長三角社會保障法治一體化建設路徑研究

摘 要 伴隨長三角一體化的推進，社會保障法律體系下社會救助、社會保險、社會福利和社會優撫四項制度在區域融合度逐步加深的同時也分別面臨著法制沖突、險種差異、公共服務與優撫水平參差等難題。為掃除障礙，需要對其各自遭遇的主要制度困境進行類型化分析，設計整體和局部兩個層面的改良措施，探索一條兼具可推廣性與地方特色的長三角社會保障法治一體化建設路徑。

關鍵詞 長三角；社會保障法治；一體化

社會保障法治發達程度與民眾的生活幸福感密切相關。黨的二十大報告提出“推進長三角一體化發展”“建設法治中國”及“增進民生福祉”的目標，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》則把“民生共享”確立為一項基本原則，足見社會保障法作為關乎人民福祉的核心制度安排，其區域協同度對衡量長三角法治一體化發展水平具有重要的指標意義。2022年9月，三省一市共同發布了《長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》，標志著長三角社會保障法治一體化建設實現了階段性突破。然而，在其推行中也暴露出一些不容忽視的現實問題，亟待社會保障體系給出回應，從而為長三角社會保障法治一體化的深層次推進提供支持。

一、長三角社會保障法治一體化的現實難題及成因

從根源上說，長三角社會保障法治一體化面臨的核心問題可歸結為社會保障法治的地區差異，但“地區法治差異”的描述過于寬泛，理解其現實表現首先需要對社會保障法律體系進行解構。在我國，以“廣覆蓋”為共同價值取向的社會救助法、社會保險法和社會福利法保障層次由低到高，彼此的立法目標與社會功效各有側重，配合針對特定群體的社會優撫法共同支撐起社會保障法律體系，這也意味著社會救助、社會保險、社會福利與社會優撫面臨的實際困境既有特異性又有交錯性。為突出重點，本文擬列舉其各自面臨的最具代表性的障礙進行討論，但并不意味著此障礙為某項制度專屬。

（一）社會救助法一體化的障礙：地方法制齟齬

依據社會救助圈層理論，對不同困難等級和致困成因的受救助群體應當適用差異化的救助策略。其中，內圈人員所受保障最為全面，通常覆蓋全部救助類型；中圈低保邊緣家庭和支出型貧困家庭次之，救助內容主要為醫療、教育等專項救助；外圈偶發困難群體的致困因素則多為突發性事件，故應予之臨時救助。《社會救助暫行辦法》正是以此為基礎建立起我國的社會救助法律體系。隨著三省一市聯通程度的加深，長三角社會救助制度開始經歷一體化轉型，體現為兩方面特征：一是全面脫貧歷史目標的實現令內圈群體發生內涵嬗變，最低生活保障與特困人員供養制度的目標取向由“低標準、廣覆蓋”往“高標準、貼需求”傾斜；二是社會組織力量的壯大和公共物品充沛度的提升豐富了救助形式，使之從單一物質幫助發展為“物質+服務”的二元模式。然而，盡管以概括性條款為主的《社會救助暫行辦法》為地方立法留出了調整空間，但各地對上述轉型變化的回應并不同步，地區差異由此產生。

首先是法律效力的層級差異。例如，《浙江省社會救助條例》和《上海市社會救助條例》屬地方性法規，《江蘇省社會救助辦法》為地方政府規章，安徽省《關于貫徹落實lt;社會救助暫行辦法gt;的實施意見》僅是地方規范性文件。當各自僅在省內適用時，得益于競爭性法律規則的匱乏，彼此間的位階矛盾尚不凸顯，但一旦涉及跨省域法律統籌，效力層級的沖突勢必導致法律解釋權和修訂權的錯位。其次是法條規定的內容差異。三省一市中，滬浙兩地均注重對中圈群體的保護，前者將扣除醫療和教育支出后符合低保標準，后者將收入水平處于低保標準“1.5倍以下”的貧困邊緣家庭納入救助范圍；浙江的“城鄉待遇差距70％硬性指標”與上海的“待遇與居民消費價格指數聯動機制”有鮮明的地域特征，而江蘇和安徽則缺乏類似規定，從而導致社會救助法的區域協同受阻。

