廣西壯族自治區高標準農田建設發展思路研究

趙崇武

（廣西壯族自治區扶綏種畜場，廣西 崇左 532100）

民以食為天，食以農為本，農以田為基，農田是農業的基石。廣西壯族自治區農田總體表現為耕地“土少、土薄、土瘦、土酸、土重、土富”六大特征[1]。“土少”即人均耕地面積少，據國土部門提供的資料，2019年年末全廣西耕地面積6 578.86 萬畝，人均耕地面積1.16 畝，低于全國平均水平；“土薄”即土壤耕層普遍淺薄，耕層10 cm～20 cm 的面積占總耕地面積的61.3%；“土瘦”即中低產田面積大，占耕地面積的78%；“土酸”即土壤總體偏酸，其中酸性和強酸性耕地面積占耕地總面積的38.1%，并表現明顯的酸化趨勢；“土重”即耕地土壤重金屬本底值偏高；“土富”即土壤硒含量豐富，區內有大面積連片的富硒土壤，已查明富硒土壤總面積9 863.5 萬畝，全廣西有45 個縣（市、區）富硒土壤占比達到80%。

經過多年來的建設，廣西耕地質量穩中有升，但總體水平仍不高。一是耕地地力平均等級不高，高等地占比少。根據國家《耕地質量等級》評價辦法，耕地質量等級由高到底依次劃分為一至十等，2020 年年末廣西耕地質量等級平均為5.04 級，比2016 年提升0.57 個等級，比全國耕地質量平均等級4.76 級低0.28 個等級[2]。在耕地質量等級中，高等地占耕地總面積的22%、中等地占55%、低等地占23%。二是耕地土壤養分不平衡。根據全廣西683 個耕地質量長期監測點監測結果，2020 年廣西耕地土壤養分狀況表現為土壤有機質、有效磷含量較為豐富，全氮含量豐富，速效鉀較為缺乏，有效硼極缺乏。

1 廣西高標準農田發展的主要成效

廣西明確了高標準農田建設畝均財政投資1 500元，對同步開展高效節水灌溉的增加投資300 元/畝。2019—2021 年，廣西僅自治區本級財政在建設高標準農田中就有幾十億元的投入。廣西出臺了有關農田建設的管理辦法和有關農田建設資金的管理細則等一系列政策，理順國家財政資金投入兩條線的關系，令高標準農田建設的實施管理得到很好的規范[3]。抓好項目調度，定期暗訪督查，對確有問題的縣區進行全區通報，強力推動建設緩慢項目加快建設，納入各地政府績效考核和自治區政府對各地真抓實干成效明顯激勵的內容之一。通過開展飛行檢查、中期審計等，保證了工程質量，也保證了資金安全。

2019 年以來，廣西在自治區黨委、政府的正確領導下，緊緊圍繞“藏糧于技，藏糧于地”的戰略部署，求真務實，開拓創新，圓滿完成了各項工作任務，取得了較好的成績。在國務院對地方真抓實干成效明顯激勵評價中，廣西2019 年、2020 年分別獲得了第13 名和第12 名的成績，在非糧食主產省（區）中排名前列。

2 廣西高標準農田建設面臨的問題與挑戰

2.1 高標準農田建設選址難

當前，國家在農田建設上以高標準農田建設為主，中央財政資金及自治區財政配套資金全部用于高標準農田建設，根據國家2022 年完成10 億畝高標準農田建設的目標，廣西2021—2022 年每年需新建高標準農田250 萬畝。歷年來，各部門在實施高標準農田建設時都按先易后難的思路，集中連片、條件好的耕地已建成高標準農田，后續農田建設將主要涉及山地，這些區域農田難以集中連片，地形地貌復雜，水利骨干工程年久失修，缺乏有效的水源工程支撐，既不具備開展高標準農田建設的基礎，也不符合當前高標準農田建設的標準（國家高標準農田建設要求相對集中連片，平原地區不低于3 000畝，丘陵地區不低于1 000畝），基層普遍反映高標準農田項目選址困難。

