高校預算管理問題研究

［摘 要］預算管理是財務管理工作的重點。“凡事預則立，不預則廢。”實踐證明，預算管理已經(jīng)成為高校經(jīng)濟工作的指揮棒，高校的一切經(jīng)濟活動都應該圍繞預算管理工作展開。文章從預算管理的重要性談起，從宏觀層面和操作層面分析目前高校預算管理工作中存在的問題，并提出相應的對策建議，對強化高校的預算管理及財務管理工作具有一定的指導意義。

［關鍵詞］高校；預算管理；績效評價

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.06.016

［中圖分類號］F234.4；G647 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）06-0049-03

0" " "引 言

財務管理是高校管理體系的基礎，預算管理是財務管理的核心，對于高校財務狀況以及學校事業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展起著至關重要的作用。預算，從字面上理解為收支計劃，收支計劃要與學校發(fā)展規(guī)劃相匹配，既要體現(xiàn)學校的發(fā)展目標，又要貫徹學校的發(fā)展戰(zhàn)略，貫穿于學校發(fā)展的方方面面。國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）的比例達到4%，這是我國在2012年首次提出并實現(xiàn)的，隨著GDP穩(wěn)定增長，我國財政性教育經(jīng)費投入相應增加，高校得到的財政教育經(jīng)費規(guī)模相當可觀［1］。隨著辦學資金體量持續(xù)加大，高校教育發(fā)展水平顯著提升，同時也對其財務管理工作提出了更高更新的要求。當前，高校預算管理中普遍存在一定問題，既限制了學校的進一步發(fā)展，也難以滿足新《預算法》的要求。因此，提高預算管理水平以適應新環(huán)境下的新要求，對高校而言已迫在眉睫。

1" " "加強預算管理的重要意義

1.1" "加強預算管理是市場經(jīng)濟環(huán)境的內在要求

目前，中國正處于百年未有之大變局之下，國際國內形勢正在發(fā)生深刻變化，對高校來說，其所處的社會環(huán)境也在日趨變化。古語有言：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”如何從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃學校的長遠發(fā)展，在完成人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等傳統(tǒng)大學功能之外還能保持穩(wěn)定的經(jīng)濟效益，是高校管理者面臨的主要課題。在目前的市場經(jīng)濟大環(huán)境之下，強化預算管理是建立現(xiàn)代大學制度的內在需要。

1.2" "預算管理是高校內控體系建設的重要引領

內部控制體系建設對高校而言至關重要。根據(jù)教育部印發(fā)的 《教育部直屬高校內部控制指南》 的要求，

預決算管理位列14項內控業(yè)務規(guī)范的第一位，足見其重要性。預決算管理對于資產(chǎn)、債務、收入、支出、合同、采購管理等都有直接或間接的影響，可以說是其他內控體系模塊建設的基礎。反過來說，高質量內控體系的建設、高校內部治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升是預決算管理落到實處的重要保障。

1.3" "加強預算管理能保證學校事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

預算管理表面上只涉及財務工作，實際上貫穿于組織的整個業(yè)務鏈條，項目立項、可行性分析、用款需求申請、支出管理、績效評價等流程都和高效的預算管理工作有緊密的聯(lián)系。預算表面上是數(shù)字，但背后反映的是學校事業(yè)的發(fā)展。預算業(yè)務并不是一項孤立的業(yè)務，它是各項財務工作開展的紐帶，是各項業(yè)務事件的反映，是計劃、規(guī)劃的落實落地，是學校事業(yè)發(fā)展的關鍵保障。

1.4" "加強預算管理是新時期反腐敗工作的重要手段

預算是資金控制的第一道關口，“凡事預則立，不預則廢”，這句話高度概括了預算管理的重要性。在預算編制工作中，可以利用技術手段防止虛列人員數(shù)量、虛報工作時間、虛增人員費用等行為，從源頭上預防和治理腐敗；在預算執(zhí)行過程中，可以強化監(jiān)督控制，嚴格限制無預算資金支出，維護預算的剛性，不給腐敗分子可乘之機。

