堅持流域統一規劃推進新階段海河流域水利高質量發展

袁 軍

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

《中華人民共和國水法》規定，開發、利用、節約、保護水資源和防治水害，應當按照流域、區域統一制定規劃。流域范圍內的區域規劃應當服從流域規劃，專業規劃應當服從綜合規劃。流域水資源保護與利用，應當根據流域綜合規劃，安排城鄉居民生活用水、基本生態用水和農業、工業用水等。流域管理機構是重要江河流域綜合規劃、流域防洪規劃的編制主體。這為流域管理機構強化流域統一規劃、整體謀劃流域保護治理格局提供了法治保障，也從法理上闡明了只有堅持統一規劃，才能充分發揮流域規劃的引領、指導和約束作用。

1 堅持流域統一規劃引領，流域治理成效顯著

1980 年4 月，國務院正式批準成立水利部海河水利委員會（以下簡稱海委），海委作為水利部派出的流域管理機構，在海河流域依法行使水行政管理職責。海委成立后，全面發揮流域管理機構統一規劃、綜合開發、加強管理等職能。1986 年編制了《海河流域綜合規劃》，1993 年獲國務院批復，2012 年進行了綜合規劃修編。這是海河流域第一個全面系統的綜合規劃，繪制了流域治理開發的藍圖，成為海河流域開發、利用、節約、保護水資源和防治水害的重要依據。

經過多年的努力，海委不斷完善流域規劃體系，初步形成以流域綜合規劃、防洪規劃、水資源綜合規劃三大規劃為基礎，以北運河、漳河、大清河等重要干支流綜合規劃為補充，以21世紀初期首都水資源可持續利用規劃、南水北調工程總體規劃、京津冀協同發展水利專項規劃、永定河綜合治理與生態修復總體方案、海河流域重點岸線保護與利用規劃等專業專項規劃為支撐的流域水利規劃體系，為流域依法治水管水提供了基本依據。在流域規劃的引領下，流域治理取得了顯著成效。

通過多年的建設，海河流域已建成大、中、小型水庫1 854 座，總庫容333 億m3。其中，大型水庫36座（含山區33 座、平原3 座），控制山區面積85%以上，山區洪水基本得到控制。中下游開辟分洪道和入海通道，全流域修筑主要河道堤防超過9 000 km，實現分流入海，設置28 處蓄滯洪區，可滯蓄洪容積達198 億m3，基本形成了由水庫、河道（堤防）、蓄滯洪區組成的防洪減災體系，“分區防守、分流入?！钡牧饔蚍篮楦窬只拘纬?。初步構建了地表水、地下水、外調水和非常規水源相結合的城鄉供水工程體系，南水北調東中線一期工程通水運行，全流域現狀年總供水能力達到492 億m3。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，流域水生態環境修復加速推進，實施華北地區地下水超采綜合治理行動方案、永定河綜合治理與生態修復總體方案、白洋淀生態環境治理和保護規劃等，重要河湖生態環境逐步復蘇。流域管理能力逐步提高，水工程建設規劃同意書制度、河湖長制工作聯席會議制度、漳河上游等重點地區省際水事矛盾調處等的實施，極大地提高了流域的防洪、供水、水資源管理和水生態環境修復能力。當前和今后一段時間，流域規劃藍圖正在逐步變為發展的現實，將為流域經濟社會發展和人民生活水平的提高起到巨大的支撐和保障作用。

2 實施流域統一規劃，是新階段必須遵循的基本原則

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視大江大河系統治理和生態保護，黨中央、國務院統籌流域發展，堅持系統治理的思路，研究部署重大國家戰略，相繼出臺并實施了《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，對長江流域、黃河流域保護治理和高質量發展作出系統部署，同時對海河流域京津冀協同發展“六河五湖”生態治理與修復作出統籌安排，永定河、白洋淀水生態修復寫入國家“十四五”規劃綱要，《永定河綜合治理與生態修復總體方案》作為京津冀協同發展生態領域率先突破的著力點落地實施。落實國家戰略部署，加強大江大河生態保護和系統治理，必須堅持流域統一規劃。

2021 年12 月3 日，在水利部召開的強化流域治理管理工作會上，水利部部長李國英指出，流域管理機構是江河湖泊的“代言人”，要更好發揮流域管理機構在流域治理管理中的主力軍作用，強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，著力提升流域管理機構能力和水平，為流域綜合治理設定了目標，為新階段加強流域統一規劃明確了原則和路徑。

