淺析區(qū)縣級(jí)國企未來改革研究方向

【摘 "要】融資平臺(tái)公司在分稅制改革和舊預(yù)算法規(guī)制之下誕生，在歷史的激蕩下“野蠻成長”，經(jīng)過30多年的發(fā)展，在克服地方財(cái)政困境、推動(dòng)地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，其“功”不可沒。但同時(shí)債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)逐步積聚，伴隨著政策日趨嚴(yán)管和其自身問題“顯山露水”，改革轉(zhuǎn)型也勢在必行。其中，區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)公司數(shù)量占比大、分布區(qū)域廣、資源稟賦有限，轉(zhuǎn)型之路更顯困難而漫長。論文以浙江省溫州市龍灣區(qū)平臺(tái)公司G集團(tuán)為例，從其運(yùn)營狀況、發(fā)展中存在的問題入手，論證分析其市場化轉(zhuǎn)型策略的實(shí)踐路徑，結(jié)合轉(zhuǎn)型發(fā)展民生消費(fèi)及公用事業(yè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營領(lǐng)域、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域進(jìn)行探索，以期推動(dòng)區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司精準(zhǔn)職能定位、建立企業(yè)信用、化解存量債務(wù)，保持高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)；市場化轉(zhuǎn)型；實(shí)踐路徑

【中圖分類號(hào)】F276.1；F272 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 【文章編號(hào)】1673-1069（2023）01-0078-03

1 地方政府平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型的背景

改革開放40多年以來，我國的投資體制經(jīng)歷了三次比較大規(guī)模的改革。融資平臺(tái)公司作為體制改革路上的必然產(chǎn)物，在1994-2008年群體逐漸擴(kuò)大。2008年，金融危機(jī)爆發(fā)，中央及時(shí)出臺(tái)四萬億投資計(jì)劃，一度為平臺(tái)公司的興起創(chuàng)造了“天時(shí)、地利、人和”。

2010年，審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果表明，截至2010年底全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬億元。其中融資平臺(tái)公司就占了46.38%，直逼5萬億元大關(guān)，審計(jì)指出地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多、管理不規(guī)范、盈利能力和償債能力較弱，存在借新還舊、逾期債務(wù)、虛假出資、注冊資本未到位等諸多問題，此次的清查大摸底首次將融資平臺(tái)公司推上了風(fēng)口浪尖，為融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型埋下了伏筆。

2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19 號(hào)）要求地方各級(jí)政府全面清理融資平臺(tái)公司債務(wù)，但由于缺乏法律層面的制度保障，影響了對(duì)融資平臺(tái)的治理效果。

2014 年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）這一里程碑意義文件的出臺(tái)，不僅從政策規(guī)范上倒逼平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型市場化運(yùn)作，還從政策道路上奠定了平臺(tái)公司未來嚴(yán)監(jiān)管的總基調(diào)。結(jié)合2014《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“新預(yù)算法”）的實(shí)施，以“修明渠、堵暗道”的方式，直接對(duì)平臺(tái)公司傳統(tǒng)的運(yùn)作模式予以否定，轉(zhuǎn)型發(fā)展道路由此開啟。

隨著地方政府平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，已經(jīng)涌現(xiàn)了上海城投、合肥城投、深國投公司等一批省市平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的典型模式。但是，相對(duì)于省、市平臺(tái)而言，區(qū)縣級(jí)平臺(tái)公司起步較晚，資產(chǎn)規(guī)模小，數(shù)量眾多，形成多而不強(qiáng)的局面。根據(jù) 2018 年底公布的數(shù)據(jù)，浙江省省級(jí)平臺(tái)公司只有6個(gè)，只占3%，地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)平臺(tái)分別有60個(gè)和151個(gè)，區(qū)縣級(jí)政府平臺(tái)數(shù)量超過七成。而且平臺(tái)公司個(gè)體之間差距巨大，所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政狀況、地方政府的戰(zhàn)略目標(biāo)各不相同，造成平臺(tái)公司對(duì)于目前的轉(zhuǎn)型方向都還處于迷茫的階段，可以學(xué)習(xí)借鑒省、市平臺(tái)的轉(zhuǎn)型模式。

為保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)監(jiān)管政策必將持續(xù)處于高壓態(tài)勢，尤其是對(duì)隱性債務(wù)的敏感性會(huì)進(jìn)一步提高，“可持續(xù)性”將成為“十四五”時(shí)期我國財(cái)政政策的主要著眼點(diǎn)，因此融資臺(tái)平公司的轉(zhuǎn)型將成為穩(wěn)增長的重要環(huán)節(jié)。

