突發公共衛生事件治理中人民調解面臨的困境及其突破
——以32起典型案例為樣本

李喜蓮，彭澤兵

人民調解基于其在解決矛盾糾紛時側重于穩定社會秩序、修復社會關系的特點與優勢，被譽為“東方經驗”“東方之花”。實踐證明，“非典”、新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件期間，社會矛盾糾紛交織疊加，社會秩序面臨嚴峻而復雜的挑戰。人民調解作為一支重要的社會力量，依靠其自身具有的靈活、高效等優勢，在應對上述公共衛生危機過程中，發揮了化解糾紛的積極作用。但是，突發公共衛生危機期間矛盾糾紛的復雜性也給人民調解帶來了諸多挑戰，對人民調解員的素質和業務能力提出了更高要求。因此，提高人民調解應對突發公共衛生事件的能力水平，是新冠肺炎疫情這一公共危機常態化背景下促進人民調解制度長足發展的重要命題。

新冠肺炎疫情爆發后，人民調解有效參與突發公共衛生事件治理問題的研究得到發展，孫哲提出：“人民調解作為防范化解矛盾糾紛的第一道防線，在疫情防控期間，應當進一步凸顯其人民性、法治性與高效性，充分發揮定分止爭、公民自治、社會治理的功能。”［1］李軍平基于危機視角探討了人民調解制度在運行發展中面臨的困境并提出了相應的對策，為人民調解這一傳統的矛盾糾紛解決方式在新時期的創新發展提供了新思路，具有一定的創新性［2］。王璐航從社會治理視域出發，就人民調解面臨的諸多挑戰以及如何進行現代化轉型等問題作了深入的討論，提出人民調解制度的現代化發展應在明確法律定位的基礎上，通過優化組織建構、鼓勵社會參與、引入市場機制等措施，維護調解工作及結果的權威性，在基層社會治理中發揮重要作用［3］。從研究角度來看，現有關于人民調解有效參與突發公共衛生事件治理問題的研究主要是從制度優勢和角色定位等方面展開談論的。從研究內容上來看，學者們較多從理論出發，探討人民調解制度的創新發展和現代化轉型?，F有文獻大都缺乏基于典型案例的實證研究，或僅僅對人民調解的特定方面進行研究，忽略了構建多元調解主體格局、完善突發事件調解機制等措施對提升人民調解應對突發公共衛生事件治理能力水平的價值。本文以2020 年2 月至2020 年8 月間發生的32 起涉疫典型案例為樣本，總結新冠肺炎疫情常態化背景下人民調解應對突發公共衛生事件存在的問題，并基于實證分析提出建議與對策，期望能為推進相關理論創新和實踐發展提供參考。

一、人民調解在突發公共衛生事件治理中的價值

調解是我國傳統的糾紛解決方式，是一項融合中華民族文化傳統和歷史特色的法律制度。2010 年《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱“《人民調解法》”）的出臺最終在官方層面上確認了人民調解的重要地位與作用，并使其逐漸成為和諧解決矛盾糾紛、促進法治社會建設的重要手段。突發公共衛生事件期間社會矛盾糾紛的復雜性與突發性突出，在應對突發公共衛生事件引發的糾紛時，人民調解具有訴訟等其他糾紛解決措施所不可比擬的優點。相對于其他矛盾化解方式，人民調解根植于人民群眾之中，人民調解員來自于民，服務于民，進百家村，入千家門，具有程序相對簡單、“接地氣”和溫和等諸多特點，能夠就近、迅速地化解突然發生的矛盾糾紛，以最短的時間、最低的成本完成對矛盾糾紛的處理。它契合了幾千年來中華民族“以和為貴”“息訴止爭”的文化傳統和社會心理，適合我國的社情民意，廣為人民群眾所接受。

