論涉外法治與國際法治的辯證關系

法律可以分為國內法和國際法，法治可以分為國內法治和國際法治。國內法治含純國內法治和涉外法治，涉外法治不完全等同于國際法治，二者存在一定的辯證關系。圖1可見，“A涉外法治”與“B國際法治”不完全一致，而且二者不是包含與被包含的關系，而是交叉重疊的關系。那么，“C國內法治”中調整外國人方面的法律法規，屬于涉外法律，不屬于單純的國內法，也不屬于國際法治范疇。例如，《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（2013年）屬于涉外法律，不是純的國內法，也不是國際法，它調整的關系屬于涉外法治范疇。全球各國N個國內法治與國際法治構成了圖1中的“D全球法治”。

一、國際法治視野下打擊海盜的立法內涵

在國際上，從國際法到國內法均有對海盜行為的規制。“國際”包含涉外，“國際法治”是指國際社會基于國際法原則、規則、制度處理國際事務的法治活動。“全球法治”是指全球治理的法治活動，它是各個國家的國內法治和國際法治的疊加與融合。國際法是人類的價值共識，是人類的基本準則。

海盜罪被聯合國視為國際犯罪。相關的習慣法和國際法，如《日內瓦公海公約》（1958年）和《聯合國海洋法公約》（1982年）早已對發生在公海上的海盜罪明確了管轄規定。《日內瓦公海公約》對海盜罪的定義比較完整，強調在任何國家管轄范圍以外的（公海、公空）的針對私人船舶、飛機或其上的人員的暴力、掠奪、扣留行為屬于海盜行為。而另外兩部法律規定則將海盜行為擴大到領海：國際海事局把范圍延伸到領海，聯合國安理會第1816號決議也把范圍延伸至領海。只不過后者僅針對索馬里一國。當一國無力在領海行使完全管轄權時，通過擴大其他國家的國際管轄權充實領海的國際法治力量，呈現一種依法“援助”的形態，能提高打擊國際犯罪的能力，并對索馬里國家的涉外法治產生促進作用。主權國家在領海具有完全的排他的管轄權，而聯合國安理會在索馬里國家自愿放棄前提下突破了該原則。這預示和反映出海盜行為不僅發生在公海也拓展到一國領海內，其危險性和活動范圍擴大，意味著國際普遍管轄原則在一國領海內的首次適用及對政府主權的合法限制具有可能性，可見國際法體系為打擊海盜罪的管轄權擴大了有利條件。必須客觀地看到，上述突破為國際政治介入一國內政而引發地緣動蕩的不利影響提供了一種可能性。

二、打擊海盜的涉外法治建設

法的價值在于在發揮其社會作用的過程中能夠保護特定目標的價值，并包含法律自身的價值評價標準。“海盜犯罪地”的范圍被限定在海上，進一步講，一般是“公海”。這一公認的標準的合法性在于發生在公海或者他國管轄范圍以外的地方的海盜行為亟待主權國家、國際社會以法治精神來遏制和治理，然而《聯合國海洋法公約》未能把發生在各國領海的海盜犯罪行為納入法律規制中。海洋作為人類活動日益頻繁的空間，在世界貿易中占據重要地位，維護海上航行是世界各國乃至全人類的責任。公海發生的海盜行為的管轄權和領海發生的海盜行為的管轄權存在較大差別，因此涉外法治與國際法治的討論就變得非常有意義。

“涉外”是從一國自身的角度而言的，它不同于國際，但與“國際”相聯系，可以理解為國際的一部分，但非“涉外”的全部，它是站在一國的立場而講的。“國際”是站在全球的視角而言的。在打擊海盜的立法實踐中反映了上述辯證關系。通常法律要對所規范的社會法律關系當中含有的涉外因素進行調整，任何社會關系都是基于規則而結成的權力和義務關系，在法律當中有一個主體或客體因素與域外有聯系。

對打擊海盜的國際管轄問題，各個主權國家存在的爭議點可以理解為主權國家實施國家治理的理念和方式上與國際法治存在沖突。它主要表現在三個方面：一是海盜罪作為國際犯罪，在公海上的主權國家的執法力量對其具有普遍管轄權，依據國際法實施國際法治，而海盜進入領海行使犯罪活動，涉及沿岸主權國家的完全管轄權，依據國內法和涉外法律實施涉外法治。各國就“在領海是否擁有普遍管轄原則”產生爭議。二是沿岸國依據涉外法治宗旨對他國進入本國領海的海盜實施的打擊行為表示疑義，他國進入沿岸國領海打擊海盜并不具有屬地管轄權，也不具有屬人管轄權，與沿岸國屬地管轄權構成國際管轄沖突。為此，海盜蔓延最快的東南亞水域的沿岸國反對態度尤為強烈，理由是在一國領海內發生的搶劫船舶等刑事案件屬于本國管轄范疇，不應視為公海上的國際犯罪行為，應該按照沿岸國家屬地管轄原則處置。三是上述爭議涉及廣泛的沿岸國對本國國內法、涉外法治的發展提出新的思考和挑戰，即國內法以及涉外法律是否對相關行為有完備的法律規定和條款。

