審計機關與紀委協同治理政府官員腐敗的主要成效與改進對策研究

摘要：近年來，政府官員腐敗案件日益呈現涉案金額巨大、性質惡劣、案情復雜等特征。審計機關與紀委作為我國反腐敗領域的兩大支柱性力量，如何發揮好在政府官員反腐敗領域的協同治理功能，是當今的研究熱點。基于此，首先分析腐敗治理的基礎目標、進階目標和最終目標；其次總結審計機關與紀委近年來在政府官員腐敗治理領域取得的主要成效，并分析審計機關和紀委協同治理政府官員腐敗中存在的主要問題；最后提出審計機關與紀委協同治理政府官員腐敗的改進對策。

關鍵詞：腐敗治理；政府官員；審計機關；紀委；協同治理

0引言

政府官員腐敗行為是制約我國公共權力高效運行的“政治毒瘤”，近年來腐敗案件屢見不鮮且涉案金額令人瞠目結舌，對我國公民的合法權益和社會資源造成了巨大的傷害和浪費。黨的十八以來，黨和政府高度重視腐敗治理問題，要求各腐敗治理主體抓好黨風廉政建設，以零容忍的態度堅定不移地推進反腐敗治理工作。2022年6月，在中共中央政治局會議上，習近平總書記再次強調：要一體化推進不敢腐、不能腐、不想腐能力與水平，全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰[1]。審計機關與紀委作為我國政府官員腐敗治理的兩大支柱性力量，承擔著我國反腐敗斗爭的重任，二者雖然工作內容存在差異，但在反腐敗視角下有著目標協同、職能重合、客體重疊、內容交叉的協同性[2]。因此現階段加強審計機關與紀委在政府官員腐敗治理領域協同作用的研究具有重要研究意義。本文采用文獻梳理、比較分析和理論分析等方法，對上述問題進行嘗試研究，研究路徑包括：首先，研究政府官員腐敗治理的涵義及其目標；其次，對審計機關與紀委近年來在政府官員腐敗治理領域取得的主要成效進行回顧，并梳理審計機關和紀委協同治理政府官員腐敗存在的主要問題；最后，提出審計機關與紀委協同治理政府官員腐敗的改進對策。

1新時代政府官員腐敗治理的含義和目標

1.1政府官員腐敗治理的含義

政府官員接受人民群眾的委托和國家的聘任，作為履行國家公共權力的代理人，理應對其受托責任負責。然而在權力運行過程中，政府官員作為市場理性經濟人，易受自身私利及權力尋租者的誘惑致使權力異化。關于腐敗的概念，王紅蘭和張其鎮[3]認為，廣義的腐敗是指權力的執行者濫用權力從而與公眾的期望產生偏差的行為；狹義的腐敗是指國家公務人員不合規地使用權力并用來獲取私利的現象。唐衍軍和蔣堯明[4]認為，腐敗的本質是權力主體濫用公共職權謀取私利的行為。

關于腐敗治理的涵義，張超[5]認為，腐敗治理是指政府綜合運用多種治理工具，借助多方力量在相互合作中構建一個多中心的行動體系，從而共同消除腐敗提升國家治理能力的過程。余謙等[6]認為，腐敗治理是指通過法律授權獨立機關對公共權力的運行進行監督，約束行權者的一種政治行為。本文認為，政府官員腐敗治理是指國家各級監管機關以提升國家治理為宗旨，依法對政府官員執政行為進行全周期監管，避免公共權力異化、保障社會公平正義的一系列治理行為。

1.2新時代政府官員腐敗治理的目標

政府官員腐敗治理的目標是指政府官員開展腐敗治理實踐活動所預期實現的效果和最終境地。關于政府官員腐敗治理的目標，目前主要觀點如下：波普[7]認為，腐敗治理最終目標是經濟可持續發展、維護法治及提升民眾生活質量。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，反腐目標為“形成科學的權力結構和運行機制”[8]。魏昌東[9]認為，腐敗治理的最終目標是實現“國家治理現代化”。本文認為，政府官員腐敗治理目標可依次分為基礎目標、進階目標及最終目標：

（1）基礎目標。減少腐敗存量，遏制腐敗增量?；A目標主要指通過開展反腐敗工作，以零容忍的態度堅決查處存量腐敗行為，避免造成更大的社會危害。同時針對開展存量腐敗治理過程中發現的腐敗高發領域實施常態化高壓監控，針對現存權力運行路徑中的制度漏洞及時完善以遏制腐敗增量的發生。