2" " "高校預算管理存在的問題

2.1" "宏觀層面的問題

2.1.1" "普遍缺乏全面預算管理的意識

全面預算管理有廣義和狹義之分，本文只討論狹義的全面預算管理。目前，高校在預算執(zhí)行的監(jiān)控過程中普遍缺乏全面預算管理意識，只重視支出預算的執(zhí)行，不重視收入預算的執(zhí)行［2］。新《預算法》中預算編制原則第一條就是“量入為出”，這充分說明了收入預算管理的重要性。高等學校作為公益二類事業(yè)單位，盡管最主要的收入來源是財政撥款，但在競爭日益激烈的今天，僅僅依靠財政撥款是難以實現(xiàn)跨越式發(fā)展的。目前很多高校過分依賴財政撥款，自籌收入在總收入中的占比常常低于50%，出現(xiàn)收入倒掛現(xiàn)象，在實際管理過程中，不重視收入預算的編制及完成情況。

2.1.2" "部門預算和校內預算脫鉤嚴重

部門預算和校內預算脫鉤嚴重包含兩層意思，首先是時間脫鉤。部門預算自當年7月份開始啟動，年終12月底基本完成；但是校內預算一般都在11月啟動，真正批復完成要到次年3月至4月份，二者之間的時間差距會造成部分事項不吻合。其次是編制方式脫鉤。部門預算要求按照經(jīng)濟分類上報，但校內預算一般是按事項申報，二者不能完全統(tǒng)一。

2.2" "操作層面的問題

2.2.1" "對預算管理的重要程度認識不夠

部分高校領導對預算管理缺乏正確的認知，不能充分認識其在學校管理中的重要作用，二級部門和具體人員也認為預算編制和執(zhí)行是財務部門的事，自己上報需求及被動接受下達的指標即可，缺乏參與的主動性，造成預算管理工作不能與學校的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標相結合，讓“財務管理工作圍繞學校重點工作展開”成了一句空話。

2.2.2" "預算編制缺乏合理性、準確性

按照編制基礎來劃分，可以將預算分為零基預算和增量預算。舉例來說，B高校采用零基預算法，年終所有預算項目清零，第二年重新申報預算，但是核定第二年預算時是以上一年的執(zhí)行率作為指標確定當年預算額度的，其預算編制及審核流程如圖1所示。

零基預算法簡單明了，為大多數(shù)高校所采用，但其缺陷也很明顯：一是一切工作從“零”做起，預算編制工作量大；二是這種方法默認只注重短期利益，忽視學校作為一個整體的長遠利益。三是這種方法容易造成二級部門為了提升執(zhí)行效率突擊花錢，或者在無測算依據(jù)的情況下隨意擴大支出范圍和提高支出標準的情況。

2.2.3" "預算執(zhí)行過程缺少監(jiān)督控制

預算執(zhí)行管理是預算實施的關鍵環(huán)節(jié)，但目前高校預算管理工作中普遍存在重編制、輕執(zhí)行的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出“虎頭蛇尾”的狀況。預算額度下?lián)芎蟮膱?zhí)行控制只限于報銷支出的審核階段，但此階段的審核工作主要是針對合同、票據(jù)等相關材料的合法性進行審查，對于業(yè)務真實性的把關無從談起，有些部門收支比較隨意，日常開支并沒有嚴格按照批復的預算指標來執(zhí)行［3］。此外，多數(shù)高校每年都會有預算執(zhí)行審計，但此時的審計已經(jīng)屬于事后審計，發(fā)現(xiàn)問題后只能引以為戒，對于造成的損失已不可挽回，針對資金使用效益是否充分發(fā)揮等并無相關監(jiān)督控制機制。

2.2.4" "預算績效評價及問責機制缺失

2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發(fā)［4］；2019年12月，《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》印發(fā)，文件中明確指出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務質量、構建服務全民終身學習教育體系、推動加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措”。反觀目前各高校的預算管理工作，大部分還停留在督促各部門加快預算執(zhí)行的階段，忽視了真正的資金使用效益問題，陷入“花完經(jīng)費即完成項目”的誤區(qū)，無法全面推動學校發(fā)展戰(zhàn)略的落地和二級部門工作計劃的具體實施。

3" " "高校預算管理改進的對策建議

3.1" "自上而下，強化預算管理意識

首先，應該引導各二級部門樹立全面預算管理意識，切實貫徹高校經(jīng)濟責任制的各項規(guī)定，自上而下重視預算管理工作，將長期發(fā)展規(guī)劃與預算的各個階段相融合［5］；其次，建立健全各部門之間的溝通協(xié)調機制，確保各項經(jīng)費支出能按原預算申報內容科學執(zhí)行，并取得最大化的效益，不但要完成各項既定的業(yè)務目標，也要在財務指標上得到充分體現(xiàn)；最后，財務管理部門應盡其所能，通過各種渠道引導并提升全員的預算管理意識，以便于學校預算管理工作順利實施。

