鄉村振興背景下農村安置社區治理：經驗模式、典型問題及改進邏輯
——基于河南省M鎮的案例分析

屈廣新

（鄭州大學政治與公共管理學院，河南 鄭州 450007）

1.M鎮背景介紹

河南省M鎮是豫東地區煤炭資源較為豐富的省界鄰邊地區，20世紀90年代開始的煤炭資源開發在提升當地群眾生活水平的同時，也造成了較大面積的地面沉陷，共涉及16個村莊和2萬余農村群眾。在此背景下，M鎮將鄉村振興與此次安置工作相結合，采取“多村——社區”和異地搬遷的形式，對轄區內受影響的采煤沉陷村群眾進行集中安置。R社區是承載此次安置工作的一處全新建造的新型農村社區，最多可容納2.8萬余人。此次安置工作歷時5年完成，在組織農民上樓過程中出現了如何有效動員群眾、如何有序組織搬遷的現實難題；在組織農民上樓后，又面臨著諸多治理問題。對此案例的研究既有利于積累鄉村振興過程中農民安置與鄉村治理的有效經驗，又有利于促進鄉村振興建設目標與農民真實需求的銜接調適。

2.新型農村社區安置的三種經驗模式

2.1 以激發年輕人意愿為主的動員模式

為加快安置群眾對新型農村社區的了解，推動農民上樓進程，在農民上樓前以該鎮政府和社區開發企業為主體，通過以激發年輕人搬遷意愿為主的方式營造輿論，以此推動安置過程中的動員進程。此舉迎合了改革開放以來農民群眾特別是年輕群眾對于改善自身生產生活環境的現實需求，對于激發群眾的上樓意愿，特別是年輕人的上樓意愿產生了積極的作用。M鎮的具體做法包括：首先，通過開展實地調研，充分了解農民群眾的搬遷意愿；其次，根據調研結果制定了以激發年輕人意愿為主的動員模式，其主要依據是年輕人大多出生在改革開放之后，他們受傳統思想的影響較小，期望改善自身居住環境的愿望也最為強烈。M鎮通過以上做法，又通過社區廣告進田間地頭的具體舉措成功讓遷入新型社區的愿望在年輕一代群眾的心中得以生發。事實證明，激發年輕人群體的上樓意愿對于推動整體動員工作大有裨益，輿論自此開始發酵，遷入新居、改善居住環境隨即成為農民群眾閑暇時探討最為頻繁的話題之一。M鎮探索實施的以激發年輕人意愿為主的動員模式是涉及農民安置工作的一項創新舉措，該鎮政府廣泛開展實地調研，切實了解農民群眾真實意愿以及抓住年輕人這個關鍵主體的方法是該鎮動員工作成功開展的不二法門。

2.2 以黨員干部為主體的帶頭搬遷模式

動員工作成功實施之后，M鎮積極開展下一步的搬遷組織工作，在此過程中，有效探索形成了以黨員干部為主體的帶頭搬遷模式。在此過程中，受我國文化中諸如“不愿當出頭鳥”“不出洋相”等傳統思想影響，雖然大部分群眾喬遷新居的愿望較為強烈，但卻出現了誰也不愿做“第一個吃螃蟹的人”的現實問題。針對此問題，該鎮政府探索實施了黨員干部帶頭搬遷的組織形式，充分發揮黨員干部的模范帶頭作用，有效化解了上述問題。黨員干部是鄉村治理中的組織者、建設者、推動者，是國家密切聯系群眾的橋梁，起著引領、團結、組織、協調等作用。事實證明，此模式的效果是立竿見影的，隨著該模式的貫徹實施，大部分群眾遷入新型農村社區的工作順利完成。M鎮在組織群眾異地搬遷的過程中采用的黨員干部帶頭搬遷模式體現了新時代鄉村治理過程中黨建引領的潛在優勢，事實說明，黨員作為在廣大群眾中具有一定影響力的先進分子，其行為的示范效應是顯著的。M鎮成功抓住黨員干部這個關鍵少數，是其順利組織開展搬遷工作的主要原因。

2.3 以突破老年人為主體的情感說服模式

該鎮16個村的搬遷安置過程表明，并不是每家每戶都對喬遷新居具有自覺的主動性，各村或多或少的都存在不愿搬遷的群眾。而這些不愿搬遷安置的群眾中大多是老年群眾和困難群眾，其原因主要包括兩個方面：一是老年人受傳統安土重遷思想的影響程度較深；二是部分老年人及困難群眾的自身家庭經濟狀況不足以滿足搬遷所需的費用。針對第一種情況，M鎮探索總結實施了有效的情感說服模式，以老年人子女為主要抓手，對老年人進行耐心的情感說服，效果顯著。針對第二種情況，該鎮專門針對老年群眾和困難群眾制定出臺了具體的幫扶措施和補償政策，有效克服了因家庭經濟困難導致的一部分老年群眾和困難群眾不愿搬遷的問題。