（一）人民調解的自治性特點在突發公共衛生事件治理中具有優勢

人民調解在程序上通過民主推選的方式強調民主性①，在調解過程中體現出一種“非司法性”，是一種通過法院以外的方式解決爭議的方法，即主張根據糾紛的實際情況來采取多種民間解紛方式，使社會矛盾糾紛的解決無需進入司法程序當中。程序上的民主以及過程中的“非司法性”使得人民調解具有很強的自治性，自治性是人民調解區別于其他糾紛解決機制的重要標志之一，也是人民調解高效快捷地處理“突發”糾紛的重要倚靠。在面對新冠肺炎疫情這類突發公共衛生事件時，人民調解依托于自身的“自治性”與“人民性”，能充分激發人民調解隊伍參與社會治理與疫情防控的積極性與主動性，做到“疫情防控”和“調解服務”兩不誤，充分發揮人民調解的職能作用，滿足疫情期間廣大人民群眾的調解需求，使得人民調解隊伍在疫情防控處置中始終處于前沿陣地。突發公共衛生事件期間，各地整合資源、充分調動各方力量來實現廣泛的社會動員是應當首要考慮的。廣泛的社會動員，簡言之，就是要求堅持在黨的領導下，由政府統籌實施治理，發揮群團組織、社會組織等社會力量的作用參與抗擊疫情，組織調動群眾發揮自立、自救的精神，最大限度地緩解疫情帶來的危機［4］。人民調解隊伍作為一個社會組織、作為一支重要的社會力量，向來被譽為法治的“東方之花”，是現代社會治理體系的重要組成部分，也是公共法律服務的重要內容，在矛盾糾紛多元化解機制中發揮著基礎性作用。在新冠肺炎疫情應對過程中，我國各地各級人民調解隊伍在確保安全的前提下，充分發揮自身優勢和立足基層的基礎性作用，充分印證了突發公共衛生事件治理中，人民調解隊伍參與的必要性與正確性。

（二）人民調解的靈活性特點在突發公共衛生事件治理中具有優勢

新冠肺炎疫情是典型的造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情，從我國對新冠肺炎疫情的一系列防控措施以及社會反應來看，這類突發公共衛生事件絕不僅僅是一個醫藥衛生問題，更是一個復雜的社會問題，黨和政府需要綜合調度資源，全面協調解決疫情對社會、人民生活所造成的各類問題。在這個過程中人民調解作為一支重要的社會力量，能夠依靠自身的靈活性這一優勢滿足突發公共衛生事件期間的解紛需求，在突發公共衛生事件治理中發揮重要作用。就我國人民調解參與突發公共衛生事件治理的現狀及發展趨勢而言，人民調解隊伍主要可以起到以下作用。一是糾紛預防。新冠肺炎疫情常常使人民群眾無法正常社交、工作、生活與學習，在這個過程中人民調解隊伍的首要目標和任務便是積極發揮自身職能，服務人民群眾的需要，減少疫情對于人民群眾正常生活的影響，從根源上預防矛盾糾紛的發生與激化。二是定分止爭。疫情期間，各級各類人民調解組織通過發揮人民調解員來自群眾、服務群眾、深受信賴的群眾工作優勢，主動與屬地疫情防控領導機構開展對接，納入屬地疫情聯防聯控機制體系框架，第一時間宣講黨的政策及有關法律法規，向當地黨委政府反映群眾訴求，解答群眾咨詢，破解疫情謠言，助力在法治軌道統籌推進防控工作，并且通過排查化解矛盾糾紛，積極助力鄉鎮街道、農村社區疫情防控工作，堅決筑牢維護社會穩定的第一道防線。綜合來看，人民調解工作在一定程度上與醫衛服務工作形成互補，成為了全方位抗擊疫情網絡中必不可少的部分。

二、人民調解在治理突發公共衛生事件中面臨的困境

眾所周知，人民調解是人民群眾自治解決矛盾糾紛的主要方式。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，人民調解充分發揮其分布廣泛、扎根基層、貼近群眾、熟悉民情的優勢，及時化解涉疫矛盾糾紛，深入開展法律服務工作，為維護疫情初期及“后疫情”期間和諧安定的社會環境發揮了重要作用。但疫情期間矛盾糾紛的復雜性，要求人民調解制度在實踐中不斷發展與完善。以2020 年疫情較嚴重的武漢青山區、武昌區等五地人民調解組織報送司法部案例庫的32 起典型案例為分析樣本②，我們發現，我國人民調解組織在應對突發公共衛生事件時，尚面臨多重亟需突破的困境。