3.2" "引入項目管理的思想，打造全過程預算管理鏈條

高校要將預算管理視為一個閉環(huán)式管理過程，也就是說，預算管理工作要貫穿于編制、執(zhí)行、評價、完善的全過程，而且是周而復始地不斷循環(huán)，并在循環(huán)中不斷修正，這其實是項目管理的思想。將預算管理看作不間斷的項目管理過程，一方面能更新財務管理者的理念和思維，另一方面可以進一步增強預算編制和執(zhí)行的科學合理性。

3.3" "逐步推進業(yè)財融合，搭建一體化平臺

高校應以財務系統(tǒng)為核心，推進其與各業(yè)務系統(tǒng)之間互聯(lián)互通，進一步強化財務監(jiān)督和控制。隨著信息化、智能化進程不斷推進，財務部門已經(jīng)逐步承擔起推動高校戰(zhàn)略規(guī)劃落地、保障高校戰(zhàn)略目標達成的職能。縱觀目前高校的狀態(tài)，各個業(yè)務系統(tǒng)基本處于獨立建設、獨立運行的狀態(tài)，“信息孤島”現(xiàn)象普遍，后期需要不停地通過中間庫建設去完成各個模塊之間的對接及互聯(lián)工作，極大浪費人力、物力、財力。對此，高校應該對信息化建設進行總體布局，以財務系統(tǒng)為核心，搭建業(yè)財融合一體化平臺，實現(xiàn)財務和業(yè)務信息共享互通，讓財務人員和業(yè)務人員能夠同步了解業(yè)務狀況與財務狀況，進一步提升財務服務效率，降低學校管理成本，推動學校健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4" "嚴格預算執(zhí)行管理，加強預算審查監(jiān)督

首先，按照“先預算后支出、無預算不支出”的原則，所有支出必須以經(jīng)學校批準的預算為依據(jù)，落實部門預算執(zhí)行主體職責，提升預算執(zhí)行質量。其次，堅持常態(tài)化信息公開原則，進一步細化部門預算公開內容，嚴格按照上級主管部門和學校的要求，面向社會及校內公開各項預算信息，做到信息公開及時、準確、規(guī)范，讓社會公眾、校內師生看得懂、能監(jiān)督。最后，要結合各類巡視審計和檢查，加大對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度，及時糾正預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，避免更大的損失。

3.5" "全面推行預算績效評價，建立與部門及干部考核掛鉤的機制

首先，逐步探索建立健全定量和定性相結合、具有教育行業(yè)特點的績效指標與標準體系，同時針對高校內部教學、科研、管理、教輔等不同類型部門特點細化各類指標，實現(xiàn)評價指標體系科學合理、可比可測、動態(tài)調整。其次，通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況以及政策和項目實施效果開展績效自評，必要時可以引入第三方機構參與績效評價。此外，建立績效評價結果反饋和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用，一方面將評價結果與各部門領導班子和領導干部年度考核掛鉤，另一方面將評價結果作為各部門未來年度預算撥款額度的重要參考指標。

表1顯示的是高校全面預算管理績效評價體系，各學校可以在此基礎上進一步細化完善，最終形成以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制各項成本和提高資金使用效益為目標的預算績效管理評價體系。

4" " "結束語

預算管理是高校財務管理工作的重中之重，更是高校實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的重要保證。預算管理問題的解決絕非一蹴而就，而是一項系統(tǒng)工程，需要上下協(xié)同，提升認識，改進管理體制，完善運行機制，在預算編制過程中強化合理性，在執(zhí)行過程中落實責任制，使預算管理水平實現(xiàn)質的飛躍。

主要參考文獻

［1］郭海平.高校財務預算管理存在的主要問題及對策建議［J］.武漢輕工大學學報，2016（2）：92-94，99.

［2］劉顏華.新預算法實施后高校預算管理問題探析［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016（1）：162-163，190.

［3］李飛.高校預算管理存在的問題及對策探析［J］.納稅，2021（18）：139-140.

［4］喬春華.論高校預算績效過程評價［J］.會計之友，2022（14）：148-153.

［5］王國平.新形勢下高校預算管理存在的問題及對策探討［J］.預算管理與會計，2016（5）：56-58.