（2）進階目標。構建系統的腐敗治理體系。主要指構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐敗治理機制及信息公開制度。在腐敗治理基礎目標實現的基礎之上，需要歸納提煉典型案例的共性、特性，制定“三不”治理機制，同時定期進行腐敗治理信息披露，與社會公眾進行充分溝通。

（3）最終目標。建設人民群眾信賴的清廉型政府。腐敗治理服務于國家治理，其最終目的是建設得民心、受信賴的廉政型政府。我國將反腐敗斗爭置于國家戰略高度，就是出于對廣大人民群眾的負責。一個深受人民群眾信賴的政府社會治理成本最低，腐敗成本最高，是國家治理的奮斗目標。

綜上所述，基礎目標是日常反腐敗治理工作過程中的細節要求，進階目標是建立在基礎目標上的總結提煉，最終目標是在達成基礎目標和進階目標之后服務國家治理的最終目的。

1.3新時代政府官員腐敗治理的新任務和新要求

政府官員腐敗治理的新任務和新要求主要包括：

（1）查處腐敗行為，落實監管問責，曝光重案要案。腐敗治理基礎目標是指堅定不移地開展“零容忍”高壓反腐，持續推進減少腐敗存量。黨的十八大以來，我國在腐敗查處方面取得了良好成果，截至2022年4月底，全國紀檢監察機關共立案審查調查438.8萬件、470.9萬人；查處違反中央八項規定精神問題72.3萬起，給予黨紀政務處分64.4萬人[10]。根據腐敗公式“腐敗＝壟斷+自由裁量權+問責”，問責的實施能夠有效抑制腐敗[11]，因此需要推進政府官員腐敗行為問責的落實以遏制腐敗。另外，在政府體制內部問責的同時也要及時向社會披露腐敗重案要案的懲治進展，增強公眾的信賴和當家做主的意識。

（2）逐步建立完善的“全周期管理”反腐敗治理機制。政府官員腐敗行為對我國公共社會造成了極大危害，是我黨面臨的最大威脅。黨的十九大報告指出，要“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”?，F階段，我國腐敗治理仍存在腐敗事后進場、腐敗線索搜集難、腐敗調查人員不足等困境，因此需要在總結前期腐敗懲治成功案例的基礎上構建一套系統性的反腐敗機制，從文化法制、多元化權力監督主體、強化事前預防、加強反腐信息披露等方面入手，提高政府官員腐敗的成本，遏制腐敗動機，實現其“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不”機制。

（3）創新腐敗治理方式，杜絕新型腐敗。譚鵬[12]認為，新型腐敗呈現出隱形腐敗突出、“期權腐敗”典型、權錢交易本質等特征，其產生原因主要在于腐敗主體思想認知存在偏差、市場經濟與互聯網科技快速發展、反腐敗制度資源不足等。對于新型腐敗行為需要國家各級監管機關創新監管理念、積極探索協同共治模式，打造腐敗治理的“同心圓”，將腐敗行為暴露于陽光之下。

2審計機關和紀委協同治理政府官員腐敗的主要成效分析

2.1紀委在政府官員腐敗治理中的主要成效

紀委監察機關是我國為深入貫徹從嚴治黨、堅定不移推進廉政建設和反腐敗斗爭而設立的黨內監督機構。紀委針對政府官員腐敗治理的主要工作是常規巡視、專項巡視、在政府行政部門派駐紀檢組或紀檢人員，以及發現腐敗線索后進行紀律審查。其中，常規巡視是紀委根據全年的工作安排進行的例行巡視，目標是找出問題、發現腐敗現象。而專項巡視相對常規巡視來說，是以現有的問題線索為導向，提前有明確的重點目標和重點領域，機動性更強，查到問題可以立即移交查處，所用時間更短、效率更高。因此，目前各級紀委都堅持把常規巡視與專項巡視相結合，并以專項巡視為主的工作方式來治理腐敗。

根據中央紀委國家監委黨風政風監督室披露數據（見表1），我國自2019年起查處腐敗力度加大，在2019年、2020年連續兩年高壓反腐治理后，2021年紀委查處問題約10.4萬個，較同期下降近3萬個。批評教育處理及黨紀政務處分人數也同比呈現下降趨勢，反映出近年來我國紀委在政府官員腐敗治理中取得了良好的成果，貫徹落實了黨內監督職責。

