論土地所有權和使用權爭議處理

常文爽 裴兆斌

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

1.土地所有權和使用權爭議及產生的原因

1.1 土地所有權和使用權爭議的主體和分類

土地所有權和使用權爭議屬于民事爭議的一種，它不同于一般的民事侵權或合同爭議，而是基于爭議雙方都沒有土地權屬證書且雙方說法不一而發生的土地權屬爭議。要看是否構成土地所有權和使用權爭議，一是雙方要對某個區域的土地所有權和使用權產生了爭議，二是雙方都不存在合法有效的土地證書但對該土地都存在事實上的權利和關系。土地所有權和使用權爭議在我國的大部分區域尤其是農村時有發生，由于涉及切身利益，爭議雙方都會據理力爭，有時還會引發矛盾激化，所以土地所有權和使用權爭議不分事情大小，都要依法依規地慎重處理，避免造成人民群眾經濟損失。根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地所有權按照兩種土地所有權性質分為國家土地所有權、集體土地所有權即農民集體所有。故土地所有權爭議包括國有土地所有權與集體土地所有權之間的爭議、集體土地所有權與集體土地所有權之間的爭議。土地使用權爭議包括國有土地使用權和集體土地使用權爭議，國有土地使用權之間的爭議，集體土地使用權之間的爭議如集體土地建設用地使用權爭議和宅基地使用權爭議及宅基地使用權界址爭議等。

1.2 土地所有權和使用權爭議產生的原因

土地所有權和使用權爭議產生的原因有很多，總結起來包括以下四個：一是歷史原因，新中國解放初期的行政區劃上都會標注明顯標記物來區分土地邊界，但有的土地會出現沒有建立圖上標記物相對應的實際參照物的情況，或者是在人們長期的耕地勞作或者土地改造中標記物不斷被毀損等狀況，這都可能造成邊界不清晰的權屬爭議。再有農村各家之間的宅基地互相交雜，形狀不很規則且混淆，很難完全按照雙方字據的約定分清，也可能產生糾紛。二是社會原因，土地所有權和使用權爭議的產生多受人們心中土地個人私有思想和法律知識缺乏的影響，可能在沒有按照法定程序取得審批手續的情況下私搭亂建、占用土地而導致爭議發生。三是經濟因素，隨著土地利用價值的提高，相關的經濟活動增多，如相鄰村集體為開發本村資源來發展經濟；鄰里之間為了耕種、養殖或個體戶經營等因占地而產生各種糾紛；買賣地上建筑物權而發生的競價等都容易導致土地糾紛的發生。四是法律因素，當國有土地、集體土地或者某些廠房因歷史遺留問題無法確定權屬時，法律也無法給出具有針對性的答案，因為每一個爭議都具有特殊性，國家法律無法進行事無巨細的規定。這就需要我們各省在不違反國家憲法和法律的情況下根據自身情況作出一些具體規定，來因地制宜解決各地土地問題。

2.土地所有權和使用權爭議處理面臨的困難

2.1 土地行政管理工作不夠規范

土地行政管理行為會對土地權屬爭議產生多方面影響，如因村集體發生了合并、分離等變化而產生土地所有權的變動；頻繁土地開發利用而引起的土地使用權不斷流轉容易導致變更登記發生錯誤；土地檔案管理工作不完善和土地管理機構的組織機構合并撤銷及相關人員調動可能會導致相關資料的可得性低。另外，土地行政管理工作能否做好也取決于行政管理人員是否具備土地管理的專業知識，如果行政管理人員不能充分掌握土地政策和法律規章，那么在面對復雜的爭議時就會處理不當，也會引發土地爭議的發生。

2.2 土地爭議處理機制運行不暢通

處理土地所有權和使用權爭議是一項兼具政策、法理與情理的工作。合理的土地爭議處理機制對于爭議解決是十分有利的，但目前我國的土地爭議處理機制卻存在一些不完善之處。一是土地爭議處理的相關工作人員對于土地管理的業務知識十分熟練，但并未充分了解并運用土地法律知識，給糾紛解決帶來很大的影響。二是實地調查、收集證據是解決土地爭議的基礎。但土地爭議很多都是歷史遺留問題，很難搜集到直接證據，這就給調查帶來了難度和挑戰，而且外出調查會產生必要的工作費用，地方政府財政能否保證費用及時到位也因各地財政情況而大有不同。三是根據土地相關法律規定，當事人對于土地所有權和使用權爭議協商不成的，由人民政府處理，政府在處理復雜棘手的爭議時，容易出現部門互相推諉、消極處理的情況。

2.3 土地爭議處理法律法規不具體

我國對于土地所有權和使用權爭議處理制定和頒布了一些法律法規，各地方也制定了相關的規范性文件，這些都能夠作為土地爭議處理的法律依據。但是土地所有權和使用權爭議具有復雜性，主要體現在當事人種類多，既覆蓋農村和城市，又包括單位、個人等，爭議具體內容也各不相同，政府工作人員在處理爭議時很難在法律中找到完全相符的情況和處理規定，這就給爭議處理帶來很大的不確定性。另外，目前我國的相關法律法規僅僅規定土地所有權和使用權爭議解決的主體、范圍、條件等，這是遠遠不夠的，目前籠統的法律規定無法滿足爭議解決的需要。