2.1 堅持黨領導下的組織方式，高位推動流域統一規劃

習近平總書記指出：“正是因為始終在黨的領導下，集中力量辦大事，國家統一有效組織各項事業、開展各項工作，才能成功應對一系列重大風險挑戰、克服無數艱難險阻，始終沿著正確方向穩步前進。”黨中央一貫高度重視大江大河生態保護治理工作，習近平總書記多次實地考察長江、黃河流域生態保護和經濟社會發展情況，為加強大江大河生態保護和系統治理、推動長江經濟帶和黃河流域高質量發展把脈開方。黨中央批復了長江經濟帶規劃綱要、黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要，在組織措施上都成立了國家級的領導機構，實施規劃高位推動。新時代大江大河生態保護治理之所以能取得顯著成效，一個重要原因在于將黨的領導的政治優勢與國家治理的制度優勢有機結合，讓沿河沿江各族人民成為目標相同、利益一致、相互交融、同心同向的整體，產生巨大的耦合力，顯著提升了大江大河生態保護和系統治理效能。

2.2 堅持以習近平新時代治水思想和重要講話精神統領流域統一規劃

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視水利工作，把保障水安全上升為事關國家長治久安和中華民族永續發展的國家戰略。習近平總書記“3·14”講話，深刻分析了我國新老水問題相互交織的嚴峻形勢，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路；在多次實地考察長江、黃河流域生態保護和經濟社會發展情況后，為推動長江經濟帶和黃河流域高質量發展把脈開方。經過全社會共同努力，長江、黃河等大江大河生態保護治理取得顯著成效，積累了寶貴經驗，并以此為核心，形成了習近平關于水利工作的重要思想，為新時代大江大河統一規劃、系統治理提供了根本遵循，同時對其賦予了新內涵、提出了新要求。

其中，Npair代表一天中整條線路的發車對數；ΔT=|Ttable-Ttravel|,Ttable代表計劃時刻表規定的運行時間。

2.3 堅持把以人民為中心的發展思想融入流域統一規劃

黨的十九大報告指出，進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對優美生態環境的需要成為這一矛盾的重要方面。堅持人民至上，造福人民，牢固樹立以人民為中心的發展思想，把實現人民對美好生活的向往作為出發點和落腳點，聚焦解決人民最關心最直接最現實的飲水、防洪、生態環境等問題，提升水安全公共服務均等化水平，不斷增強人民群眾的幸福感和獲得感。深入推進大江大河生態保護治理，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，更好做到生態惠民、生態利民、生態為民，真正實現生態保護和民生保障相協調。

2.4 堅持山水林田湖草沙系統治理理念，統籌流域統一規劃

流域規劃要樹立山水林田湖草沙生命共同體的理念，統籌上下游、左右岸、地表地下、本地水與外調水，以流域為單元系統治理、綜合治理。加強水生態保護修復，系統解決水災害、水資源、水生態、水環境問題。大江大河生態保護治理涉及水、岸、城和生物、濕地、環境等多個方面，必須從生態系統整體性和流域系統性出發，堅持整體推進，增強各項措施的關聯性和耦合性；同時，堅持重點突破，在整體推進的基礎上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，努力做到全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接，實現整體推進和重點突破相統一，有的放矢復蘇河湖生態環境。

3 全面對表對標“六條實施路徑”，扎實推進新階段流域統一規劃工作

水利部部長李國英在“三對標、一規劃”專項行動總結大會上提出了推動新階段水利高質量發展的六條實施路徑，在強化流域治理管理工作會上提出流域治理管理的“四個統一”。站在新的歷史起點上，要把李國英部長的講話精神與海河流域“十四五”水安全保障規劃各項重點工作相結合，深化思想認識，聚焦流域重大問題，落實規劃編制，推動規劃實施。

3.1 不斷完善流域綜合規劃體系

要立足流域保護治理整體格局，科學把握流域自然本底特征、經濟社會發展需要、生態環境保護要求，依法及時修訂完善流域綜合規劃，正確處理需要與可能、除害與興利、開發與保護、上下游、左右岸、干支流、近遠期的關系，健全完善流域規劃體系和規劃實施管理機制，對流域開發、利用、節約、保護水資源和防治水害作出總體部署，構建流域保護治理的整體格局。

要以流域綜合規劃為遵循，以水利規劃體系基本框架為基礎，把握洪水發生和演進規律，完善流域防洪規劃；要立足流域水資源時空分布，研判把握水資源長遠供求趨勢，完善流域水資源規劃；要統籌流域水資源調配能力、供水保障能力、戰略儲備能力，完善流域國家水網規劃；要充分考慮河流河勢穩定、岸線資源安全、生態安全等要求，完善流域岸線保護利用和采砂規劃。在此基礎上，形成各類定位準確、邊界清晰、功能互補、協調銜接的流域水利規劃體系。