2.2審計機關在政府官員腐敗治理中的主要成效

國家審計機關參與政府官員腐敗治理主要是通過開展政府官員經濟責任審計，審計工作的重點是關注政府官員執政期間是否存在重大違法行為、重大決策是否以人民群眾利益為出發點、評價政府官員任職期內公共資源使用的經濟性、效率性和效果性等。國家審計作為國家治理的“免疫系統”，理應在反腐敗領域發揮好預防、揭示及抵御功能。首先，憲法賦予國家審計公共權力監督權，是審計參與國家治理的理論基礎，審計震懾權的存在提升了政府官員的腐敗成本，能夠實現不敢腐的預防效果；其次，國家審計通過事前、事中、事后全覆蓋審計工作，能夠及時發現權力異化風險，揭示政府官員腐敗行為并向紀委移交審計線索；最后，審計問責機制能夠推動政府官員糾正違法行為、挽回社會損失，并在此基礎上通過對權力系統和制度的查漏補缺抵御后續腐敗行為發生。

黨的十八大以來，國家審計在反腐敗領域取得了喜人的成績。以浙江省為例（見表2），2017—2021年，浙江省審計廳通過開展常規審計和專項調查，年均審計（調查）項目2 000～3 000個，年均查處違規、浪費、管理不規范金額約3 000億元。從結構構成分析，2017年黨的十九大召開后，全國上下保持懲治腐敗高壓，浙江省隨后3年查處違規金額及浪費金額均大幅超出2017年，同期管理不規范金額由2017年的3 200億元逐年下降至2020年2 800億元。上述數據表明我國國家審計查處腐敗日益精準，正在從隔靴搔癢式查處管理不規范金額到有針對性查處違規浪費金額；從被動式查處腐敗向主動遏制腐敗、促進政府提升治理效率變遷。2021年浙江省審計廳更新披露口徑，全年完成審計項目1 758個，出具審計報告2 798份，移送處理案件383件，完善規章制度1 231項[13]。浙江省2021年更新后的披露信息含量較前3年更豐富，也反映出審計資源投入產出效率更高，浙江省政府由監督型政府向治理型政府轉型初具成效。

2.3審計機關和紀委協同治理政府官員腐敗存在的主要問題

2.3.1法律法規有待完善

鐘琳毓和胡耘通[14]從協同制度缺乏和協同對象尚需更新兩個角度指出審計與紀委協同制度基礎不完備。目前關于國家審計與紀委加強協同治理的法律法規多為規范性指導文件，法律效力不高。以《最高檢、審計署關于進一步加強檢察機關與審計機關在反腐敗工作中協作配合的通知》為例，其從提高協作積極性、健全協調機構、加強信息通報、完善案件信息移送備案等方面提出了加強協同的要求，但具體細化到腐敗案件線索移送標準、雙方通報案件處理結果的溝通標準等細節問題均未予以明確，導致當前雙方協同更多流于形式。2022年6月最新發布的《紀檢監察機關派駐機構工作規則》對紀委派駐機構具體職能定位、工作職責、管理監督等方面做出了具體規定，其中第十六條和第十七條均提及紀檢派出機構需加強與其他部門的協同工作，但同樣未能明確協同細節條款[15]。隨著我國政府官員腐敗案件案情日益復雜化、涉案金額巨大化，在調查取證過程中涉及審計及紀委大量專業性職業判斷，需要完善的法律法規建立明確統一的案件信息移送標準及腐敗定性標準降低雙方信息的理解難度，提升彼此協同效率。

2.3.2協同目標尚不清晰

由于國家審計機關與紀委機關監管范圍及工作側重點不同，導致二者對待同一事件的看待角度不同，進而造成協同目標不清晰。舒理達[16]以GD省XX市2017—2018年的現實情況為例，分析了紀委與審計對“專項經費預算執行率”問題把握尺度不一的問題。對國家審計機關而言，其工作重點是基于識別的政府官員可能存在的違規問題，搜集審計證據，檢查公共資金流向是否合規、評價公共權力使用是否異化。而紀委工作重點在于評價政府官員在工作作風、思想覺悟、遵守組織紀律等方面有無違紀行為。雙方工作重心的差異使得審計移送的案件線索利用率不高。具體表現為審計移送案件定性模糊，審計識別為同一性質的腐敗案件在紀委看來是完全不同的案件類型，這種現象的存在極大制約了雙方的協同效率。因此雙方需要在明確清晰的協同目標下開展各自工作，更好地發揮協同作用。