據以上的三個主要爭議點可知，涉外法治是基于一國自身而言的，是站在本國角度思考的，從司法角度看，其對象一般涉及境外、域外國家或者外國的人、事、物。

以中國為例，中國響應聯合國第1816號決議派出海軍進入索馬里領海打擊海盜，深度參與全球治理。觀察在打擊海盜實踐中的涉外法治觀及其與國際法治的辯證關系：目前，中國自身是南海沿岸國家，同時中國的海外利益的物流運輸也途徑其他海盜活動猖獗的海域，再有中國作為負責任的大國履行國際義務，幫助聯合國打擊海盜這一國際犯罪活動。遭受海盜襲擾的主要區域涉及中國南海、馬六甲海峽、菲律賓群島、索馬里等。中國和美國、日本等世界上許多國家的物流利益受到海盜活動的威脅，這些國家的共同點是海上物流運輸、國際貿易較發達。

中國的涉外法治始終站在全球安全發展的立場上，提出安全化主動性發展。“涉外法治”是國內法治的一部分，同時也是國際法治的組成部分。2022年11月，中國常駐聯合國代表指出：打擊海盜涉及國內法和安全執法，首先是一國內部事務。

國家制定國內法，并參與國際法的制定。國際法是國際法治的基礎，因此涉外法治與國際法治二者相互銜接，甚至在需要時具有相互轉化的可能，二者越是協同一致，越能取得法治成果，獲得高質量發展的保障。反之，二者差異性越大，越不利于處理沖突和矛盾，當涉外法治中的對內法治部分占據對現行的實踐活動的主導力時，對外法治的效力往往難以體現。也就是說二者應該保持平衡。

中國在規制海盜行為方面的立法主要從刑法角度進行了約束。中國在打擊海盜的涉外法治中對內法治和對外法治存在不平衡性。這種不平衡首先體現在涉外法治與國際法治的統籌不足 ，一般而言，刑法規定海盜罪名的立法與國際犯罪的立法有一定的相關性，一般國際犯罪散見于各個章節之中，因此刑法只規定統一的海盜罪名即可。這里存在一種爭議，一方面在犯罪構成上，國內法和國際法應該有所區分，國內法可以把犯罪區域從公海拓展到領海。另一方面體現在通過除刑法以外的途徑規制海盜的作為不夠，如海上保險法、海上貨物運輸法的私法角度規制海盜的空間還相當巨大。

中國本身就是一個有海盜在本國領海活動著的沿岸國家，它面臨領海國際管轄權沖突和在打擊海盜領域的涉外法治不完善的問題。第一，中國作為沿岸國之一，已經具備較好的到公海打擊海盜的能力和實踐，但是中國刑法典中沒有明確“海盜罪”，即未將“海盜罪”入罪。中國的護航艦不管是在公海上還是在索馬里的領海上將海盜抓獲，都面臨著可能不便將海盜帶回至中國境內以“海盜罪”適用審理的尷尬處境，中國的法院因無法可依而不具有管轄權。當然，有一些學者認為可根據其行為看是否可以適用我國刑法關于故意殺人罪、搶劫罪等罪名。然而，海盜的殘暴行為遠超過搶劫罪的惡性程度，海盜往往是群體作案，甚至具有一定組織性，其犯罪行為比殺人、搶劫具有更高的危害性，因此中國法律相關罪名的缺失使國家參與國際法治的力度受到一定影響，這也意味著當中國的商船或油輪在索馬里領海遭受海盜襲擊時，我國對外法治的力度也無法全面體現。第二，海盜案件中將嫌犯緝拿歸案的行為主體是中國護航艦（中國軍隊），那么審理上是由中國軍事法院系統審理還是由中國地方人民法院審理，目前在中國的法律中也沒有明確規定。

中國作為大國，致力于深度參與全球治理，深度參與本質上體現在是否具有更加完備的涉外法律制度。從這一目標看，中國涉外法治的精細化程度和完備性有待加強。而從國際法治意義上講，對中國而言，在公海抓捕到海盜，現階段更加可行的做法是將之交由索馬里過渡政府起訴或者交由其他愿意管轄的政府，即放棄保護管轄權、國際普遍管轄權，因而無法深度參與全球治理。

三、涉外法治參與全球治理的挑戰與深化方向

比較國際法與區域性法律，探討涉外法治深化路徑。將國際法治體系中的國際法《聯合國海洋法公約》（其第一百條規定：所有國家應盡最大可能進行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為）和區域國家之間簽署的法律進行對比，發現二者對海盜活動所威脅的對象之范疇存在差異。前者將飛行器囊括在內，而后者的定義未將飛行器作為海盜侵害客體。前者范圍更廣泛。為此，從法律反觀實踐，說明區域所發生的海盜襲擊活動主要針對船舶而非針對飛行器。而國際法視野是針對全球范圍的海盜襲擊，既有針對船舶的，也有針對飛行器的。國際法治的范圍更寬泛，而更貼近國家特定性的涉外法治的區域性法律常常把和本區域利益相關的議題作為約束對象，約束對象的范疇往往窄于國際法治范疇。但是，區域國家如中國，其志向不僅在于維護本國海外利益、本地區的安全秩序，還致力于為全球法治作出貢獻。具體說來，它既為本國能源海上運輸護航，也為聯合國計劃署的糧食運輸護航。據統計，中國百分之五十的護航武裝力量是為國際服務的。因此，從中國的涉外法治發展的長遠性考慮，應更加密切關注涉外法律與國際法體系的銜接與統一。

