度不足。

（二）政策適用性問題

部分科技創新人才政策適用性不夠。如上海高新技術企業人才落戶已有相關政策，但尚未擴展到高新技術培育企業和新型研發機構。部分外籍產業領軍人才反映永久居留證享受國民待遇問題尚未完全落實，在注冊新型研發機構法人方面有限制，在辦理銀行業務、出行、住宿等方面仍存在不便等。

部分企業創新政策適用性較低。如國有企業股權激勵政策實施困難，政策受到激勵人數、個人額度、工資總額等限制，在制定激勵計劃時，企業對激勵對象往往難以取舍，或導致大量中層技術骨干無法被納入激勵范圍。再如科創板政策受惠面低，科創企業上市意愿還不夠強烈。

新型研發機構政策的適用性較低。新型研發機構在注冊時無法選擇公益一類或公益二類事業單位，只能暫時選擇自收自支選項，與國家要逐步將自收自支類事業單位轉為企業的改革要求不符。又如進口科研儀器設備稅收減免政策針對的享受主體是科研院所、事業單位性質和民辦非企業的社會研發機構，企業類新型研發機構還不能享受。

（三）政策協同性問題

改革試點政策布局尚未形成協同效應。如上海國家自主創新示范區、自由貿易試驗區試點、全面創新改革試驗區等改革試點政策的布局，雖側重點不同，但試點地區有交叉，試點舉措有重疊，在科技創新項目、專業化科技創新服務體系等方面的多區制度聯動有待進一步加強。

政出多門，相關部門政策不協調。如科技成果轉化落實中包括成果定價、作價投資、股權變更、平臺投資等多個環節仍受到國資、財政、稅收等管理規定的限制。一方面，將機構所有的科研成果視為國有資產，實施嚴格的國資管理規定，使成果轉化的靈活性和效率受到限制，另一方面，國資管理的嚴格監督審核機制也不利于社會資本積極投入和參與成果轉化。

央地政策協同性不足。中央所屬高校院所因管轄關系所限，多數時候仍難以享受地方創新政策，成為科技創新體制改革中的“孤島”。如上海地方規定財政科技項目中的人員費不納入績效工資總數，而中央所屬機構不能適用該規定。再如在成果轉化管理方面，以上海為代表的若干地方已通過地方立法或政策，賦予了科研機構不需行政機關審批或者備案，自主實施成果轉化的權限，但中央所屬高校院所尚不能適用地方規定，如中科院系統單位需向國科控股備案等。

三、完善上海科技創新政策工具箱的對策建議

隨著科技創新范式的轉型升級，創新主體愈發多元化，創新環節分類愈發細化，需要及時調整科技創新政策目標和相應的各類科技創新政策工具，不斷完善上海科技創新政策工具箱，促進科技創新和產業發展的深度融合。

（一）均衡使用政策工具，調整政策供需度

完善科技型中小企業政策供給。加大科技計劃對科技型中小企業創新的支持，拓寬對中小企業的研發支持范圍、對不同行業予以公平的支持力度，對中小企業研發活動給予直接支持。強化對科技型中小企業稅收政策精準支持。提高已入庫科技型中小企業研發費用加計扣除比例，給予更大力度的稅收支持，將高新技術企業延長企業虧損結轉年限、成果轉化股權獎勵個人股東可分期交稅等優惠措施進一步向科技型中小企業延伸。

加大組建企業創新聯合體的政策供給。發揮高新技術企業、國有企業等科技領軍企業在創新聯合體組織的重要作用。加快構建創新聯合體，發展高效強大的共性技術供給體系。[3]支持企業在高校院所建立研發中心、實驗室等，加快建立一批面向企業需求的校企聯合協同創新中心；探索創新平臺建設競爭機制，在有能力、有條件的民營企業布局技術創新中心、制造業創新中心等創新平臺。

實施促進企業基礎研究的政策舉措。通過企業與政府聯合出資設立科學基金、科研計劃等方式開展基礎研究，實施“企業聯合策源計劃”；深化央地合作機制，探索實施國有企業擔任“鏈長”制度，支持國有企業勇當原創技術的“策源地”；支持科技型中小微企業提升技術創新策源能力。明確一定比例用于資助科技型中小微企業競爭前研發活動。

（二）加強政策精準對接，提高政策適用性

面向重點創新主體構建針對性政策工具。如當前新型研發機構大量涌現，已經成為戰略科技力量的重要組成。應加快建立與新型研發機構相適應的章程式管理和機構運行機制。根據機構建設目標使命確定與其發展相適應的體制機制建設。探索建立新型研發機構依章程式管理機制，強化中長期評價機制。鼓勵各類創新主體參與新型研發機構建設，對于運行機制靈活，自我“造血”良好且具有一定公共服務能力的機構和組織，根據其規模、研發投入、創新能力等標準，擇優給予與其公共服務能力相適應的支持。

加強重點領域政策工具部署。聚焦三大重點領域，以新型舉國體制全力推進關鍵核心技術攻關及迭代應用。在集成電路領域，集聚長三角優勢力量，圍繞關鍵核心技術開展基礎研究聯合攻關，探索形成“資助+投資”并舉的支持模式。在生物醫藥領域，推動醫研產融合發展，設立支持臨床研發與轉化專項基金，建設一批市級臨床研究中心，以臨床需求為導向開展協同創新。在人工智能領域，實施算法創新行動計劃和算力基礎工程，加快重大基礎理論、前沿算法攻關，打造一批示范應用場景，形成人工智能賦能數字化轉型的“一業一策”。[4]

（三）注重政策統籌協調，強化政策銜接性

加強科技創新政策組合。不同的政策工具組合會產生不同的政策效果，并且組合式的運用會產生協同作用，不同類型政策工具之間會形成互補效應，從而更加高效地實現政策目標。加強科技創新政策與稅收、投融資、人才、配套服務等相關政策的共同組合和協同配合，針對不同類型、處于不同生命周期的創新活動，制定和實施創新政策組合，激發主體創新活力。

建立創新政策協同機制。推進科技政策扎實落地是個系統工程，需要各部門密切配合、通力協作。如在科技創新人才政策制定中，應在單位編制、經費支持、薪酬激勵、人員落戶社保、職稱評聘、國有資產管理等方面，強化與編制、發展改革、教育、財政、人力資源社會保障等部門的政策協同，加大向國家爭取相關支持的主動性，為政策的協調落地提供暢通路徑。

推動區域創新政策協同。加強區域科技資源共享平臺建設，引入國家科技資源共享服務平臺優質資源，形成科技資源數據池，深化科技資源共享。打通地區間和部門間的信息孤島，持續深化人才資源共用，共建人才評價與互認機制，建立長三角一體化和標準化的人才數據庫。

參考文獻：

[1]王元明，潘挺雷，吳明昊.基于政策工具與創新價值鏈雙重視角的政策文本分析——以寧波市科技創新政策為例[J].今日科技，2019（11）：57-60.

[2]陳曉偉.提升企業創新能力勢在必行[J].中國人才，2021（04）：9-11.

[3]李春成.我國科技經濟結合的百年歷程、經驗啟示與展望[J].創新科技，2022，22（02）：31-41.

[4]元卉.AI@上海：演繹智能時代的美好圖景[J].上海企業，2021（07）：44-47.

本文系上海市2021年度“科技創新行動計劃”軟科學研究項目“上海科技創新‘政策鏈’與‘工具箱’優化研究”（編號21692103000）的階段性成果。

（作者系上海科技管理干部學院上海科學技術政策研究所研究員、博士）

【責任編輯：江錦】