2.2 農田基礎設施改善需求大

在非高標準農田建設區域開展的一般性農田基礎設施建設需求大，缺少資金來源。一是需求大[4]。根據國家規劃，2022 年以后，投入的主要方向是對已建高標準農田進行提質改造，到2030 年，廣西建設高標準農田約3 300 萬畝，只占廣西耕地面積的一半，還有3 000 多萬畝在十年內無法納入國家高標準農田建設范圍。二是缺少資金來源。中央財政資金劃轉方面，國家將原財政部農業綜合開發中央補助資金、原國土部土地整治資金、水利部高效節水灌溉資金劃轉到農業農村部并設立中央農田建設補助資金，全部用于高標準農田建設，未安排一般性農田基礎設施建設資金，自治區原各部門實施的農田基礎設施建設的本級財政資金未明確劃轉，只是由自治區政府明確廣西高標準農田建設畝均中央及自治區財政投資，缺乏資金用于一般性農田基礎設施建設。

2.3 高標準農田建設投入標準低

當前，廣西高標準農田建設主要集中在山區丘陵地帶，建設難度高、造價高，疊加當前建材和人工價格上漲等因素，同時，國家2022 年實施新的農田水利渠道防滲襯砌工程技術標準，將渠道襯砌混凝土強度提高兩個等級（從原來的C15 提高到C25），進一步增加了建設成本。按目前畝均1 500 元的財政資金投入，難以達到真正的高標準農田要求，改造后的項目區，往往會形成所謂的“核心區”和“輻射區”之分，輻射區農田水利工程配套嚴重不足，容易形成“斷頭路”“斷頭渠”現象，項目區群眾受益不均，土壤改良、科技等軟件措施更是難以顧及，沒有真正達到綜合配套的要求。根據測算，當前在廣西建設高標準農田畝均投入需3 000元以上。

2.4 農田建設隊伍薄弱

廣西在自治區層面，機構改革前農田建設管理工作由發展改革、財政、自然資源、水利等部門共同負責，整合后職能轉移到農業農村部門，負責業務工作的處室在職在編人員過少，低于全國平均10 人的標準。機構改革前，廣西負責農田基礎設施建設的技術支撐單位，原國土部門有土地整治中心、國土規劃院，水利廳有水利工程建設管理中心、水利技術中心、水利科學研究院等。機構改革后，農業農村部設有規劃設計研究院、工程建設服務中心和耕地質量監測中心等技術支撐單位；寧夏設有農業綜合開發中心、農田水利建設與開發整治中心；遼寧設有農田建設與開發部；安徽、廣東等地也都設立了技術支撐單位。但目前，廣西還未有自治區級農田建設管理的技術支撐單位。

從基層來看，各地人員劃轉執行力度不一，大部分市縣負責此項工作的人員稀缺，且多為新手，也無支撐的事業單位，人才隊伍薄弱。據不完全統計，全廣西14 個設區市及111 個縣（市、區），從事農田建設管理的在職在編工作人員共計不到300 人，平均每市縣不到2 人；只有不到半數的設區市和縣份對應成立了技術支撐單位，專職從事農田建設管理的專業人員共計不到200 人。從人員劃轉上，全廣西從財政、發改、自然資源、水利等部門共劃轉編制不到300 個（含技術支撐單位，下同），轉隸人員不到200 人（與農田水利建設管理相關專業人員不到100人）。

2.5 農田水利建設出現真空地帶

當前廣西農田建設補助資金全部用于高標準農田建設，非高標準農田的基礎設施建設如農田水利工程建設等，都不能使用這些資金。水利部門也反饋缺乏相應資金投入，導致在一些小型水源建設（包括塘壩、引水工程、泵站工程、雨水積蓄工程、機電井工程等）、農田水利工程運行維護監管上出現了真空地帶。

3 廣西高標準農田發展的思路和舉措

3.1 大力推進以高標準農田建設為主的農田基礎設施建設

1）編制高標準農田建設規劃。對接國家有關要求，在全國高標準農田規劃確定后，圍繞國家明確廣西的建設目標任務，及時結合國土空間、水資源利用等相關規劃，以提升糧食產能為首要目標，優化建設布局，堅持新建與改造并重，突出重點任務，制定出符合廣西實際的具有科學性和引導性的高標準農田建設規劃。