（一）調解主體單一化

以筆者收集到的32 起疫情期間典型案例為例，其中，由街道或鄉鎮調解委員會負責調解的糾紛有29 起，占比高達91%，而行業性調解組織與律師調解組織負責調解的糾紛分別為2 起和1 起，參與調解比例僅分別為6%與3%，調解主體單一化的現狀明顯。由街道或鄉鎮調解委員會負責調解的糾紛包括2 件勞動爭議、2 件道路交通事故糾紛、6 件租賃合同糾紛和1 件疫情防控等專業性、行業性特點明顯的糾紛。街道與鄉鎮調解委員會作為人民調解組織的重要組成部分，其成員在年齡閱歷、職務身份以及道德權威等方面的優勢使其在基層糾紛調解過程中有其獨特的優點與作用，在一定的歷史時期能夠較好地實現糾紛的化解與防治。從街道與鄉鎮調解委員會的人員構成來看，絕大多數街道與鄉鎮調解委員會的調解員隊伍由1 名專職調解員和3 名以上的兼職調解成員組成。這部分人民調解員大多沒有受過專業的調解培訓，相關專業知識也比較缺乏。隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、權利意識日益強烈，整個社會正在由“熟人社會”向“陌生人社會”轉變，社會主體彼此更容易產生誤讀與歧見。人民調解的傳統模式已經日漸式微。然而，因機制運行的慣性，以及政府部門更信任其直接管理的人民調解組織等緣由，具有傳統優勢的街道與鄉鎮調解委員會借助于政府行政力量的支持和信任，承擔起大部分突發公共衛生事件期間矛盾糾紛的調解任務，加之，行業性專業性調解、律師調解以及商業調解的性質模糊，且其調解效力欠缺法律規則的明確規定，其公信力在短期內難以確立起來。在突發公共衛生事件期間，這些調解組織難以很好地參與到矛盾糾紛的化解中來。

（二）調解機制不順暢

《人民調解法》第17 條明確規定，人民調解委員會可以主動參與到矛盾糾紛的調解當中。然而我們在對典型案例進行分析后可以看出，80%以上案例都是在政法委、鄉鎮綜治辦等行政機關通知以后調解委員會才參與到案件的調解當中，調解機制缺乏危機信息收集、判斷和處置的主動性與自覺性，導致應對突發事件處置滯后。這一問題在新冠肺炎疫情等突發公共事件期間表現得尤為突出。第一，從縱向上看，調解委員會尤其是街道、鄉鎮的調解委員會是最基層的調解組織，也是應對糾紛最多的調解主體?！度嗣裾{解法》規定人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織，人民調解工作受司法行政部門與基層法院的指導，調解委員會沒有獨立的財政權與人事權，對司法行政部門等政府機關的依賴性很強，這種獨立性的缺失使得調解委員會執行力強而自主性不足，在這種機制下調解委員會日益淪為政府部門的執行機構，失去自身的自治性與獨立性。這種缺陷在疫情期間對社會組織、企事業單位等機構的辦事靈活性、機動性要求提高的背景下更加明顯。如，在武漢市青山區青山鎮街人民調解委員會報送的柳某與武漢市某醫院疫情指揮部之間的賠償糾紛案中，患者柳某的家屬因為柳某感染新冠去世本已十分傷心，情緒處于悲傷與憤怒當中，再加之逝者隨身攜帶的銀行卡、手機、身份證及現金等物品又在未通知家屬的情況下被醫院送去焚燒，這些物品的焚毀不僅對辦理死者后事處理帶來不便，而且手機中保存的死者生前照片等精神資產的丟失，更是讓死者家屬身心受到了傷害。死者家屬通過撥打12345 市長熱線和110 報警等方式，向院區疫情指揮部不當處理死者遺物的行為討要說法，在疫情防控的關鍵階段這種聚集性矛盾沖突極易影響疫情防控大局與社會秩序穩定，此時調解委員會本應主動介入，及時消解，但調委會的身影始終未及時出現，最后在區委區政府的指示下司法局才組織了調解員前往解決。第二，從橫向上看，調解委員會雖然能夠參與到疫情防控當中，但作為一個群眾性組織，在平常的工作中大多著眼于比較微觀、個體以及家庭層面矛盾糾紛的調解，通常來說這些家長里短的糾紛緊急性并不高，人民調解依托其自身優勢參與其中，往往能夠著眼于調解對象的矛盾焦點，較快的化解糾紛。一旦遇到新冠肺炎疫情這類規模大、風險強的突發公共衛生事件，人民調解在資源統籌上、協作聯動上的劣勢就會明顯地體現出來，人民調解既缺乏有效協調政府部門、醫療機構以及社會組織等多元主體的能力，也不具備應對新冠肺炎疫情這類突發公共衛生事件的意識。