（二）社會保險法一體化的障礙：諸險種困境多樣

社會保險是社會保障體系的核心部分，在長三角社會保險一體化建設歷程中，五大險種各自取得的進展和面臨的障礙不盡相同。其中，醫療險和生育險的一體化已漸趨完善。2019年，長三角政務服務“一網通辦”系統的開通大幅提高了三省一市戶籍人口辦理基本醫療保險轉移接續業務的便利程度，隨著同年生育險與醫療險合并建賬管理，生育險的參保、繳費和待遇支付等手續進一步簡化，居民逐漸享受到醫療險一體化的利好。對比之下，養老險、工傷險、失業險的一體化程度尚處于較低水平，三項險種中，養老險和失業險地區銜接的難點來自待遇支付標準和計算方式的省際差異；工傷險遭遇的困難則主要歸咎于工傷認定的地方分歧。

養老險方面，國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定了對老中新三代人適用不同的養老保險待遇支付辦法。如今，彼時的“中人”已構成長三角地區領取養老金的核心群體，其養老金賬戶一般由基礎養老金、過渡性養老金和個人賬戶養老金三部分組成。然而，三省一市設計的養老金計算規則并不一致。以過渡性養老金為例，浙皖兩省的時長計算依據分別為“從參保之日起至個人賬戶建立”和“從個人開始繳費至退休”，蘇滬則不設過渡性養老金，轉而以建立虛擬賬戶、放大個人賬戶養老金的方式予以填補。失業險方面，雖然長三角地區在確定失業保險金數額時均采用固定金額制，但各地規定的待遇構成及核算方式并不統一，浙皖兩省采取的是全國主流做法，即按照本省各設區市最低工資標準的一定比例計算失業保險金數額，具體比例分別為70％—80％與60％；蘇滬兩地采取的是綜合確定制，前者依據失業前12個月的平均繳費額和繳費年限，后者依據失業者年齡和繳費年限共同確定失業保險待遇。對社保行政部門和法院而言，計算規則復雜化令養老險和失業險的跨省結算難度陡增，待遇申請的核查以及工作調動時間證明文件的審閱等會大幅延長行政審批和案件審理的周期；對勞動者而言，養老險和失業險待遇高的地區具備更強的吸引力，而勞動力的單一流動趨向勢必會損及長三角社會保險法治協同的前景。

工傷險面臨的問題則集中在工傷行政認定和后續的司法裁判環節。由于《工傷保險條例》的規制不甚全面，故除去職業病目錄中明確列舉的類型，長三角各地社會保險行政部門對工傷案件中核心爭點“勞動者受害是否因從事職業活動之原因”的考量標準不一。此外，依據Wolters Kluwer法律數據庫中2017至2022年的案例信息，蘇皖兩地與滬浙兩地法院在裁判尺度的寬嚴把握上存在著不小差距，四地勞動者工傷認定案件的勝訴率依序為64.6％、66.8％、54.9％、55.8％，“同案異判”的現象并不鮮見。

（三）社會福利法和社會優撫法一體化的障礙：公共服務和優撫水平參差不齊

從法律屬性來看，公共服務屬于廣義社會福利范疇，長三角社會福利法治一體化以公共服務的區域協調聯動為重要表征。《“十四五”公共服務規劃》強調，提升基本公共服務均等化，實現普惠性非基本公共服務提質擴容。因此，對長三角區域而言，公共服務的區域一體化需以高自由度和高質量為共同導向，即在清除行政藩籬以推動服務資源要素省際自由流動的同時應當兼顧公共服務的供給質量與可選擇性。誠然，長三角很早便開始進行社會福利方面的立法聯動嘗試，如三省一市人社廳（局）早在2009年便訂立了《長三角地區工傷康復資源共享協議》，但時至今日，長三角區域離實現“雙高”的目標仍有一定差距。當前，三省一市的公共服務一體化水平與其經濟發展水平順位相一致，地區間呈現梯度落差。并且，不同公共服務項目的均等化程度也存在明顯區別。數據顯示，2006至2020年，長三角的各類基本公共服務項目中，教育服務的均等化程度遠低于養老、醫療和生態服務。究其原因：其一在于立法環節。囿于廣義社會福利的內涵，迄今為止，無論國家層面還是長三角層面均未形成統一的社會福利規范，代之以分散、效力低下的專項公共福利和特殊群體福利法規。其二在于執法環節。地方政府在采購公共服務及作出相關行政行為的過程中往往帶有一定地方利益色彩，表現為對本地企業的偏好，因為后者能通過上繳稅收、提供就業等方式對本行政區域貢獻正向經濟增益，而公共服務的區域一體化卻打破了這種直接反饋機制，導致利益外溢，難以激發地方政府的主觀能動性。

