鄉村振興視閾下放活宅基地使用權的進路探析
——以湖南省為例

楊 曉

（衡陽師范學院法學院，湖南 衡陽 421002）

引言

2021年中央1號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》再次強調，要穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。要保障進城落戶農民宅基地使用權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。

湖南省是農業大省，農村人口占比大，進行土地制度改革助力鄉村振興意義重大。農村穩，產業強、村民富是鄉村振興的內在要求。要想實現這一目標，需要進行宅基地三權分置改革，需要提高土地利用效率，為鄉村產業發展提供土地資源支持；需要增加農戶財產性權益，提升農戶抵御經營風險的能力。為此，需要激活閑置多年的宅基地資源及農房，使其由死產變成資產、資本，需要秉持中央1號文件的精神，探索適度放活宅基地使用權和農民房屋所有權的路徑。要解決宅基地使用權流轉一放就亂的問題，需要反思目前宅基地使用權利用存在的問題、放活所面臨的實踐性障礙與制度性困境，并需要在此基礎上構建與農村社會經濟發展與鄉村振興目標相融合的放活進路。只有如此，才能真正實現農村宅基地使用權及農房的資本化和增值功能，才能使廣大農民切實分享到鄉村振興與改革發展的成果。

1.夯實宅基地使用權物權權能內涵

隨著鄉村振興戰略的層層推進，農業產業化的進一步發展，農宅價值的提升，農宅資產屬性日益彰顯，放活宅基地使用權實踐意義愈發重大。宅基地使用權放活的重點應該是在占有和使用權的基礎上賦予宅基地使用權主體處分權，通過處分獲取土地與房產的價值增值這才是收益權實現的保障。因此，在宅基地集體所有權得以實現與保障的前提下，在農戶宅基地資格權得到尊重的基礎上，將宅基地使用權作為資源要素推進市場，通過價格機制調節宅基地的配置才能真正實現土地與房產的價值增值，才能提高宅基地資源的利用效率。

現階段湖南省農村人口大量地向城鎮轉移成為常態。城鎮化進程的加快、農業比較效益低等情形造成農村空心化現象嚴重，迫切需要對宅基地使用權制度進行改革。此外，農村土地承包經營權制度的變革，農村新產業新業態的形成使農村宅基地、房產等閑置的財產轉化為可以流動的資本。理論界需要突破傳統物權理論的束縛，創新用益物權的實現機制，立法部門應當進行規則設計明確宅基地使用權處分權能，允許宅基地使用權依法流轉。允許農戶通過轉讓、抵押、出租等方式實現農宅的流轉，這既能保障集體經濟組織土地收益權得以實現，夯實集體經濟組織發展的財力基礎，還能實現宅基地及農房資源的高效配置，逐漸消除宅基地資源浪費現象，是順應城鎮化進程和農業現代化發展趨勢的制度安排。 至于社會所擔心的宅基地及農房流轉后農民居無定所的問題完全可以通過限制宅基地使用權出讓的主體、完善農村住房保障制度等具體制度設計消除。

因此，允許宅基地使用權主體享有依法處分宅基地的權能時，宅基地使用權的適度放活才有實踐價值、才有持續生命力，宅基地使用權的依法流轉才有其權利支撐。結合我省農村社會經濟發展對土地制度的客觀要求，不拘泥于傳統用益物權的限制，補充宅基地使用權的收益權能和處分權能是宅基地使用權放活的制度保障。

2.宅基地使用權流轉的前提和流轉主體

宅基地及農房的適度流轉會產生流轉收益，在利益的刺激下一些農戶特別是經濟發達地區城郊接合部的農戶會侵占農田建房，或者違反村鎮規劃私搭亂建，嚴重影響村容村貌。部分城市出現的城中村治理難問題已經影響了城市市容市貌的改善與居民居住環境的提升，這也是學者們所擔心的放開流轉可能產生的惡果。為了防止違法占地違規建設的出現，流轉機制必須解決以下前提性問題：

其一，只有依法依規獲得宅基地，只有符合城鄉建設規劃、村鎮規劃建設并依法登記的農宅相關產權主體才有權依法流轉。這是宅基地放活所必須堅持的前提要件。對于一些由于歷史原因尚未進行不動產產權登記的老舊農宅，各地應依據國務院及自然資源部出臺的法規、規章及規范性文件，加快農村不動產確權登記進程，通過確權促進宅基地使用權的進一步放活。