三、人民調解在治理突發公共衛生事件中遭遇困境的要因

突發公共衛生事件期間矛盾糾紛的多樣性和復雜性，決定了僅靠單一的調解主體無法有效化解矛盾糾紛。實踐表明，疫情期間各街道社區人民調解委員會在應對矛盾糾紛時面臨著種種困境。究其原因，主要有以下兩個方面：

（一）專業性行業性調解組織未得到充分發展

應對突發公共衛生事件是一項系統性的工程，需要各類型調解委員會的共同參與、協調配合。應對新冠肺炎疫情等突發公共衛生事件期間的矛盾糾紛，行業性專業性調解組織、律師調解組織等均應發揮各自的解紛優勢，以實現多元主體的協調聯動、合作治理。事實上，司法行政部門亦注意到了上述問題并采取了一定的措施。自黨的十八大以來，全國各級司法行政部門與人民調解組織積極貫徹落實《人民調解法》的精神，以排查化解矛盾糾紛為主線，大力推進行業性專業性人民調解工作，采取了規范行業性專業性人民調解組織建設、規范人員隊伍、規范業務工作、規范經費保障形式和指導工作等措施，行業性專業性調解委員會取得了長足的發展，在化解行業、專業領域矛盾糾紛中發揮著愈發重要的作用。截至2017 年底，全國行業性專業性人民調解組織4.3 萬個。2017 年全國行業性專業性人民調解組織調處矛盾糾紛142 萬件［5］。但總體來看，行業性專業性人民調解組織還存在諸多發展瓶頸。

首先，專業性行業性調解組織的性質過于模糊，調解規則不統一?！度嗣裾{解法》第34條③是行業性專業性調委會設立的法律依據，但是該條規定較為籠統，在行業性專業性調委會的管理主體、調解范圍、調解規則、調解人員組成與管理等方面缺乏明確的法律規定。目前并統一規范各類行業性調解組織和行業調解行為的法律尚未成立，關于調解的相關規范眾多且分散。突發公共衛生事件期間，交通安全、醫療、征地拆遷、勞動爭議、環境保護、物業管理等行業（領域）糾紛因為涉及疫情而變得更加復雜與難以調處，這種時候正需要行業性專業性調委會運用其自己的專業優勢促成糾紛雙方盡可能就糾紛解決達成合意，以免影響疫情防控大局，但這種法律規定上的不明確使得行業性專業性調委會的工作人員對于其中存在的潛在風險始終存在擔憂，其工作的開展不免因此而束手束腳。

其次，建設主體的行政化和行業化使得其“第三方”特點不明顯，公信力難以建立。專業性行業性人民調解組織一般均依托相關行政主管部門和行業組織組建而成，人員、場所、經費均由相關行政機關和行業部門提供［6］。其設立主體大多與所在地的司法行政部門同級，使得當地司法行政部門難以對其進行必要的監管與指導。管理體制上的不獨立與缺乏有效監管使得專業性行業性調解委員會與其掛靠的部門與組織有著千絲萬縷的關系，一旦發生與掛靠部門或組織的糾紛，其很難讓當事人認為它在處理問題時會保持公正，很難充分體現人民調解組織“第三方”的特點。這難免讓矛盾糾紛的當事人一方對調解的公正性持懷疑態度，調解的公信力也易受到質疑。在案例庫中的楊某與尹某房屋租賃糾紛一案中，當事人最開始的選擇是走法院的訴訟程序，最后法院訴調對接中心積極勸說，并為其指派了在房屋租賃合同糾紛領域豐富的經驗、較高的調解成功率和法律專業素養的律師之后，雙方的糾紛才通過調解的方式解決，糾紛當事人在有調解與訴訟兩條路徑時優先選擇時間成本、經濟成本都高于調解的法院訴訟路徑，這其中不能說沒有調解公信力不足的原因。