在推進鄉村振興和組織群眾搬遷的過程中，該鎮采用的情感說服模式作用顯著，具有借鑒意義。近年來，組織農民搬遷安置一直是擺在當前許多基層管理者面前的一道實際難題，甚至有些地方因此發生了群體性事件，給工作帶來很大的阻礙。M鎮在動員群眾過程中摒棄傳統不合理的強制思維，耐心探尋實施具有針對性的方式方法，主動走進群眾，了解群眾真實需求的做法，是其打通搬遷安置工作 “最后一公里”的有力舉措。

3.新型農村社區治理過程中出現的問題

對于涉及2萬余人的群眾安置工作來說，動員與搬遷工作只是一個開始，農民群眾大規模遷入新型農村社區之后，治理問題開始成為最突出的問題。該鎮在成功組織農民群眾上樓之后，出現了以下較為典型的治理問題：

3.1 農民傳統生活習慣與新型社區治理之間的矛盾

在成功組織群眾上樓之后，安置群眾受多年來在農村生活所養成的相對粗放的生產生活方式的影響，經常與新型社區治理在衛生、環保、安全等方面的治理要求產生沖突。主要表現為：第一，環境衛生意識差，不注意維持社區環境衛生，垃圾亂堆亂放問題嚴重；第二，部分群眾 “貪小便宜”和“搭便車”的思想深厚，公私不分，占公為私，公為私用的現象較為普遍。例如，部分群眾對私人領域和公攤領域的意識較為模糊，占用樓道、電梯周圍領域為己所用的現象屢見不鮮，這些做法占用了應急通道，危及消防安全甚至危及緊急情況下其他群眾的生命財產安全。事實證明，這些不文明的生活方式與社區治理之間的沖突與矛盾在群眾上樓后呈井噴式的爆發狀況，甚至在一部分群眾之間發生了糾紛和沖突事件。其原因不難概括，主要是農民群眾的文化素質和文明程度還未達到與新型社區治理理念相契合的水平，公共意識也亟待提高。M鎮出現的這一問題，在全國其他地區的社區治理中同樣具有一定的代表性和典型性，如何化解這一問題，是擺在基層政府工作人員以及社區管理者面前的一道現實難題。

3.2 農民失地后與社區周邊產業不足之間的矛盾

在成功組織農民群眾上樓之后，出現的最大問題就是農民失地后與周邊產業不足之間的矛盾。搬遷之前，廣大農民大多在家務農，土地是他們重要的收入來源。對于部分貧困戶，土地是他們維持生計的重要支撐。搬遷之后，廣大農民由于丟失土地及社區周圍產業未配套的原因面臨普遍性的失業問題。這也是M鎮在此次安置與治理工作過程中暴露出的最大問題，該問題的產生直接影響群眾在遷入新型社區后的滿意程度。其原因主要是M鎮政府對安置后可能出現的失業問題缺乏前瞻性，對農民群眾遷居后可能面臨的失業問題認識不夠充分。值得注意的是，就業是民生之本，直接關系到百姓收入和日常生活，農民在失地之后理應有更好的就業機會與此相銜接，M鎮在這項關鍵工作上的疏忽反映了其安置與治理經驗的缺乏，暴露了安置工作開始前規劃不夠全面、科學的問題。

3.3 農民需求與基礎設施不完善和公共服務不足之間的矛盾

在成功組織農民群眾上樓之后，新型社區治理還面臨著農民需求與社會基礎設施不完善和公共服務不足之間的矛盾。盡管該鎮已經為社區的基礎設施和公共服務建設作了一定工作，例如統一規劃中小學建設，解決適齡兒童和青少年的入學問題，整合資源解決群眾的醫療問題等，但是這些離真正滿足農民群眾日常生活需求還存在較大差距，如在精神文明建設方面，新型社區尚未成立任何的社會組織；在文化娛樂方面，新型社區有待組織各種形式的文化活動，群眾生活單調無味。值得注意的是，鄉村振興不應只是安置群眾的搬遷安置，還包括文明素質的提升、公共意識的提升等更深層次的要求。此外，在基礎設施建設和公共服務方面，諸如社會保障、養老問題等高質量的公共服務也未能及時配套。M鎮在此次安置與治理工作中，基礎設施建設依然存在欠缺，公共服務質量尚待補充。在推進鄉村振興過程中，唯有真正對接農民群眾真實需求，堅持以人為本，著重改善農村基礎設施建設水平和提升公共服務質量，才能真正推動鄉村發生質的改變。