其二，要完善農村住房保障制度，避免流離失所現象出現。市場經濟浪潮已經席卷農村地區很多年，涉農商品交易已經將農民兄弟打造成理性的經濟人，絕大多數農村居民會在滿足基本居住條件的前提下流轉自己多余的農宅。問題在于，隨著農村新產業新業態的發展，農村居民特別是商貿物流比較發達地區的農民欲圖通過農房抵押獲取發展資金的情形會越來越多。如果自己唯一的抵押物農宅折抵債務后，會導致其基本居住權利受到影響。考慮到基本居住權的保障和農村基本生產、生活秩序的穩定，要想解除農戶流轉農宅的后顧之憂，政府應構建財政專項資金支持制度，完善農村住房保障制度，讓農戶流轉住房后，不至于流離失所，影響社會的穩定。

以上問題解決后，作者認為對宅基地使用權流轉的出讓方不應做嚴格身份限制或其他限制，只要是依法取得宅基地，依法建設并獲得不動產權屬證書的農戶都有資格流轉宅基地及農房，并不需要考慮其是流轉自己唯一的農房或其他閑置農房。

有學者認為，宅基地使用權流轉的受讓主體應該受到身份上的限制，不能是城鎮居民，更不能是實力雄厚的房地產開發商。因為城里人資本力量比較強，如果允許他們購買宅基地，會剝奪本集體經濟組織成員獲取宅基地的資格，會誘使農戶不計后果侵占集體土地，變賣自己唯一的房產進而危及農民的基本生存和耕地安全。不管是城里人還是集體經濟組織成員購買宅基地，只要明確宅基地使用權出讓人出讓、出租農宅后無權再次申請宅基地建房；禁止房地產企業利用宅基地開發或變相開發商品房及其他經營性產業，禁止宅基地使用權單獨轉讓，禁止囤積、炒作農村宅基地。

因此，宅基地受讓人既可以是本集體經濟組織成員，也可以是其他集體經濟組織成員甚至是城鎮居民。 考慮到“一戶一宅”限制的合理性與必要性，喪失了宅基地資格權的本集體成員、本集體成員以外的欲取得宅基地使用權的人，應當有償有期限的取得宅基地，應當向農村集體經濟組織交納相應的有償使用費。

3.宅基地使用權的期限

基于宅基地的保障性功能仍然需要，如果農戶是依據宅基地資格權首次獲得宅基地使用權，則對這一類宅基地使用權不宜給予具體期限限制。如果農戶喪失宅基地資格權，那么集體經濟組織有權依法收回宅基地使用權。如果不具備宅基地資格權的主體要利用該宅基地，其享有的應是有期限限制的宅基地使用權，且應該支付費用。例如該農宅有人依法繼承，該繼承人不具備宅基地資格權，那么繼承人在繳納土地補償費后可以繼續有期限的使用宅基地。

對首次從有資格權的農戶手里流轉宅基地使用權的，應該在不動產登記簿上記載受讓人有權使用宅基地的期限，此期限可以參照國有建設用地使用權的70年期限。 在70年的使用期內，宅基地使用權主體應該依法依規向相關主體繳納宅基地使用費。 如果宅基地使用權再次流轉，其期限不得超過宅基地使用權第一次流轉確定的使用期，而剩余使用期到期后，即使房屋沒有滅失損毀的，宅基地所有者仍然有權依法收回宅基地，對宅基地上的房屋按市場價格予以合理補償。

4.農村土地產權流轉交易市場

土地資源只有通過市場才能實現優化配置，價格機制、競爭機制在宅基地（農房）流轉中必須發揮作用。農村產權交易市場的建立與完善迫在眉睫。2022年中央一號文件再次強調，要開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點。 我們要結合各縣市農村經濟發展的現狀積極推進農村土地產權流轉交易市場的構建。 考慮到城鎮不動產權流轉交易市場比較成熟，交易規則相對完善，農村不動產權流轉交易市場可以參照城鎮不動產權流轉交易市場的交易模式、運行機制建立。農業產業化比較發達地區的農村土地經營權流轉市場也逐漸建立、完善，這些都是我們可以借鑒的地方。