2.3.3缺乏有效的協作平臺

目前我國國家審計與紀委協同方式探索有合署辦公、審計聯席會議等形式，雖取得了部分成效，但具體協作仍停留在形式層面，雙方僅每周例行溝通一次案件處理情況，缺乏統一、有效的協作平臺實現信息共享及交流溝通。徐建和劉朋龍[17]發現目前協同困境具體表現為審計強調及時信息公開，而紀委強調紀律保密；審計反饋問題權威性不足導致后續整改落實效果不佳等。上述現象的存在主要是因為國家審計機關的審計工作專業性相對較強，涉及大量審計判斷，而紀委機關工作人員可能受限于會計、審計知識相對不足，使得其對審計成果的轉化利用率不高。此外我國不同監督主體的組織邊界意識較強，難以從宏觀角度對腐敗案件進行綜合性判斷，因此需要一個有效的協作平臺暫時脫離組織邊界的桎梏，降低各監督主體間的信息不對稱，更好地發揮協同效應。

2.3.4資源整合機制不健全

國家審計機關與紀委機關各有自身的資源優勢，同時二者治理腐敗的目標相近，進行資源整合協同能夠大大提升腐敗的查處效率及查處效果。而當前我國國家審計機關與紀委協同仍過于形式化，組織邊界隔閡過高，資源整合機制欠缺導致腐敗治理資源的浪費。例如，國家審計機關在搜集腐敗線索過程中，可能受制于行政權限無法對政府官員開展調查取證，而此時紀委機關的行政資源優勢就可以發揮作用。在審計成果匯報階段，由于當前我國國家審計機關仍隸屬于政府部門，獨立性不高，缺乏自主性和靈活性，容易導致審計成果轉化率不高[18]，而紀委能夠對移送的審計線索開展專項調查提升腐敗線索轉化率。同時，紀委機關查處腐敗官員是否違紀需要審計機關的審計資源優勢予以幫助。

2.3.5信息溝通渠道不暢通

國內審計與紀委協同存在信息溝通不暢、缺乏信息共享機制等問題[19-20]。具體而言，在腐敗案件通報階段，信息溝通渠道不暢導致移送的審計線索不被重視，造成國家審計預警機制失靈。在政府官員腐敗案件調查階段，階段性交流不足易造成重復取證，進而導致監管資源的浪費。在腐敗案件處理結果反饋階段，雙方信息溝通不暢易導致追責問責效果弱化。此外，現階段國家審計機關與紀委機關各自獲取的監管線索缺乏統一的信息化交流平臺，監管線索無法在雙方之間形成良好的交流傳遞閉環。

3審計機關與紀委協同治理政府官員腐敗的改進對策

3.1不斷完善審計與紀委協同治理腐敗的法律法規

鑒于目前針對協同治理的法律法規層級不高，內容過于宏觀，針對實操過程中的細節問題，特別是腐敗線索的移交標準、移送范圍、移送時間、成果轉化，以及協同過程中的配合機制、沖突解決機制都需要通過完善的法律法規予以明確。周海鷹[21]建議建立審計協同法律制度，尤其是審計案件移送信息制度及問責制度。建議國家審計署與中央紀委開展專題討論，廣泛征集下屬各機構在反腐敗調查中的經驗教訓，結合實際需求制定審計與紀委協同治理工作法律條例，詳細明確具體協作內容、責任追究、成果轉化等內容。

3.2準確定位審計與紀委協同治理腐敗的目標

目標是指導行動的明燈，明確統一的目標是審計與紀委開展協同治理的基礎，目標混亂只會徒增協同成本，浪費監管資源。鐘紀言[22]指出，一體化推進“三不腐”，需要堅持系統思維，堅持以問題推動查漏補缺、以案件促進整治整改，有效防范化解腐敗風險及關聯性經濟社會風險，全面增強反腐敗綜合效能。雖然審計機關與紀委的職能范圍存在差異，但二者工作的最終目標都是通過治理官員腐敗行為服務于國家治理，促進清廉型政府的構建。因此雙方在實際工作配合中，應當以嚴格查處政府官員腐敗行為，落實違法違規主體腐敗責任，促進國家治理這一目標為導向，樹立協同觀念和意識，彼此扭成一股強大的反腐敗合力，參與到反腐敗斗爭中去。