4.鄉村振興背景下農村社區治理的改進邏輯

4.1 營造鄉風文明：以宣傳教育方式提升群眾文明素質與公共意識水平

文明素質與公共意識的培養不是一朝一夕的事，需要長期的宣傳教育支撐。M鎮在社區治理中面臨的農民群眾與新型社區治理之間的沖突并非個例，解決這一問題，需要時間更需要治理理念的轉變，但其根本目標是營造成熟的鄉風文明。首先，M鎮基層政府工作人員和社區管理人員應該強化服務型理念，要充分認識到該問題的發生邏輯，即農民群眾長時間受傳統粗放生活方式的影響，在短時間內完成諸如衛生素質與公共思維的轉變是困難的，只有充分理解這一發生邏輯，才能更好地將服務型治理的理念融入社區治理之中，才能在日常工作中多一點耐心，多一份成效。其次，要廣泛開展針對農民群眾的宣傳教育活動，利用社區媒介及互聯網手段，號召廣大群眾自覺遵守社區公約，講文明、愛衛生，共同愛護美好家園，促進農民群眾文明素質和公共意識的有效提升。最后，要充分發揮村民自治的作用，引導建立社區公約，充分發揮社區公約的約束作用。從長遠看，鄉村振興背景下新型農村社區的有效治理離不開鄉風文明的構建，只有把握住鄉村文明這個“牛鼻子”，才能有效化解新型農村社區治理過程出現的各種治理問題。值得注意的是，鄉村文明既是鄉村振興戰略的核心內容，也是鄉村振興戰略的難點所在，文明鄉風的培育是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就，必須常抓不懈，久久為功。

4.2 加強前瞻規劃：以產業振興對沖可能的普遍性失業風險

M鎮出現的農民失地與社區周邊產業不足的治理問題涉及民生根本，其根本原因是缺乏前瞻性思維和全面系統的規劃。鄉村振興的首要內涵就是產業興旺,產業缺失就無法真正改善農民生活現狀。所謂產業興旺，就是指在鄉村振興中，通過挖掘區位優勢，立足資源稟賦，整合市場資源，聯結政府、農戶、龍頭企業、農村經濟合作組織等主體，調整鄉村傳統產業結構，在農村地區形成一批現代化的集聚、共生協同產業，將資源優勢轉變為經濟優勢，進而帶動群眾增收，最終實現共同富裕的過程。可以說，產業振興是增加農民群眾收入，改善農民群眾生活水平的根本性支撐。M鎮出現的農民失地后普遍性的失業風險，值得全國其他地區充分吸取經驗教訓，引以為戒。在推進鄉村振興過程中，首先，應做到規劃先行，充分分析農民群眾可能面臨的各種風險；其次，要注重招商引資，只有大力引進產業，才能具備“造血”功能。有效對沖農民失地后的就業風險；最后，要因地制宜，注重發掘本地區具有潛在優勢的特色產業，努力實現農民增收。鄉村振興歸根結底要實現農民收入水平的增加，只有充分認識并把握到這一關鍵點，才能在推進工作的過程中避免出現失誤。

4.3 加大財政支撐：以提升基礎設施完善程度及公共服務水平對接農民需求

習近平總書記多次指出，人民對美好生活的需要就是我們的奮斗目標。具體到鄉村振興工作中，農民的真實需求就是鄉村振興工作的努力方向。M鎮在推進鄉村振興和新型農村社區建設過程中出現的基礎設施不完善和公共服務水平不高的問題在全國極具典型性和代表性。要解決這一問題，首先，要樹立“為民”思維，堅持以人民為中心的治理理念，并在具體工作中貫徹落實；其次，政府應加大財政支撐力度。在傳統的城鄉二元結構下，農民享受到的公共服務和基礎設施便利相對較少，在鄉村振興戰略的過程推進中，應該更加注重改善這一問題。此外，從傳統社會治理到現代社會治理的演進邏輯來看，政府在社會事務中的強制性、總體性作用在適度收縮，市場與社會主體的地位慢慢凸顯，參與度不斷增強。隨著統治、管理“底色”的日漸減弱，治理“色彩”的不斷增強，政府的公共服務責任與職能被突出強調，也與日俱增，以市場與社會主體參與為標志的公共服務市場化與社會化屬性隨之不斷增強。因此，提升新型農村社區基礎設施和公共服務水平還需注重多方發力。以政府為主體，發動市場、社會組織等主動參與，形成改善農村社區基礎設施建設的強大合力。

5.結語

黨的十九大報告明確指出了“產業興旺，生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興目標。M鎮的安置與治理工作既積累了有效的、具有一定借鑒意義的經驗模式，也存在著一些與全國其他地區同樣出現的典型性問題，在鄉村振興戰略不斷推進的時代背景下，只有深刻把握了解鄉村振興戰略在五個方面的具體目標，切實地走進群眾，了解農民真實需求，才能不斷將鄉村振興工作推向深入，才能真正提升農民群眾的幸福感、獲得感、安全感，才能不斷促進提升鄉村治理的現代化水平。