2 國企未來轉(zhuǎn)型的要求

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大會(huì)上做了重要報(bào)告。關(guān)于國企方面，習(xí)近平總書記在報(bào)告中說道：“深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力。”習(xí)近平總書記對(duì)國企寄予了深切厚望，提出了明確的改革目標(biāo)。深化國資國企改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本與國有企業(yè)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求，是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重大任務(wù)，是推動(dòng)我國國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。

3 龍灣區(qū)國企發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

龍灣區(qū)國企改革始于2019年，區(qū)政府印發(fā)《區(qū)屬國有企業(yè)整合重組實(shí)施方案》（溫龍委辦發(fā)〔2019〕11號(hào)），提出以“優(yōu)化調(diào)整國企資源，提高經(jīng)營性資產(chǎn)占比，降低企業(yè)負(fù)債率”為目標(biāo)進(jìn)行重組整合，主要做法是對(duì)負(fù)債低、凈資產(chǎn)高的企業(yè)進(jìn)行歸并，形成“1+4+N”體系框架的龍灣區(qū)平臺(tái)公司G集團(tuán)，整個(gè)集團(tuán)共計(jì)41家企業(yè)。截至2022年12月底，G集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模達(dá)617.15億元，營收31.46億元，凈利潤4.08億元，較好地肩負(fù)起了對(duì)龍灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。但存在的問題也較為突出，主要如下。

3.1 業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，自身造血能力不足

從營業(yè)收入構(gòu)成（圖1）來看，安置房銷售、代建工程和土地開發(fā)整理等政府性公益項(xiàng)目占據(jù)大頭，穿透來看收入資金主要來源于龍灣區(qū)財(cái)政。而自身的經(jīng)營項(xiàng)目主要為安置房建設(shè)、土地一級(jí)開發(fā)、代建工程，經(jīng)營業(yè)務(wù)較為單一，主要依靠政府性收入，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。根據(jù)2022年6月出臺(tái)的《溫州市支持合理住房需求的階段性政策》中表明，將利用房票加速拆遷安置等住房政策落地，原則上全面停止安置房新建。此政策的落地，將倒逼G集團(tuán)謀劃市場運(yùn)營，拓寬收入渠道。

圖1 "2021年?duì)I業(yè)收入構(gòu)成情況圖

3.2 債務(wù)償付壓力大，投融資壓力大

2019-2021年， G集團(tuán)總資產(chǎn)、總負(fù)債規(guī)模逐年增加并快速增長，2020 年公開債券發(fā)行成功后，融資能力大幅提升，總負(fù)債、總資產(chǎn)快速提升且幅度很大，另外資本公積中主要系獲得龍灣區(qū)財(cái)政局撥付的資本性投入資金以及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)無償劃入所致，總資產(chǎn)、總負(fù)債變動(dòng)趨勢基本相同，凈資產(chǎn)小幅穩(wěn)步增長，債務(wù)率較高。

3.3 子公司行業(yè)所屬不清晰

G集團(tuán)控股子公司目前按照區(qū)域劃分，未按照行業(yè)、主業(yè)、板塊進(jìn)行歸并，導(dǎo)致各集團(tuán)公司與下屬子公司主營業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度低，無法形成合力，各集團(tuán)公司之間存在業(yè)務(wù)交叉情況，容易造成同質(zhì)化競爭，難以做大做強(qiáng)做精國企，沒有特色企業(yè)和拳頭產(chǎn)品。

4 區(qū)縣級(jí)國企的未來轉(zhuǎn)型思路

G集團(tuán)需綜合考慮內(nèi)外部因素，制定科學(xué)且可落地的市場化轉(zhuǎn)型方案。堅(jiān)持以資本為手段，通過投融資、產(chǎn)業(yè)培育，以市場化方式提升國有支柱產(chǎn)業(yè)競爭力。圍繞資源發(fā)掘、資源注入、資源整合、資源變現(xiàn)等構(gòu)建資源資產(chǎn)循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。具體可以從民生消費(fèi)及公用事業(yè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營領(lǐng)域、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域等方面進(jìn)行探索。

