城市基層社區動員效能提升的困境與路徑探析

蔡斯敏

（山西大學 馬克思主義哲學研究所，山西 太原 030006）

基層治理主體的多元化和治理環境的復雜化增加了治理難度，也對治理方式提出了更高層次的要求。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出，“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，構建網絡化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”[1]。提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平不僅需要充分運用科學合理的治理方式，更需要對治理問題進行精細把握。當前廣大社區動員居民參與基層治理的積極性不高，這嚴重影響了基層治理效能的有效提升。社區動員過程中存在的主要困境是什么，制度環境與主體關系的作用機制如何？制度環境下的各種政策、文化及社區主體關系在社區動員環節的交互作用是一個重要的分析維度。在數字技術不斷滲透社會治理的現實背景下，如何更好地處理現代技術和傳統制度的關系以提升社區治理效能，是數字社會治理時代亟須面對和回答的問題。本研究立足調研社區案例，總結當前社區動員中存在的突出困境，并從制度環境與主體關系入手，分析造成社區動員效能低下的作用機理，在情感聯系、社區文化、關系重塑等方面尋求能夠有效提升社區動員效能和化解現實困境的可行路徑。

一、文獻回顧與案例介紹

（一）文獻回顧

基層社區動員是一個聯系社區結構與主體行動，貫穿宏觀、中觀和微觀不同研究視角，將意識與行動轉化并促進其實現的動態作用過程，主要包括居民參與和社區動員。社區動員機制的生成邏輯是怎樣的？研究者結合轉型期中國社區治理的現狀，試圖找到更加適應本土語境且富有解釋力度的理論框架和分析路徑。作為特定社區類型，單位型社區動員與居民集體行動機制是學界關注的主要對象。單位型社區的特殊性決定了賦權式動員有助于公共性的重塑[2]，而社會資本是單位型社區集體行動的資源條件，能否轉化為集體行動，取決于發起人的個人身份特質[3]。這類研究豐富了社區動員機制在社區層面落地的實際狀態，但其主要關注的是單位制轉變前后，社區關系網絡、社會資本、文化資本等對社區動員、居民參與和集體行動的影響，落腳點在社區居民作為原單位人所具有的關系資源對行動產生的影響，而對單位制度環境與治理主體間具體互動關系、制度環境對居民社區參與的影響等，缺乏深度剖析。

（二）案例介紹

為深刻呈現社區動員中制度環境與各類主體行動的作用關系，本研究選擇A 市一個典型的單位型社區B 社區作為分析案例。在單位制解體后，國家對城市社會的管理逐漸轉向社區制，單位型社區主要指國有企業社區由原先的單位制向社區制過渡，推向社會的社區既保留了原單位的身份認同、習慣認知、資源依附等基本樣態，又有多元主體參與的現實治理需求。社區內部成員在市場化與傳統單位慣習的交織作用下充滿復雜的思維方式與行動邏輯。作為中部地區曾經的一座資源型城市，實現轉型發展是近些年A 市政府工作推進的主旋律。2020年，在中央政法委批復的全國首批市域社會治理現代化試點城市中，A市成為首批城市之一。不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，加快推進市域治理體系和治理能力現代化，讓市域治理現代化走在全國前列成為A 市“十四五”時期經濟社會發展的主要目標。為實現這一目標，需要持續推進治理能力現代化，加強和創新社會治理，構建系統融合、開放共治、包容協商、保障有力的高效能治理體系①資料主要來源于T市政府官方網站。。B社區形成于1951年，面積約54 萬平方米，擁有儀表廠等9 家駐地單位。目前，社區有常住戶5 803 戶約1.5 萬人，被劃分為12個網格責任區，涉及50多棟樓，社區范圍主要是T儀表有限公司（地方國企）②社區相關信息主要來源于調研文件、社區網站及社區微信公眾號介紹。。