另外，因海盜獲得國際販毒集團和財團的暗中支持而備具一定的戰斗能力，各國警察不得不聯合起來應對。如1992年初東南亞國家新加坡、馬來西亞、印度尼西亞三國針對馬六甲海峽的海盜開始實施聯合治理行動，制定并達成相關協議，三國海軍自2004年出動巡邏艦在上述海域舉行聯合巡邏。東盟國家為加強打擊海盜的合作，于2002年通過了《打擊跨國犯罪行動計劃》。《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區合作協定》（2006年生效）對亞洲國家圍繞治理海盜問題開展的國際合作產生深遠影響。然而，由于各國受海盜威脅程度不一而治理的態度也就不一樣，尤其就進入沿岸國領海內打擊海盜的議題受到當事國反對。當事國反對的立場，主要基于如下方面的考量：一是沿岸主權國家的主權意識較強，他們忌憚非沿岸國以 “利益安全受威脅”為名介入本國內政從而打破地緣政治的平衡；二是由于國際法治和涉外法治的不完全一致性，對“海盜罪”的國內法認定不一，有的國家主張將海盜罪或以恐怖主義犯罪定罪，或以妨礙交通工具、搶劫罪、殺人罪的罪名認定等。因而將罪犯交由哪一國家行使國際管轄權懲處海盜，往往影響著海盜罪治理效率。

上述主權國家的認識和立場的差異、地緣政治博弈的考量將是未來涉外法治和國際法治發展的痛點和難點，與此同時，這可能在某種程度上給海盜的治理造成其他不利影響。一是助長全球海盜活躍區域從傳統上的公海、公空的范圍延伸到接近領海甚至內海的領域；二是引起恐怖勢力的蔓延，如薩赫勒地區的恐怖主義向幾內亞灣蔓延。因此，這將更加考驗各國涉外法律體系的完備性和涉外法治的水平，也必將對國際執法合作產生更大的需求。所謂“法治”是“法律”與“治理”兩種理性工具的結合，就是既要發展法律依據的完備性、精細度、覆蓋度以及對新型犯罪活動的適應性，又要關照法之主體“行動力量”的動態的“治”之作用。

根據《海洋法公約》第十七條規定，在公海、毗連區等各主權國家的軍事船舶，依據國際普遍管轄原則可以行使登臨權、無害通過權，因擁有對國際犯罪（海盜罪等）的普遍管轄原則而及時抓捕海盜的行動有力地預防了國際犯罪的發生。隨著國際犯罪活動的地理范圍滲透到一國擁有完全司法管轄權的領海、內海領域，一方面通過發展國際法治而對一國涉外法治產生促進作用，另一方面勢必增大對各國國際警察執法力量的行動力的需求，即“法”之主體對“治”之行動力的召喚。2022年5月中國與幾內亞灣沿岸國達成多項共識，將共同從海上安全、警務、軍事等多個領域推進預警、聯合巡航、偵測、演習的合作。這將促進警察、安全部門、軍隊等多元主體以多元方式參與海盜問題的治理，伴隨著全球警務信息的交流與共享機制的發展，這將以一種高水平的全球治理的狀態呈現。總之，中國堅持統籌推進國內法治和涉外法治的戰略目標和任務，協調推進國內法治與國際法治。同時，中國利用國際法通過《關于領海的聲明》（1958年）宣布了12海里的領海主權。

中國作為國際和平的建設者，意味著要維護和平，不僅維護自己的和平，還要維護地區和平、世界的和平，為此，必須加速國內法與國際法的融合發展。作為海洋大國，維護和加強以法治為基礎的海洋秩序是最重要的問題。《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）是海上法治的基礎，推進涉外法治與國際法治相互間的發展，為全球治理的實踐提供借鑒。我國對《聯合國海洋法公約》采用的是間接適用方式，但是在適用中仍存在較多的問題，例如我國的海商法關于承運人的免責事由沒有明確“海盜行為”是否免責，在實踐中往往出現不同的釋義。這些問題很大程度上存在上位法規的缺失，如何將其轉化到國內法律體系中是一個值得研究的問題。

中國作為負責任的大國，在關于海盜行為規制的國內立法上的發展空間還較大，無論是保護我國商船及其船體中的人員的生命和財產安全的需要，還是從海上護航、運輸等角度都迫切需要完善國內法和涉外法治，以便在懲處上有法可依，這對跨國執法合作將具有很好的實踐意義。