3.2 推進流域防洪規劃修編，提升水旱災害防御能力

提升水旱災害防御能力是實現新階段水利高質量發展的目標之一，而完善流域防洪工程體系，修編流域防洪規劃，是推動新階段水利高質量發展的重要路徑之一。

海河流域防洪規劃，從20世紀90年代末開始編制，2008 年國務院以國函〔2008〕11 號文批復實施，至今已接近遠期水平年。上一輪流域防洪規劃以來，海河流域內經濟社會發展格局發生了較大變化，治水理念、治水思路不斷發展，防洪減災面臨著新形勢。京津冀協同發展、高標準高質量建設雄安新區等國家戰略實施，流域自然條件變化、工程條件變化，水利高質量發展，流域洪水管理能力提升對智慧水利建設需求，都對防洪保安提出了新要求，迫切需要進一步完善“分區防守、分流入?！钡姆篮楦窬?，對規劃進行修編。規劃修編要堅持“上蓄、中疏、下排、適當地滯”的防洪方針，優化防洪總體布局，提出系統解決方案，切實提升流域防洪安全保障能力。目前，海河流域防洪規劃修編已啟動準備工作，對進一步完善流域防洪減災體系建設思路、目標、布局及措施等工作進行了統籌安排。2021 年，海河流域漳衛河系遭遇暴雨洪水，這是對現狀防洪體系建設的一場大考，全面復盤流域骨干河系防洪體系，其中的薄弱環節依然突出，因此區域經濟社會高質量發展迫切需要流域統一規劃、系統謀劃，加快完善流域防洪體系。

3.3 推進海河流域國家水網規劃，提升水資源優化配置能力

要立足流域整體和水資源空間均衡配置，建設國家水網流域骨干工程，加快完善“二縱六橫”水資源配置格局，形成外調水、當地水、非常規水聯合調配的供水體系，全面增強海河流域水資源統籌調配、供水保障、戰略儲備，多源互濟、多措并舉保障流域供水安全。

要重點推進南水北調東中線后續工程規劃設計和實施，聚焦國家發展戰略和現代化建設新要求，遵循“確有需要、生態安全、可以持續”重大水利工程論證的原則，準確把握東線、中線線路特點，堅持系統觀念、遵循規律、節水優先、經濟合理、生態環境保護原則，加快構建國家水網體系。近期，要按照習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會議上重要講話精神，加強頂層設計，扎實開展南水北調東線總體規劃評估，做好專題研究論證、多方案論證比選，抓緊做好東線后續工程規劃設計，加快推進南水北調后續工程建設；同時，做好流域水源骨干工程、城市供水水網工程規劃建設。

3.4 完善“六河五湖”綜合治理與生態修復總體方案，提升大江大河生態保護自我修復能力

進入新發展階段，人民群眾對優美生態環境的需求日益增長。在此新形勢下，要以提升水生態系統質量和穩定性為核心，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持山水林田湖草沙系統治理，維護河湖健康生命，實現河湖功能永續利用，實現人水和諧共生。

大力推進京津冀協同發展“六河五湖”綜合治理與生態修復，加快復蘇河湖生態環境，編制“十四五”華北地區河湖生態環境復蘇行動方案，持續做好河湖生態環境復蘇行動有關工作。加快推進永定河綜合治理與生態修復總體方案修編實施，持續實施全線通水生態水量統一調度。圍繞雄安新區水安全保障，實施大清河綜合治理與生態修復，打造以白洋淀為核心的“一線一淀”水生態廊道。以北京城市副中心為重點區域，實施潮白河、北運河綜合治理，結合七里海濕地保護，構建北三河生態廊道體系。結合大運河文化帶建設，實施南運河綜合治理。加強灤河上游水源涵養，推進潘家口、大黑汀水庫水源保護。

持續落實華北地區地下水超采綜合治理行動方案，通過強化節水，實行禁采限采，調整農業種植結構，充分利用當地水和外調水置換地下水等措施，持續推進華北地區地下水超采綜合治理。強化水土流失綜合治理，因地制宜開展生態清潔小流域建設，持續改善流域上游生態環境。

3.5 完善智慧水利規劃，建設數字孿生海河

按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”的總要求，以推動水利高質量發展為主題，以“數字化、網絡化、智能化”為主線，以“數字化場景、智慧化模擬、精準化決策”為路徑，以網絡安全為底線，充分運用物聯網、云計算、大數據、人工智能、虛擬現實、移動互聯和區塊鏈等新一代信息技術，通過建設數字孿生流域、“2+N”水利智能業務應用體系、水利網絡安全防護體系、智慧水利保障體系，推進水利工程智能化改造，建設數字孿生海河。

“十四五”期間，在數字孿生海河的基礎上，在永定河、大清河、漳衛河重點防洪地區實現防洪“四預”；在南水北調、引灤入津、永定河生態調水等跨省重點河湖基本實現水資源管理與調配“四預”。同時，提升覆蓋流域水利工作的N項業務應用水平，建成智慧水利體系1.0 版，水利數字化、網絡化和重點領域智能化水平明顯提升，為新階段海河流域水利高質量發展提供有力支撐和強力驅動。

4 結語

堅持流域統一規劃，是強化流域治理管理的重要任務，是不斷提升流域治理管理能力和水平、推動新階段海河流域水利高質量發展的重要抓手。流域管理機構要抓住機遇，迎接挑戰，強化職能，夯實基礎，主動擔當作為，為實現流域系統治理、高效管理和助推流域區域經濟社會高質量發展提供支撐。