4.1 民生消費(fèi)及公用事業(yè)領(lǐng)域

4.1.1 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

隨著人口老齡化的加劇，人民群眾的養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長。截至2019年底，龍灣區(qū)現(xiàn)有60周歲以上老年人44 372人（不含經(jīng)開區(qū)）。目前全區(qū)公辦養(yǎng)老院一座（公建民營），總床位只有113床，其中護(hù)理型床位26張；社會(huì)投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位2 610張，其中護(hù)理型床位1 209張。公辦護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與護(hù)理型床位短缺已成為養(yǎng)老事業(yè)亟待解決的問題。龍灣國企兼具政府性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)過渡階段具有天生的適應(yīng)性，投資建設(shè)公辦護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一方面能在一定程度上提高龍灣養(yǎng)老服務(wù)供給能力，促進(jìn)和諧老齡社會(huì)的構(gòu)建；另一方面能夠有效推動(dòng)國企的實(shí)體化經(jīng)營，增強(qiáng)自身的資本運(yùn)營能力，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合。

4.1.2 智慧城市建設(shè)

龍灣區(qū)2020年末城鎮(zhèn)化率高達(dá)99.85%，隨著大都市區(qū)建設(shè)的提速推進(jìn)，智慧城市建設(shè)也已被提上議程，通過構(gòu)建以政府、企業(yè)、市民為三大主體的交互、共享信息平臺(tái)，智慧城市為城市治理與運(yùn)營提供更簡捷、高效、靈活的決策支持與行動(dòng)工具，達(dá)到可感可視的安全、觸手可及的便捷、實(shí)時(shí)協(xié)同的高效、和諧健康綠色的目標(biāo)。龍灣國企可根據(jù)省、市、區(qū)部署，開展智慧城市建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)、打通城市交通堵點(diǎn)，迭代升級(jí)“城市大腦”、打造智慧城市運(yùn)營體系，聚焦應(yīng)用場景建設(shè)、推動(dòng)城市運(yùn)行提質(zhì)增效。

4.1.3 公用事業(yè)類

國企在區(qū)域內(nèi)經(jīng)營公用事業(yè)具有天然優(yōu)勢，向公用事業(yè)類企業(yè)轉(zhuǎn)型有助于為平臺(tái)提供穩(wěn)定現(xiàn)金流。供水電熱氣、公共交通等公用事業(yè)具有顯著的規(guī)模效應(yīng)和較高的準(zhǔn)入門檻，而且一般伴有專營權(quán)的下放，國企可以通過整合政府、區(qū)域資源，一方面獲得專營權(quán)，將區(qū)域內(nèi)零落的公用事業(yè)企業(yè)進(jìn)行整合，成立全區(qū)域性質(zhì)的公用事業(yè)公司，以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢、提高成本管控能力，便于盈利提升和再融資，增加公用事業(yè)業(yè)務(wù)利潤；另一方面，公用事業(yè)業(yè)務(wù)關(guān)系民生，意義重大，國企有優(yōu)勢爭取政府支持如貼息和補(bǔ)貼，保障公司正常運(yùn)營。目前區(qū)屬國企已在探索道路停車泊位、公共停車位經(jīng)營權(quán)、新能源業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)、生態(tài)公墓運(yùn)營等業(yè)務(wù)。

4.2 產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營領(lǐng)域

龍灣區(qū)民營經(jīng)濟(jì)特色鮮明。近年來，龍灣區(qū)相繼出臺(tái)了傳統(tǒng)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)三年行動(dòng)計(jì)劃及閥門產(chǎn)業(yè)提升計(jì)劃，形成了5+3產(chǎn)業(yè)協(xié)同培育機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)閥門、不銹鋼、制筆、制鞋、服裝等五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能裝備、生命健康等三大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

國企具有低成本資金優(yōu)勢，可設(shè)立創(chuàng)投基金，聚焦扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快推動(dòng)龍灣區(qū)內(nèi)高成長性民企做大做強(qiáng)。

4.2.1 升級(jí)傳統(tǒng)食藥機(jī)械產(chǎn)業(yè)