3.完善爭議調查處理機制的建議

3.1 規范土地行政管理

為了更好地處理土地所有權和使用權爭議，就要鞏固好土地管理的基礎，使其更加規范合法。一方面要嚴格地籍管理。土地登記關系著土地所有權和使用權的設立、轉讓、變更和滅失的全過程，真實合法的土地權屬證明能夠成為爭議解決最有力的證明。另一方面要完善土地檔案管理，不僅要做到檔案登記及時記錄權屬變化過程，而且要保證檔案的完整和全面，避免檔案丟失。同時建立國土資源管理綜合平臺，實現查找土地權屬和邊界等相關信息與爭議糾紛處理一體化，實現便捷化，提高準確性。

管理人員和當事人對國家土地政策和土地相關法律知識了解不夠也是土地所有權和使用權爭議產生的原因之一。針對這一點，一是要提高土地行政管理人員的專業能力和法律知識，多開展業務培訓，真正提高土地行政管理人員處理爭議的能力。二是加大土地政策和相關法律法規的普法力度。通過到鄉村、進企業、進單位開展普法宣傳活動、通過網絡、電視新聞等方式，使人們學會解決爭議并保護自身合法權益，避免矛盾升級，維護社會穩定發展。

3.2 完善土地爭議處理機制

3.2.1 嚴格執行土地爭議處理的程序

按照《中華人民共和國土地管理法》第14條規定的要求，雙方當事人協商是土地所有權和使用權爭議解決的第一步。協商不成，就由政府處理，如雙方當事人皆是單位，就由縣級以上人民政府處理；若其中一方當事人為個人，那么可由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。如果當事人對政府的處理決定不服，可以在一定期限內向法院起訴。

土地所有權和使用權爭議的處理存在政府處理的前置程序，這是出于政府對于屬地的了解程度高和爭議處理的便利度高、成本低的優點來設定的，當爭議仍無法解決時，再由法院依法作出公平公正的裁決。不論是政府調查處理還是法院審理裁判，都要做到以下幾點：一是要判斷爭議雙方當事人是否具有合法的主體資格。判斷的參考條件包括當事人提出的請求、當事人的自身情況等，然后要對照相關法律的規定及爭議的具體情況來分析，最終確定雙方當事人是否符合主體條件。二是要判斷爭議是否屬于土地所有權和使用權爭議。土地所有權和使用權爭議不同于土地侵權或違法等案件，其本質上屬于土地權屬爭議，要按照土地權屬爭議的處理程序去解決，不能與其他土地糾紛相混淆。三是要遵循中華人民共和國自然資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》的相關規定。該辦法詳細規定了土地所有權和使用權爭議處理的具體流程、管轄范圍、處理方式等。

3.2.2 注重調查處理和爭議化解

深入現場調查是處理土地所有權和使用權爭議的核心環節，只有通過實地調查了解爭議土地的情況并做好勘察筆錄，收集相關證據，對當事人進行現場詢問，才能對爭議雙方當事人提出的主張和理由作出是非曲直的判斷。在爭議處理程序中，當事人協商和政府調解處理是很重要的一步，如果能在這兩個程序中把爭議解決，將大大提高效率，也能起到降低訴訟成本、節約當事人時間的作用，所以我們要更加重視從源頭上解決問題，利用協商解決問題。一是要建立自上而下的監測預警系統，提高排查力度，加強預防效果。當基層發現存在爭議發生的可能性時，要及時上報錄入監測預警系統，并讓相關負責人員進行矛盾疏導，防止其擴大化。二是要建立以政府為主導，多部門聯動的土地所有權和使用權爭議糾紛化解機制。按照法律規定，當雙方當事人協商不成時，由鄉級或縣級以上政府介入進行解決，所以鄉級以上人民政府都要聯合下屬的土地、農業、民政等部門建立土地爭議糾紛化解機制，從土地登記、權屬變更到爭議調查處理都要有規范流程，而且要成立爭議化解小組，由經驗豐富且專業能力強的工作人員進行爭議的處理和調解，使土地爭議及時解決，營造和諧的社會氛圍。

3.2.3 遵守回避制度

處理土地所有權和使用權爭議一定要遵循公平公正的原則，才能使處理結果讓雙方當事人信服。結果公正要求程序公正，嚴格回避制度是公正實現的必要條件，也就是說當爭議處理的工作人員或者審判人員與當事人中的任意一方存在利害關系，就可能會影響爭議處理的公正性，所以相關人員要遵守回避制度，不得參與爭議處理的一切事宜，同時雙方當事人也可以在爭議處理過程中提出回避的要求。

3.3 細化土地爭議解決的法律規定

我國制定的關于土地所有權和使用權爭議處理的相關法律法規主要包括以下幾部：《中華人民共和國土地管理法》和《土地權屬爭議調查處理辦法》，還有《確定土地所有權和使用權的若干規定》。這些法律法規從整體上和原則上規定了土地所有權和使用權的歸屬、登記、流轉和征收以及土地所有權和使用權爭議處理的單位、方式及相應的程序，但是具體到實踐中處理土地所有權和使用權爭議時，就會發現法律條文規定得不細致不全面、無法準確適用和程序性規定不完善的問題。所以我們要通過研究現行的法律法規仍需完善之處，并根據目前我國的土地爭議特點及實踐中發現的問題，國家和各省要有針對性地制定一些法律法規及規章，如針對各種類型的土地所有權和使用權爭議進行分類規定，著重制定爭議處理的程序性規定等，為進一步解決土地所有權和使用權爭議提供更加細致具體的法律適用規定，使爭議處理程序變得更加規范，減少土地爭議的發生，從而保障經濟社會的穩定快速發展。