社會優撫層面，三省一市在優待、撫恤的給付項目上分歧明顯。2019年，隨著《軍人撫恤優待條例》和《烈士褒揚條例》的相繼修訂，烈士、因公犧牲或病故軍人的撫恤金標準實現了全國范圍內的統一。然而，關于精神褒揚和額外物質優待項目的規定卻與社會福利項目一樣，繼續以零碎化、差異化的形態散見于地方規范之中。如在現役義務兵的優待金標準問題上，《浙江省軍人撫恤優待辦法》和《安徽省實施lt;軍人撫恤優待條例gt;辦法》均限定為“不低于當地平均生活水平”；《江蘇省實施lt;軍人撫恤優待條例gt;辦法》設置為“不低于當地上年度城鎮居民人均可支配收入的45％”；《上海市優撫對象優待辦法》則采用城鄉二元做法，其中農村戶口義務兵的優待金“不低于本鄉（鎮）鄉辦企業職工年均工資和獎金（含各種補貼）之和的60％”。綜合來看，社會優撫法一體化遭遇的困境與社會福利法具有一定相似性，二者均受困于社會保障給付均等化程度的不足。

二、長三角社會保障法治一體化的實現路徑思考

鑒于長三角社會保障法治一體化發展過程中暴露的諸般問題兼具普遍性和特殊性，在選擇對策時需要提煉出社會救助法、社會保險法、社會福利法和社會優撫法的制度共性與個別特征，以前者為綱領式指導，后者為針對性舉措協同推進法治一體化之建設。

（一）整體統籌措施

整體統籌措施對社會保障制度普遍適用，重點解決地方法治內容、形式和信息化程度方面的問題。首先一項是針對地方立法的“去舊迎新”和“化繁為簡”。目前，長三角地方法制體系中充斥著大量失效法規和政策性文件，亟需開展清理：一是及時更迭法律文件版本并以高位階的地方性法規、地方政府規章取代低位階的地方規范性文件；二是刪減重復條款，對多部規范性法律文件中存在的相近表述進行匯總歸納，保留其中效力層級最高者。

其次是重視發揮“軟法”在立法、執法和司法過程中的積極功效。“軟法”以較少的命令性和禁止性規范為特征，強調公私主體間的協商與對話，易于催生地方政府尋求自我進步的內生動力。如21世紀初，歐盟在推進成員國社會保障條例的對接工作中便大量適用“軟法”，通過引入“同行壓力”和“排名競爭”的績效評估模式成功敦促各成員國維持相對均衡的保障水平。同理，在長三角社會保障法治一體化的推進過程中，若采取倡導、優惠而非剛性指標的發展方式，往往能夠帶來正向的社會激勵作用，從而凸顯其區別于“硬法”的獨特價值。據此，在長三角地區探索構建以“軟法”為重要工具，協調社會保障各方主體的開放式機制，無疑將促進長三角社會保障法治一體化目標以溫和式方式實現。