食藥機(jī)械產(chǎn)業(yè)是沙城街道的支柱產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中，由于創(chuàng)新引領(lǐng)、人才引領(lǐng)發(fā)揮不夠，食藥機(jī)械產(chǎn)業(yè)存在企業(yè)“低、小、散”、配套設(shè)施陳舊、創(chuàng)新能力弱等問題，已經(jīng)跟不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。龍灣國企可投資食藥機(jī)械集約化產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)食藥機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，積極引導(dǎo)食藥機(jī)械制造企業(yè)集中進(jìn)園區(qū)，助推本市民用食藥機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展。國企還可設(shè)立政策性產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，加大對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新的投資力度。通過做實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)，積極延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，向產(chǎn)業(yè)鏈高端進(jìn)軍，包括基地標(biāo)準(zhǔn)廠房、配套物流中心、綜合服務(wù)中心、配套人才公寓、園區(qū)配套道路工程等重大項(xiàng)目在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施配套項(xiàng)目建設(shè)。

4.2.2 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展

由于溫州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以鞋業(yè)、服裝等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，轉(zhuǎn)型升級(jí)較為迫切。溫州發(fā)布制造業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出全力推動(dòng)溫州特色優(yōu)勢制造業(yè)由區(qū)域塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型。未來龍灣國企可重點(diǎn)聚焦像充電樁、換電站、零碳園區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等一批新能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過與社會(huì)企業(yè)合資的方式或者產(chǎn)業(yè)投資方式引入新能源核心企業(yè)，來吸引上下游產(chǎn)業(yè)鏈，助推更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落戶龍灣。集聚高端要素，實(shí)現(xiàn)小空間大集聚、小平臺(tái)大產(chǎn)業(yè)、小載體大創(chuàng)新，提升土地利用率，實(shí)現(xiàn)龍灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。

龍灣國企還可設(shè)立政策性產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，加大對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新的投資力度。進(jìn)一步完善運(yùn)營機(jī)制，結(jié)合天使基金、創(chuàng)投基金、政策性產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金特點(diǎn)，創(chuàng)新基金運(yùn)營管理模式，對(duì)接引入社會(huì)資本，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，我們黨始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是破解我國“三農(nóng)”問題的金鑰匙，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有全局性和歷史性意義。

在鄉(xiāng)村振興中，龍灣國企要發(fā)揮保障性、引導(dǎo)性作用，立足龍灣當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)、文旅資源，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以市場化、品牌化、專業(yè)化為原則，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)信息化、智慧化，將當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

4.3.1 開發(fā)文旅項(xiàng)目

可將永昌堡、寺前街、國安寺塔等著名歷史文物保護(hù)單位開發(fā)成文旅項(xiàng)目。可高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)東籬下田園綜合體、雅林現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)等建設(shè)，創(chuàng)建和提升一批農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，加快特色產(chǎn)業(yè)向平臺(tái)集聚、向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，可結(jié)合抖音、快手等新興視頻平臺(tái)對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行直播帶貨，助農(nóng)增收等。依托瑤溪風(fēng)景區(qū)、戶外帳篷經(jīng)濟(jì)、景區(qū)村莊，培育農(nóng)文旅融合發(fā)展平臺(tái)。

4.3.2 建設(shè)未來鄉(xiāng)村

深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，高質(zhì)量建設(shè)一批“鄉(xiāng)村公園”，高起點(diǎn)謀劃未來村莊、數(shù)字鄉(xiāng)村，持續(xù)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村、美麗田園、美麗河湖、美麗街道創(chuàng)建，完成“污水零直排區(qū)”全域創(chuàng)建。持續(xù)打好“四好農(nóng)村路”工程、農(nóng)村小游園工程、小城鎮(zhèn)整治工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的組合拳，全面提升鄉(xiāng)村環(huán)境。完善公共服務(wù)統(tǒng)籌，適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)新變化，加快推動(dòng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源在全區(qū)內(nèi)優(yōu)化配置。高標(biāo)建設(shè)環(huán)大羅山鄉(xiāng)村振興示范帶、空港都市休閑農(nóng)業(yè)示范帶等。國企投資實(shí)施新一輪村集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村計(jì)劃，深挖優(yōu)質(zhì)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，拓寬農(nóng)戶收入渠道。

4.3.3 推進(jìn)國家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園建設(shè)

培育農(nóng)業(yè)科技研發(fā)中心、農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)研究院、農(nóng)村科技孵化器，完善高端服務(wù)、組裝集成、孵化帶動(dòng)和先導(dǎo)示范等功能，打造浙南“農(nóng)業(yè)硅谷”。高水平推進(jìn)農(nóng)村飲用水提標(biāo)、電網(wǎng)升級(jí)改造、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)村入戶等工程，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)主要基礎(chǔ)設(shè)施同規(guī)同網(wǎng)、互聯(lián)互通。

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