二、制度環境下單位型社區動員的主要困境

（一）體制轉換下社區居委會與居民關系不通暢

“充滿活力、和諧有序”的社區治理現代化目標離不開多元主體的共同參與，社區是居民朝夕相處的家園，社區治理“善治”目標的實現離不開居民自治。單位型社區處于體制環境轉換的背景中，代表國家權力的行政力量與代表社會權力的自治力量的“雙重性質”對于“后單位社會”基層治理運作機制的影響意義重大[4]。一方面，在體制轉換前后，單位型小區成員受到既有單位體制影響，行動表現不積極；另一方面，隨著現代化社會市場化、個體化發展的內在要求，社區居民更加關注能否滿足自身的利益需求，主客觀矛盾的二重性共同作用于社區成員，造成了社區動員效率不佳。B 社區G主任認為，社區治理最主要的問題是自治，即居民要自己治理自己的社區，不能什么都依賴政府和社區居委會，因此需要把居民的積極性調動起來。

此外，不同制度環境下社區居委會與社區居民的溝通不通暢也深刻影響社區動員的效果。原單位制時期，社區居委會作為基層治理一級主體對社區自治主體具有高度壟斷性，居委會與社區居民的關系成為社區動員中的重要主體關系。“有事無事找居委會”的想法已經成為眾多社區居民的慣性思維。雖然是擁有居民自治功能的基層群眾性組織，但既有體制和權力關系下的“行政化困境”[5]讓其在面對居民精神需求表達時捉襟見肘，而體制因素造成社區居民自治組織力量薄弱又無法有效承接滿足居民的利益需求。

（二）社區老同志及駐地企業動員參與的積極性不足

黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[6]。為了有效提高協同效率，促進多元主體在復雜的基層治理環境下協同合作，基層治理網絡需要凝聚領導核心，黨委作為多方協同的唯一領導核心，在激活協同要素、維系或理順協同關系中發揮重要作用[7]。因此，為了提高社區動員的有效性，有必要充分發揮社區黨建工作的“軸心”作用，以及社區老同志的帶動作用。但G 主任表示，自從移交社區以后，廠里一些老同志以前的福利沒有了，這種落差影響了他們參與社區活動的積極性。單位體制內的成員擁有資源優勢和權力感，這種沿襲下來的“制度優勢感”依然存在于社區成員的思想中。在原單位體制環境下擁有待遇的老同志，在轉換后的社區中失去了原有福利，這自然會對其參與社區公共事務的積極性產生影響。

此外，科層制影響存在鮮明的層級劃分，這種制度體系在社區動員過程中產生了治理碎片化的負面效益，很大程度上阻礙了動員效能的提升。爭創全國文明城市成為基層社區工作推進的重中之重，與之產生聯系的單位和個人理應積極配合。即使是“授權式”的社區動員方式，社區居委會的事務工作也明顯不在駐地企業重視范圍之內。實現企業利益最大化是駐地企業的主要準則，在與社區居委會的關系處理中奉行實用主義原則，主要為了方便行事。

在制度執行中存在選擇性的情況，這是由于制度約束的合法性運作機制影響了成員在不同條件下的認同比較。一方面，單位制解體前后，老同志待遇差異影響了其在社區動員和治理中的行動積極性；另一方面，在市場化環境下，企業組織擁有利益化和層級化的運作邏輯，在合法性機制下對組織成員行為具有鮮明的塑造性。行動主體在多元制度并行的背景下，利用既有制度的路徑依賴效應和比較優勢形成了自身的行動策略。

（三）“樓院長”制踐行面臨終止

2012 年A 市下屬的社區開始實施網格化管理，2013 年B 社區結合屬地特點開始自主探索社區動員的有效模式，建立與國家、社區和居民的有效聯系，形成以“街道—社區—樓棟—居民”為中心的社區動員思路。兩種制度模式的主要目標都是及時了解基層群眾的困境，在資源、力量等下沉社區的背景下提高社區動員和上下聯結的針對性及有效性，在最短時間及時發現并化解基層社區矛盾和各類影響安全穩定的隱患。