最后，專業性行業性調解的公信力不足，調解協議順利履行的比例偏小。突發公共衛生事件期間基層矛盾多元化、復雜化趨勢明顯，尤其是疫情導致的勞資糾紛、合同糾紛由于涉及法律、金融等專業方面的問題，對負責大多數調解工作的街道調解委員會來說，挑戰很大。例如，在涉及到保險的案例中，強制保險制度的不健全，使得強制責任保險金或風險責任保證基金不到位，責任事故發生后，其很大部分只能直接要求單位或者個人進行賠付，受經濟狀況的限制，單位和個人的抗風險能力較差，有的沒有能力進行賠付，從而增大了協議履行的難度。如，武漢市東西湖區走馬嶺街人民調解委員會報送的潘某家屬與某勞務派遣公司非因工死亡糾紛、武漢市東西湖區金銀湖街人民調解委員會報送的黃某與武漢市某服務公司之間賠償糾紛等案件都存在由于保險缺失，糾紛雙方就賠償金額產生激烈沖突的問題，出事的一方認為賠償金額過少，公司一方則表示由于沒有保險，加之公司受疫情影響經營困難，無法自行賠償過多的金額。雙方都不愿意在賠償金額上輕易退步。這類案件的調解難度很大。

（二）調解程序規范化法治化不足

不同于司法審判，人民調解不存在一個可預期的、可視化的既定程序，也不講求靜態的角色，甚至對調解者的地位及其功能也要求不高。簡單來說，人民調解的目的首先是盡可能調用足夠社會資源和社會知識進行角色代入，調解人在“擺事實、講道理”的進路中不斷啟迪和引導當事雙方的互動與交涉，在盡快平息糾紛的同時維持和恢復原有的社會秩序，鞏固既有的社會關系［7］。這一互動與交涉的過程充滿著復雜的利益交換與訴求交換，因此需要參與其中的人民調解員通過自身的社會閱歷、法律知識以及自身權威等種種方面的因素來靈活應對調解過程中可能出現的問題與突發狀況，最終使調解的各方達成一種利益均衡的狀態。因而，人民調解必然是具有靈活自主的特征，并且鼓勵和允許調動一切能夠促成調解結果實現的正當手段和知識［8］。問題在于，目前人民調解無論是在平常還是在應對突發公共衛生事件期間，其工作都呈現出靈活性過多，過度依賴“柔性力量”而忽視規范性與法治性的缺陷，這種規范性與法治性的不足既體現在制度上，也體現在人民調解委員會的組成人員法律素質不夠高、缺乏系統規范的學習與培訓上。例如，關于新冠肺炎疫情期間房屋租賃合同能否因為不可抗力而解除這一問題，不同的人民調解委員會給出的法律意見竟然截然不同。在武漢市東西湖區常青花園人民調解委員會調解的田某與許某房屋租賃合同糾紛中，調解員認為承租人田某向許某提出解除合同并不違約。雖然租賃合同中約定了“租賃期內，甲乙雙方未經協商一致均不得提前解約”，但這是針對一般時期的規定。此次疫情系不可抗力，在此期間內田某的公司無法開展正常業務，致使其承租房屋的目的無法實現，符合《合同法》第94 條第1 款之規定，可以解約。但與上述案情基本相同的張某與某村民小組之間的房屋租賃糾紛一案中，黃陂區前川街人民調解委員會派出的調解員卻認為，根據我國《民法總則》第180 條、《合同法》第94 條、第117 條、第118 條中關于不可抗力之規定，張某基于不可抗力提出解除房屋租賃合同構成違約，其給出的理由是不可抗力作為一種免責事由，產生的后果只是指免除一方的違約責任，而不是一方可以據此完全不履行任何合同義務。承租人不能以新冠疫情屬不可抗力為由主張減免租金或解除租賃合同。承租人受新冠疫情影響只是暫時不能使用租賃物，不屬于不可抗力導致合同不能履行的情形。這兩個案件最終順利被調解，雙方當事人之間的矛盾被消解，但這個過程中存在的問題卻不能不重視起來。不同于法官在訴訟過程的中立，人民調解員在糾紛調解過程中會深度參與到討論當中，并且積極促進調解結果的達成，如果最終案件未調解成功并訴諸法院，矛盾雙方在法院得到的法律解釋與在人民調解員進行調解時得到的解釋完全不同，那必然導致當事人對人民調解員乃至于對人民調解委員會產生質疑，使得人民調解的信任基礎瓦解，影響到人民調解工作的開展。