最后是提升長三角社會保障法治的信息化程度，加大三省一市在跨行政區執法、司法、普法等方面的合作力度。在執法階段，需確立長三角跨區域行政服務、執法和監督的數字化機制，提高社保經辦機構的業務效率，促進民眾與政府意見的雙向交流，強化地方社會保障責任主體的聯動治理能力；在司法階段，可搭建長三角司法大數據處理平臺，全面覆蓋案例數據的收集、檢索、分析和實時共享等各項功能，于暢通救濟渠道之際加強法院間的交流學習，避免出現區域間裁量結果差異過大的情形。在普法階段，宜開放地方法令與政策文件的公眾查閱系統，保持法律內容的動態更新并同步開展線上普法教育。

（二）局部協調措施

局部協調措施聚焦各項社會保障制度的專屬特征，覆蓋立法、執法、司法等各個階段。依序來看，當前階段推進社會救助法協調的核心任務是統一三省一市的地方規則，立法上可采取“兩步走”的方式，先實現社會救助申請規則、審批流程、給付類型等的省內統一，再尋求將統一范圍擴大至長三角區域。在避免省內發達地區與欠發達地區間社會救助標準差異過大的問題上，江蘇省的實踐經驗值得借鑒。如2020年出臺的《江蘇省居民最低生活保障工作規程》要求，省內各地的低保標準應限定在上年度全體居民人均生活消費支出30％至40％的區間內，不合規的地區需在三年內過渡調整到位。明確的標準區間與調整時限有利于保證各地政策的同步性。此外，為強化立法效果，法律實施過程中的輔助措施也不可或缺。一要創新法定救助形式，增加服務型救助項目如心理疏導、就業促進等的占比，淡化物質型救助項目的短期濟困而關注受救助群體的長期發展；二要發揮社會救助法規、政策的主動性，由等待受困人“被動申請”變為“主動施救”，如通過建立居民家庭經濟狀況大數據預警系統，更好防范邊緣貧困家庭的突發性收支失衡；三要授權基層群眾自治組織開展社會救助，配合“放管服”改革，將救助的審批、發放等權限從目前的街道（鄉鎮）下沉至居委（村委），由后者履行網格化管理和普法教育職責，便利受困群體獲得實際幫助。

社會保險中各險種在長三角一體化推進中的具體困境有所不同。首先，為應對養老險和失業險面臨的待遇支付標準差異問題，相關對策需涵蓋兩部分：一是統一待遇計算方式；二是縮小待遇金額差距。這要求先行比較各地現有社會保險待遇模式和制度完善程度，繼而在兼顧各地財政收入水平的前提下找出長三角社會保險通行規則的最優解并予以推廣。當前，三省一市的社會保險待遇標準由各地人社廳（局）與民政廳（局）負責，可推動其向專設的長三角民生數據統籌機構讓渡一部分標準制定權，由后者在綜合考慮區域內上一年度通脹率、居民消費價格指數、政府財政收支情況等因素的基礎上制定長三角社會保險待遇的年度指導方案。同時，地方人大、法院、檢察院需謹慎履行法律監督職責，保證地方政府在“確有調整必要”而進行二次調整時嚴格遵循比例原則之限制，盡量限縮調整幅度。其次，為解決工傷險中的工傷認定問題，需要確立區域統一的行政執法規范與司法裁判規則，如通過常設開展長三角工傷認定案件執法和司法問題聯席討論會議的方式及時消解各地對工傷爭議情形（如探親返崗工傷、實習生或退休返聘人員工傷等工傷類型）的認識分歧。

實現長三角社會福利法治一體化和社會優撫法治一體化的關鍵在供給側，即公共服務和優撫資源的合理開發與公平分配問題。由于長三角內部各設區市間和城鄉間的經濟發展狀況不均是福利與優撫項目供給失衡的根源，照此邏輯，可從兩個方面來解決：一是深化戶籍制度改革，讓福利和優撫待遇的享受條件同戶籍脫鉤；二是通過立法完善區域間的利益補償機制，改變地方財政“各自為政”的現狀，在地方自有賬戶之外增設長三角社會福利和優撫公共基金賬戶用于進行轉移支付，變地方利益為長三角區域共同利益。

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本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“勞動法規范的跨法人適用之研究”（20YJC820067）的階段性成果。

（饒志靜系華東政法大學經濟法學院副教授；朱天陽 華東政法大學經濟法學院）

【責任編輯：江知】