2）堅決完成年度高標準農田建設任務。落實國家年度建設要求，堅決完成新增高標準農田和高效節水灌溉建設任務。指導各地完成項目前期立項審批、招投標等工作，確保2022 年新增項目年底前全面開工；及時調度，采取通報、約談、督查等方式，大力推進在建項目的建設進度，確保2021 年度立項項目按國家要求在2022 年年底前如期完成。及時完成2021年項目驗收工作，指導各地區按“誰受益、誰使用、誰管護”的原則明確工程管護主體，擬定管護制度，落實管護責任。

3）積極構建制度標準體系。根據國家高標準農田建設制度建設情況，適時修訂完善廣西的高標準農田建設配套制度。構建與基層實際緊密結合的農田建設標準體系，建立農田建設標準定額，完善項目規劃設計指導標準，做好工程管護和先建后補等制度政策研究工作，完善相關配套制度，使耕地高質量建設得到有效推動。

4）強化資金保障。積極爭取加大中央資金投入，落實地方支出責任，繼續推進資金整合，籌措財政資金投入一般性農田基礎設施建設[5]。探索創新投融資模式，推動利用政府專項債券和新增耕地指標調劑收益等多渠道籌措建設資金，將這些建設資金投入到農田基礎設施建設中來。加強資金支付情況的調度，聯合財政部門采取通報、約談等方式督促縣級及時撥付財政資金[6]。

5）扎實開展監督評價。嚴格按照糧食安全黨政同責考核要求，強化高標準農田建設考核評價，用好考核“指揮棒”，層層壓實建設責任[7]。落實政府督查激勵措施要求，給予高標準農田建設先進地區表彰獎勵。進一步完善農田建設項目調度制度，強化調度數據真實性核查與調度情況反饋制度。積極配合黨委政府的督查室，對各地高標準農田建設推進情況進行督查。

6）加快農田信息化建設。配合國家加快推進全國農田建設監測監管平臺項目，做好項目在線填報、備案、調度、上圖入庫等工作。做好2011—2018 年高標準農田清查評估整改工作，完成對2019、2020年度完成面積的上圖入庫工作[8]。利用國家審定的2011 年以來清查評估成果，探索結合耕地利用現狀，糧區、耕地質量檢測等數據，實現全廣西農田建設“一張圖”。

3.2 全面加強耕地質量建設和監測

1）大力推進耕地質量建設。以酸化耕地治理項目為抓手，統籌推進建設高標準農田“1＋N”的土壤改良綜合示范，規模化、標準化展示耕地質量提升技術模式的實施效果。持續開展耕地質量長期定位監測，做好廣西雙季稻輪作試點區域耕地質量監測評價工作[9]。配合做好廣西第三次國土調查耕地質量等級調查評價工作，指導市、縣農業農村主管部門開展耕地質量變更評價，配合自然資源主管部門踴躍開展耕地資源質量分類工作。

2）強化耕地質量監測監管。配合國家改進監測站點建設方式，分類構建耕地質量長期定位監測、專項監測評價網絡體系[10]。加強年度調查評價，對高標準農田建設區、占補平衡補充耕地區、耕地損毀復墾區等耕地質量年度變化明顯的區域布設采樣點，評價耕地質量等的年度變更情況。強化農田建設專項評價，針對高標準農田建設開展專項評價。

3.3 持續推進田園綜合體試點

1）做好第一批田園綜合體監督評價工作。指導各地區做好第一批自治區田園綜合體6 個試點的竣工驗收工作，加強對已落實的資金、項目和政策的跟蹤問效，確保支持的資金落到實處、用到實處，實施的項目能按期按質按量完成，支持的政策能貫徹落實，切實發揮出資金、項目和政策整合的預期效果。

2）開展第二批田園綜合體創建工作。按農村全面發展的新模式、新業態、新路徑，繼續打造一批以農民專業合作社為主要載體的田園綜合體，繼續按照自治區政府的有關要求，在政策和財政資金上給予支持。指導立項項目做好項目規劃和實施，統籌廳際聯席會議成員單位按要求落實各項支持政策。