四、人民調解治理突發公共衛生事件困境的突破

為了更好地解決人民調解治理公共衛生事件在調解主體、機制與方式等方面的困境，基于對新冠肺炎疫情期間發生的典型案例的分析，立足于人民調解現有制度框架和運行模式，可以從以下幾個方面出發突破人民調解應對突發公共衛生事件時所面臨的困境，從而全面提升人民調解應對突發公共衛生事件的治理能力水平。

（一）構建多元調解主體共同參與公共危機治理的格局

新冠肺炎疫情等公共衛生事件的發生和解決，是一個復雜的社會問題。突發公共衛生事件所引發的矛盾糾紛與一般矛盾糾紛有所不同，糾紛涉及的主體、領域、行業非常廣泛，部分糾紛具有突發性和群體性，有些糾紛沖突劇烈，影響社會穩定。單純依靠傳統的、綜合性的街道調解委員會、鄉鎮調解委員會“單打獨斗”，已然與疫情期間的社會治理需求不符。有效化解疫情期間的矛盾糾紛，必須構建包括專業性行業性調解組織、街道與鄉鎮人民調解委員會等在內的多元調解主體共同參與公共危機治理的格局。健全在同級司法行政機關指導下的，以傳統人民調解為主導，專業性行業性調解委員會、律師調解中心等其他人民調解組織互動的多元化人民調解主體，是有效實現和發揮人民調解在突發公共衛生事件期間預防化解民事糾紛各項功能與作用的重要內容與關鍵環節。一是要推動多元調解主體內部銜接機制的建立。司法行政機關要在進一步鞏固與發揮傳統的、數量上占大多數的街道鄉鎮調解委員會作用的基礎上，引導其做好突發公共衛生事件期間的職能調整與合理定位，由各種類型的矛盾糾紛全都來者不拒的“大雜燴”轉變為負責調處傳統的、專業性要求不高的社會矛盾糾紛，將疫情期間發生的涉及復雜金融、法律等關系的矛盾糾紛引導轉移至行業性專業性調解委員會或是律師調解中心處理，實現案件在人民調解內部范圍內的合理分流、對口處理，這樣既有利于提高糾紛的調處質量，也方便支持、引導、規范其他調解主體參與突發公共衛生事件危機的應對。二是要拓寬多元調解主體參與應對突發公共衛生事件危機的渠道，充分動員行業性專業性調解委員、律師調解中心等多元調解主體，共同參與公共危機期間社會矛盾的預防與化解。司法行政機關可攜手專業性行業性調解委員會的掛靠機關、律師事務所等，共同采取行動支持培育行業性專業性調解委員、律師調解中心等多元調解主體主動參與案情較復雜、專業性較強類型矛盾糾紛的調處，有效有序地承接傳統的、綜合性的街道調解委員會與鄉鎮調解委員會的部分職能，填補傳統人民調解組織應對該類事件的漏洞，且多元調解主體的參與有利于進一步整合資源，客觀上能夠促進人民調解制度的發展與完善。公共衛生事件發生期間，人們在發生矛盾糾紛時更期待能夠訴諸專業性更高的調解主體，在這個過程中具備專業優勢的知識權威型的人民調解員將在基層社會治理中扮演越來越重要的能動角色［9］。專業性行業性調解組織恰恰能夠彌補街道人民調解委員會專業能力的不足。吸納專業化的調解員參與調解，可以有效提升人民調解組織應對突發公共衛生事件期間矛盾糾紛的能力和效率。例如，在武漢市江岸區醫療糾紛人民調解委員會所調解的劉某某家屬與武漢市某醫院醫療糾紛調解案中，因患者劉某某在醫院就醫期間感染新冠肺炎而去世，其家屬與醫院之間就責任歸屬爆發嚴重沖突。這類感染新冠肺炎疫情死亡引發的糾紛，無論是法律規定還是實務判決都沒有相關參考依據，存在責任無法認定、賠償標準和依據無法明確等難題，這就給糾紛處理帶來極大困難。但是，武漢市江岸區醫療糾紛人民調解委員會憑借自身對于醫療、法律領域的熟練掌握，在厘清糾紛中的法律問題后，分別與雙方當事人積極進行溝通，抓住雙方矛盾緩和的時機，提出切實可行的調解方案，促使雙方當事人最終達成調解協議，順利化解了這起跨領域的新型醫療矛盾糾紛。