“全科網格”作為A 市網格化管理中探索的特色之路，具有強烈的示范性，由街道辦書記、主任牽頭，社區主任具體負責，依托信息化平臺發現并解決問題；“樓院長”制主要是基于社區鄰里“熟人”關系建構的情感與信任，通過“樓院長”制發現社區居民存在的問題，但在實施兩年后就面臨“制度終止”。“樓院長”制實行期間大家反響不錯，居民參與的積極性也起來了，但為什么一項效果評價較好的“制度”會終止呢？

在A 市，“區政府—街道辦—社區居委會”在社區工作事務方面的主要銜接還是遵循較為傳統的行政化動員邏輯，即政府擁有制度、資源等與社區治理、社區動員關系密切的主導控制權，居委會主要是承擔執行的角色。這在很大程度上影響了居委會的自主性，陷入有心無力的困窘局面，社區動員效能的持續性受到影響，一項評價良好的制度設計最終難以延續。

制度概念中滲透著穩定性和持續性，而關于制度持續性問題，有學者從“結構—功能”主義的視角把制度化的過程放置在行動者的行為活動之中，認為制度受到規范、信念等基礎性要素的作用，其持續性要求行動者必須持續監督自己的社會活動和關注自己與廣泛文化環境間的聯系[8]（26）。“全科網格”管理是A 市探索市域社會治理方面的一項重要舉措，強行政色彩下權威力量的介入和各類配套規范的制定成為制度推行的重要保障。“樓院長”制作為一項社區自治的積極探索，制度的落地實施主要在于社區內部成員形成的文化—認知機制、信任關系和信念力量，在此基礎上實現社區的內化，協調社區成員關系、有效化解矛盾危機。在制度化的過程中，兩種制度的運行形成了鮮明差異。顯然，制度評價是一個復雜的系統，一項制度在確立后評估其效果需要結合各類影響要素綜合動態地予以考慮。“樓院長”制的設計初衷和踐行獲得了社會合法性，但是在運行過程中由于資金支持受到既有體制約束，在程序上無法獲得行政合法性而被迫終止。

（四）“制度—機制”下社區特色文化匱乏

基層社區治理更加接近人們的現實社會生活，社區空間與秩序、社區服務與生活質量、社區關系、人與人矛盾關系調節等構成基層社會治理的主要對象。社區空間下主體間關系和秩序建構成為社區治理和社會動員實踐過程中的核心問題，也是社區文化培育的重點。社區文化的基本理念要立足于社區本位，更加強調凝聚人心。當前社區文化應該立足社區視角，努力打造一個以社區居民為本、激發個體貢獻智慧和熱情、共建共有共享社區精神的文化家園。新時代社區文化共同體意識培育的落腳點離不開居民活力的激發、社區有效社會聯結的增進和社區公共性的培育。

A市在“十四五”時期經濟社會發展規劃中明確提出“全面圍繞人的全面發展”這一中心理念，創新文化服務供給，創建文明城市，提升市民文明程度，但在具體的制度細化過程中，關于社區特色文化培育塑造的相關政策性文件并不充分。另外，在社區文化培育機制層面，目前A 市很多社區主要圍繞“社會主義核心價值觀”“公民道德規范”等主流意識形態進行宣傳，很多文化活動集中安排在如春節、元宵節等特殊時間點，代表社區自身特色和居民生活樣態的文化活動內容較匱乏。

城市社區文化與社區發展命運息息相關，并且深刻嵌入社區制度變遷的歷史軌跡之中，在既有制度安排的影響下形成了鮮明的路徑依賴效應。雖然在政策理念和理論邏輯上，“社區服務”是社區構建過程中最先被引入的，而后是社區管理、社區建設和社區治理，但是在社區治理的實踐邏輯中，文化活動是需要服從于政策安排的。因此，社區公共文化服務最開始關注的是如何穩定基層政權，其次強調的是社會發展價值觀念，發展最為緩慢的則是如何在保持社會活力與秩序下開啟以構建社區共同體為目的面向社區居民的文化培育。歷經社會變遷和制度變革，社區形態及其治理思路發生了改變，擁有共同生活經歷、社會交往和故事記憶的社區成員對社區的情感認知是相似的。社區成員基于情感的認知構建與社會參與行為的密切聯系，通過情感聯系增強居民和社區的認同感，對提升社區居民的參與感具有重要意義。