市場交易需要規則做指引，省級國土資源部門、住房建設部門、城鄉規劃部門、農業農村部門在借鑒改革試點區域成熟經驗的基礎上應構建宅基地使用權流轉的制度性規范， 比如產權確權、登記程序，宅基地基準地價、農房價格評估技術規程，宅基地流轉收益的分配方法，違法交易的處罰辦法等以指導規范交易。為了防止集體資產流失及農戶非理性的交易，當宅基地使用權流轉價格低于基準地價時，集體經濟組織有優先回購權。

5.宅基地有償退出與回收制度

省級層面應完善《宅基地管理辦法》，市縣區應出臺具體的實施細則，按照依法、自愿、有償的原則，鼓勵閑置房屋的產權主體退出宅基地。各級政府應該建立農房補償與宅基地補貼機制，通過財政資金支持的形式對于自愿退出宅基地的上述主體，按照農房的市場評估價格給予公平合理的貨幣補貼。

由于經商、務工、孩子求學等原因遷往城鎮居住，取得城市戶口的農戶，在其沒有喪失宅基地資格權之前，集體經濟組織無權強制其退出宅基地，但可以與其協商，通過給予貨幣補貼、購買城鎮住房優惠以及提供養老保障等條件鼓勵他們退出宅基地，退出宅基地的同時應該給予農宅的所有者公平合理的經濟補償。根據《土地管理法》的規定，對于自愿退出宅基地的農村集體經濟組織成員，集體經濟組織無權剝奪其土地承包經營權、集體經濟收益權。

對于少數喪失宅基地資格權的成員，對于非法形成的一戶多宅，對于違法侵占農用地建房的村民，集體經濟組織有權依據宅基地所有權主體身份將宅基地使用權回收，并不給予補償。

6.宅基地使用權流轉收益分配機制

集體經濟組織成員將初始取得的宅基地（農房）轉讓， 假設宅基地受讓方為本集體經濟組織內的農戶，且符合初始取得條件，那么宅基地使用權的流轉收益應該在集體經濟組織與轉讓方之間分配，具體分配比例由村民大會通過村民自治方式確定，但應在維護農戶合法權益的基礎上確保集體經濟組織的主導地位。假設宅基地受讓方為其他集體經濟組織成員或城鎮居民，其只有向宅基地所有權主體繳納宅基地使用費后才能辦理宅基地使用權的產權登記，流轉收益的分配原理同上。

如果權利主體是通過繼承或贈予方式取得宅基地及農房，并不擁有資格權，其向集體經濟組織支付宅基地使用費后才能流轉該宅基地及農房，流轉收益在集體經濟組織與轉讓方之間分配。

根據《土地管理法》的規定，國家并非宅基地所有權的主體，國家無權直接參與宅基地使用權流轉收益的分配。考慮到農村居住環境的改善，基礎設施質量的提升，城郊地區土地價值的增值離不開各級政府的財力助推，故國家可以通過完善相關稅制的方式間接參與宅基地流轉收益的分配。此外，由于農村土地產權流轉交易市場是政府主導建立的，政府可以通過費用收取的方式參與宅基地流轉收益的分配。

為了維護集體經濟組織的合法權益，集體經濟組織獲取的流轉收益的用途應當貫徹民主原則，充分尊重村民代表大會的民主決策程序。收益應該用于集體事務，比如完善村莊交通基礎設施建設、環境治理、村民的社會保障等等，真正讓宅基地的流轉服務于新農村建設與鄉村振興。

結語

放活宅基地使用權不但涉及法規政策的完善，還涉及很多技術問題。要及時出臺涉及宅基地與農房的評估管理、技術規范、宅基地有償使用收費標準等有關法律、業務準則以及區域性評價指標體系。要 組建獨立專業評估機構，培養專業資質評估人員，規范宅基地使用權價值及農房的評估， 出具真正具有法律效力的評估報告，為開展農村宅基地流轉創造有利條件。各地要探索非房地產企業利用集體建設用地建設農村租賃房的具體制度，建立健全農村住房保障制度，保證農民居有定所，不能流離失所，影響社會秩序的穩定。

放活宅基地使用權涉及方方面面，牽一發而動全身，本文僅僅提出了放活宅基地使用權的進路，如何構建具體的法律規則，讓三權分置有法可依，讓宅基地的適度放活建立在法律的軌道上需要學者繼續貢獻自己的力量與智慧。