3.3優化審計與紀委腐敗治理大數據協作平臺

新時代下的腐敗日益呈現出隱蔽性強、案情復雜、涉案金額巨大等特點，而國家審計與紀委機關在各方面資源有限的背景下要實現腐敗監督全覆蓋必須搭建腐敗治理大數據協作平臺。有效的腐敗治理大數據協作平臺應該包含協同規劃、協同實施、協同評價及持續跟蹤等內容。在腐敗案件日常監控階段，可在設置信息權限或關鍵信息保密的基礎上實現平臺層面日常監督信息共享；在腐敗案件調查過程中，同一項目組成員能夠在平臺上登記、查詢、上報、公示腐敗線索，加快線索交互頻率，提升審計線索時效性；在腐敗問題定性追責階段，雙方能夠在協作平臺上全過程跟蹤腐敗案件的處理流程，公示腐敗案件調查結果及問責情況，提升雙方工作的成果轉化率。協作平臺的設立及使用有助于弱化審計與紀委的組織機構邊界，更好地促進雙方協同查處腐敗。

3.4科學整合資源，提高協同效率

2022年6月，中共中央政治局第四十次集體學習會議指出，要完善“室組”聯動監督、“室組地”聯合辦案制度機制，推動紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接。堅持黨統一領導、全面覆蓋、權威高效總體要求，以黨內監督為主導，推動紀檢監察監督與人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督，與審計、財會、統計專業監督等各類監督力量整合、工作融合，形成全面覆蓋、常態長效監督合力。楊平波和李銳[23]從腐敗風險監督、調查、處置3個階段入手，強調審計監督與監察監督各取其長，科學整合資源，同時強調雙方結果公用，推動腐敗治理。腐敗治理是一項系統性工程，審計機關與紀委都需要發揮各自的監督職能，但二者面臨在任務繁重和資源有限的困境，因此需要主動進行資源整合，在反腐敗領域實現監管資源的帕累托最優，降低腐敗監督成本，提升協同治理效率。針對反腐敗監管過程中的人力、物力、信息技術等各項資源，結合實際監管調查的需要，主動共享腐敗預警信息線索，主動增派有相關領域經驗的工作人員參與案件的調查，主動整合雙方及社會民眾提供的線索，發揮好信息共享、專業互補、優勢互鑒的協同治理效能。

3.5完善審計機關與紀委之間的信息溝通機制

反腐敗治理過程中存在不確定性，腐敗勢力與監管機構之間經常“斗智斗勇”，對于腐敗信息的獲取時效及不同渠道腐敗線索的歸因分類能力是取得反腐敗斗爭的重要決定因素。審計機關與紀委需要暢通的信息溝通渠道實現腐敗線索的實時共享、監管力量的協同聚焦、審計線索的及時移送與轉化，這有助于迅速突破腐敗案件監管難點，提升監督效率。同時，審計機關與紀委之間暢通的日常溝通渠道有助于增進雙方對彼此工作流程、工作內容的理解，有助于在后續工作中更好地協同配合實現各自的工作目標。此外，建議定期召開反腐敗優秀案例研討會，組織審計機關與紀委機關干部共同參與分享各自經驗，有助于雙方了解各自的工作流程及思維方式，便于后期更好地協同治理。

3.6持續提升審計人員的專業勝任能力

新時代的腐敗治理對審計機關和紀委工作人員的綜合能力提出了更高的要求，對腐敗的監督由傳統的事后批判性治理向服務型治理轉型，要求對政府官員行使公共權力及遵守紀律規范全過程持續動態監督。動態監督不僅線索數量巨大，而且關聯復雜，這就要求審計人員不能僅僅掌握會計、審計相關專業知識，還需要不斷學習掌握新時代下的大數據、云審計、機器學習等新型技術手段服務于監督工作，更好地促進國家治理目標的實現。

4結語

腐敗治理是指國家各級監管機關以提升國家治理為宗旨，依法對政府官員執政行為進行全周期監管，避免公共權力異化、保障社會公平正義的一系列治理行為。其目標包括基礎目標減少存量遏制增量、進階目標構建腐敗治理體系，以及最終目標建設清廉型政府。目前審計機關和紀委協同治理政府官員腐敗存在的主要問題包括法律法規待完善、協同目標不清晰、缺乏有效協作平臺、資源整合機制不健全及信息溝通渠道不暢。針對上述問題，其改進對策包括完善協同法規、準確定位協同目標、優化大數據協同平臺、科學整合資源、完善信息溝通機制及提升專業勝任能力。

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收稿日期：2022-11-15

作者簡介：

宋夏云，男，1969年生，博士研究生，教授，博士研究生導師，博士后合作導師，主要研究方向：審計和內部控制。

丁佳偉，男，1992年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：審計理論與實務。

鈕曼菲，女，1997年生，本科在讀，主要研究方向：審計理論與實務。

*基金項目：國家社科基金項目“基于腐敗治理視角的國家審計問責機制優化與實施路徑研究”（18BZZ062）階段性研究成果。