從文化—認知維度關注制度是組織社會學新制度主義最顯著的特征。在地方化的情景中，這些嵌入性的文化形式隨著不斷重復的行動模式而被漸漸客觀化和習慣化，個體和組織行為很大程度上受到各種信念和文化框架的制約，在對以社會為中介共同意義理解的基礎上建構行動者的行為。相比較于政策規范、法律規制等其他制度性要素的作用方式，社區文化更強調一種通過共同情景和角色認可獲得合法性，讓信念、習慣等成為在行動中的激勵力量。作為一種有效的社會治理機制，社區文化的培育塑造就是需要通過組織化方式和公共文化服務體系，將分散化、差異化的個體整合成具有共同社區歸屬感和身份認同感的社會群體，這一過程的實現需要很好地借助文化手段把社區情感和主體關系的塑造有機結合起來。

三、城市單位型社區動員制度的內在機理

制度環境下的組織行動及其相互關系是一個復雜體系。制度的復雜性要求組織行動不斷地變化調整，也造成對組織及主體關系變化的復雜影響。單位的制度運行模式能夠充分體現單位體制的基本特征和運行邏輯，尋找并梳理其背后的作用機制有助于我們認識基層社區動員困境的特殊性。社會學視角下的單位制存在于特定時空背景，考察單位型社區中制度環境與社區動員、主體行動關系的作用機制及影響方式，需要放置在單位制轉換下思考社區動員過程中存在的困境。

在時間維度上，計劃經濟向市場經濟的體制轉軌，社會結構與組織體系、基層社會管理方式的社會轉型；在空間維度上，傳統單位制下每一個城鎮的就業人員都被吸納到單位組織，個人依附于單位組織，單位組織依附于國家，從而形成“國家—單位—個人”的強制性依附關系[9]。不同的單位組織在國家等級制度中擁有不同的行政級別，單位組織內個體之間也存在鮮明的等級劃分。這種單位制度所形成的科層化體系和官僚式色彩，在路徑依賴效應上主要體現為社區居民、企業領導和員工等主體的思維方式和單位企業組織的行動方式。

在動員主體上，社區居委會依然是單位型社區的主要動員發起力量，雖然網格化的管理方式在一定程度上緩解了居委會的工作壓力，但是傳統單位制度環境下居委會的社區壟斷性地位、體制環境的“行政化”困境造成了案例中社區動員居委會、居民和社區企業等相關主體關系失調問題較為明顯。制度環境與主體關系的相互作用較為明顯，各個主體不同程度受到單位制度對其行動方式和互動關系的“隱性”影響，主要體現在居民對社區居委會的依賴情節較為強烈，社區的各類事務集中在社區居委會，社區居民普遍缺乏自治意識。此外，社區居委會與駐地企業的互動關系也存在明顯的非均衡性，許多駐地企業層級意識強，因此無視社區居委會開展的社區動員工作。

在動員對象上，市場化邏輯和個體化趨勢讓體制轉換下的原單位成員擁有了權屬意識和自我觀念，在利益主體導向下對社區物業等公共服務的訴求成為主要矛盾的關注點。在原有單位體制下，制度優勢所帶來的各種資源、地位和福利的慣習影響依然存在于社區居民，并且成為潛在的比較對象。另外，原單位企業也深受體制影響，在思維方式及行動策略上表現出一定的官僚氣息，一定程度上對社區動員的相關事務輕視或排斥，表現為動員中主體關系狀態的“非對稱”。

在動員方式上，“全科網格”和“樓院長”都是為了提升社區動員效能和治理水平而采取的制度設計。上級政府思維和行政化控制方式對兩種制度在實踐中的運行走向產生了不同的影響，特別是“樓院長”制作為基層自治的一次積極探索，沒有得到很好的應用推廣。既有的行政體系對社區動員所需重要資源依然保持控制，這也在很大程度上限制了社區動員方式的靈活發揮，造成了制度終止的現實困境。