（二）完善“主動作為，多方聯動”的突發事件調解機制

傳統人民調解組織、行業性專業性調解組織、律師調解中心等“各自為政”的人民調解現狀，不利于調解資源的合理利用，影響調處效率。要克服這種各調解主體“主動性不足，聯動性不強”的弊端，可由司法行政機關牽頭，協調其他調解組織或中心的掛靠機關建立互相配合、協調辦事的各級聯席議事機構。各級聯席議事機構要依靠本級黨委、政府的支持，建立完善下轄各調解委員會具體工作中的溝通、協調、配合制度，建立聯系指導、情況通報、資源共享、人員經費保障等相關機制，真正實現傳統人民調解組織、行業性專業性調解組織、律師調解中心等多元調解主體在應對公共危機時能夠實現“多方聯動”。此外，可構建完善人民調解員職稱評定制度、案件調解激勵制度，積極引導各人民調解組織積極主動地參與到矛盾糾紛的調處當中，以實現人民調解組織能夠真正做到“主動作為”。

（三）推進突發公共衛生事件調解程序規范化法治化

2020 年2 月5 日習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控控作，保障疫情防控工作順利開展?！保?0］運用法治思維和法治方式應對和化解風險，是國家治理體系和治理能力現代化的一個重要標志。當下，一些行業性、專業性調解組織等多元調解主體作用發揮不明顯、部分人民調解員文化程度偏低、專業能力不足，在公共衛生事件治理過程中，往往訴諸于陳腐過時的鄉村倫理舊俗，甚至相當粗糙簡單地以輩分、年齡、交情深淺等隨意劃分權利和義務邊界的情況，不恰當地“倚老賣老”或者“和稀泥”“調而不解”，引發雙方當事人的反感，非但無法“消氣”，反而枝節橫生，激化矛盾［11］?；谕话l公共衛生事件期間社會矛盾糾紛的復雜性、危險性與緊迫性，人民調解在參與糾紛的調處時其調處過程的法治化程度顯得更為重要。要通過提高人民調解員準入門檻、開展定期培訓以及構建專職人民調解員制度等方式來提高調解員的法律素養與調處矛盾糾紛能力，促進調解過程的法治化。

五、結語

事實證明，在新冠肺炎疫情這類公共衛生事件常態化的大背景下，人民調解針對自身存在的問題不斷進行自我突破是實現人民調解現代化與法治化的必然選擇。但需要說明的是，我國各地區之間經濟社會發展水平差距較大，不同地區的人民調解組織在參與到突發公共衛生事件治理時，受當地政府行政水平、社會資源的統籌能力等因素影響，在實際操作中面臨的困境會有所區別。人民調解在應對突發公共衛生事件的實踐困境時必須綜合考量本地區發展實際，因地制宜。但可以明確的是，人民調解制度的法治化與現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。新冠肺炎疫情之類的公共衛生事件給人民調解應對能力帶來挑戰的同時，也為人民調解的革新與完善提供了機遇，我們應努力實現這種機制革新與制度完善。

注釋：

①《中華人民共和國人民調解法》第9 條規定：“村民委員會、居民委員會的人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企業事業單位設立的人民調解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產生。”

②資料來源于【中國法律服務網】的司法行政（法律服務）案例庫，網址http：//alk.12348.gov.cn/，檢索日期：2022年3月12日。

③《中華人民共和國人民調解法》第34條規定：“鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛?！?/p>