另外，社區社會組織在參與社區治理、提升社區服務等方面發揮著重要作用。盡管社區社會組織的行動力培育已經成為今后一段時期內社區治理工作的主要任務，在政策引導上已經被列入專項行動規劃[10]，但對居民所鼓勵和倡導的社區社會組織、公益類社會組織等進社區服務的條件和標準沒有實質性規定。區域制度環境造成A 市社區社會組織整體發展相對滯后，沒有形成進入社區助推基層動員的能力與條件。在社區文化方面，政策制定的空白和社區文化塑造意識的薄弱造成社區特色文化匱乏，能夠充分展現和表達社區居民生活樣態的文化形式并不多。

四、社區動員效能提升的路徑選擇

（一）社區居委會巧用“關系”實現“互惠互利”

單位型社區的制度環境深刻影響基層社區動員及參與主體關系的協調，而主體關系失調問題特別是權責關系失衡已經成為困擾治理效能提升的重要原因。面對行政化事務繁多、治理要求任務增加，社區如何在有限的條件下挖掘和利用資源是社區治理的一大難題。面對行政與自治的雙重壓力，如何在既有的制度環境下妥善運用和把握好多元主體關系，進而實現社區動員的目的，考驗著動員主體的智慧策略。在單位制和科層體系下，B社區的駐地企業自身的思想方式和行為習慣表現出與社區不對等的關系狀態，影響著社區動員的開展。例如，T 企業為申請文明單位需要找社區蓋章，但即使政府文件有“規定”，社區依然不予重視，出現了“踢皮球”的現象。

顯然，社區屬地特殊化結構與“單位制”制度效應的共同作用，讓基層社區動員的方式摻入了市場“互惠互利”的資源交易邏輯，使得居委會在本來正常社區事務動員組織程序中需要借助關系來往幫助實現。當兩種制度發生作用甚至產生矛盾對立時，實現動員目標、捋順主體關系是社區居委會實踐適應情境、巧妙利用合作關系滿足彼此需求的一種行動策略。

（二）情感疏通化解利益糾紛的政府政策導向

城市社區是居民共同生活的家園，承載著居民的記憶情感。社區動員工作發動居民參與社區公共事務的初衷也是建構社區公共性，以便加強鄰里聯系、取得彼此信任、增進社區認同感。一方面，B社區的居民都有主動找居委會的行為習慣，這是既有制度環境下居委會在社區的位置體現，也是社區居民的一種自然認知。另一方面，市場化、個體化的客觀趨勢造成居民對物業服務等社區服務利益訴求高度關注。社區治理需要多元主體，光靠社區居委會的力量是遠遠不夠的。駐地企業與社區聯系密切，如果治理狀態不佳，也會影響企業員工的工作狀態和整體效益。社區公共事務需要社區動員和大家共同參與。如何協調社區居委會、物業企業、社區社會組織、社區居民等主體間關系，這需要對基層治理機制進行靈活探索。社區協同治理的本質是基于利益多元價值，調動不同主體積極參與社區治理與服務過程的制度設計[11]。面對瑣碎繁雜的社區事務，以情感疏通去化解矛盾分歧、不斷創新契合社區治理情境的機制是極其重要的，否則會造成“協而不同”的制度失靈和治理效能低下。對比案例中社區動員各項主要制度設計，雖然“全科網格”是A 市市域治理現代化的特色和樣板，但是作為政府治理功能的延伸，其社會控制的思維沒有根本改變，居民參與社會治理的空間有限。網格化管理的本質是將國家權力下沉到社區，而不是促成居民群體的聯合，從社區內部提煉新的治理資源[12]。

在政策制定層面，社區動員效能的提升還需要在制度與機制設計上更加契合社區居民的關系網絡和生活情境，真正把情感聯系融入問題的解決之中，通過行動落實到社區居民。在調研中發現，無論是社區居委會內部工作狀態還是面對整個社區的理想氛圍，強調共同努力、積極面對和齊心協力做好保障是社區工作者的共同心聲。

（三）社區內主體充分經營各類關系網絡

技術環境與制度環境下對于組織的要求常常是相互矛盾的。不管這些形式和做法對于組織內部運作是否有效率，制度環境要求組織服從“合法性”機制，采用那些在制度環境下廣為接受的組織做法和行為[13]（73）。既有行政化體系對制度的高度依賴造成社區在基層動員過程中存在突出困境，面對治理任務和有限資源，社區居委會、企業等社區內主體充分整合各類主體之間的現有關系資源，滿足切實需求服務于社區動員。2014 年B 社區曾開辦過一家老年餐廳，依托第三方并有效整合社區資源，利用企業酒店的職工餐廳給3 000名老人辦理了老年免費就餐卡。20萬元的社區惠民資金只花了11 萬元就為社區群眾辦了實事。通過這一舉措增強了社區服務功能，完善了民生服務保障體系，提高了社區居民的生活品質。

（四）多元主體下文化嵌入與社區認同的制度激勵

社區的特殊位置和發展歷程深刻影響著社區文化的表現形態，城市社區文化的建構過程更是呈現著國家意識形態、社會價值觀念以及居民生活樣態。在既有的體制環境中，社區文化的塑造更多體現前二者，而關于居民自我生活方式、交際網絡、文化習慣等社區特色文化的表達、傳遞或營造卻較為匱乏。本土性社區特色文化氛圍不足影響社區有效聯結，進而造成當前社區文化供給不足的現狀[14]。文化與社會結構關系密切，社區文化嵌入在特定社區環境和關系網絡中，社區居民的言行都會受到社區文化的影響。如何讓人們的精神得到滿足，在社會交往中關系融洽，這是新時代賦予社區文化的嶄新意義。實際上，完成上級任務行政指令式的社區動員工作不是社區治理意義下社區動員的本來面貌，關注單位型社區動員困境，需要反思的是如何改善或重塑主體關系，增進社區有效聯結。單位型社區居民普遍擁有對單位社區的時代記憶和情感眷戀，以單位社區為特色的文化培育和塑造有助于增強居民對居住社區的認同感。政府、社區、社會各級主體需要把單位型社區文化建構充分、有機嵌入居民日常生活中，在政策引導、活動安排、理念宣傳等方面做好文章。

五、結論與討論

制度環境與多元主體之間存在何種作用機制？這一問題的解答需要把治理過程放置在制度環境和社區情境中進行審視。社區動員狀態與主體關系失調有關，制度環境為我們理解這一問題提供了分析視角。活力激發與秩序保持的社會公共生活局面的構建離不開社會性與公共性，而這一問題的思考又孕育在社會關系處理之中。如何在社會運行的不同環節和社會內部的關鍵部位處理好各類關系，在不同社會場景下最大程度地增強主體間有機社會聯結，成為社會治理的核心內容和主要任務。本研究在闡釋困擾社區動員效能、提升擺脫困境作用因素的過程中，呈現了特定制度環境下社區場域內主體的關系樣態，一定程度上反映了政府與社區互動在社區治理層面的事實鏡像。

當前中國的社會治理正在新一輪科技革命下經歷著數字化轉型，數字技術與社會治理的關系是這一背景下亟須研究的重大理論和現實問題。主體間連通性不足，映射到不同層面主體的社會關系和社會網絡中，影響多元主體間有效溝通和協同互動，是社會治理能力提升面臨的深層次障礙[15]。在政府與社區內部和彼此間不同領域促進連通性、增強聯動性是數字技術應用社會治理實踐引發關系場域變化的底層作用邏輯。借助數字技術可以獲取社會成員的行為方式和活動軌跡，從而實現精細化智能化治理，但是，在提升社會治理效能的內在要求下，如何最大程度地推進政府、社區、企業、社會組織等多元主體參與的深度，發現互動過程中的潛在問題，制度環境與主體關系是我們在社會治理數字化轉型過程中特別需要關注的維度。立足社會場景化，把握好各類制度性要素與主體互動關系的作用機制，是在中觀層面上對活力與秩序、社會性與公共性等社會治理中不同關系平衡的詮釋。在制度設計上進一步與主體實然互動狀態相耦合，對于數字治理時代技術治理、主體活動與關系建構的思考具有啟示意義。