新時代背景下主要污染物總量減排對策及建議研究

孟蘇云

（山東省濟寧市生態環境局梁山縣分局，山東 濟寧 272600）

新時期環境污染備受重視，在以往經濟發展中，我國重視工業經濟的發展，工業化、城鎮化發展速度越來越快，但是在當前呈現出提質發展階段，在這個過程中結構性與布局性矛盾更加突出，減排工作仍舊存在不少挑戰。污染物總量控制是在一定控制范圍之內對排入環境中的污染物采取措施來控制，保證該區域內環境質量、環境管理的要求。對污染物總量減排是國家未來發展的目標，該目標的實現依靠市場產污主體行為來控制，現階段對排污管理越發重視，政府制定相關標準，貫徹落實科學發展觀。

1.主要污染物減排與生態文明建設現狀

在過去經濟增長過度依賴工業發展，造成嚴重污染，污染物排量造成巨大隱患，現階段解決經濟增長和改善污染矛盾成為生態文明建設的關鍵。我國一直致力于將大氣污染、碳強度和經濟增長脫鉤來建起可持續生態生命發展模式。

過去三十年內中國經濟發展速度非常塊，在1990～2017 年之間，國內GDP 增長總值達到43 倍，年增長率超過10%。中國經濟增長與工業發展有密切關系，石油、煤炭等消費量提高，事實上工業發展是造成污染物總量增長的主要源頭。

在經濟發展的早期，我國主要開展大氣污染治理，主要控制煙、粉塵，隨后酸雨成為中國嚴重而大面積的環境問題，嚴重影響西部與南部，SO2、PM2.5 總排放量攀升。PM2.5 污染復雜，種類構成復雜，實際治理具備諸多挑戰性，如此污染治理形式改變，從傳統側重于單一污染物治理、單一部門控制形式朝著區域聯防聯控、全國協同形式來減少污染物，減少多個部門的多種前體物排放。煤炭行業快速發展的背景下，酸雨、霧霾等成為常態，在冬季霧霾席卷多個城市，嚴重影響人們健康。因此國內外學者紛紛對污染防治進行研究，我國在污染減排過程中，作出了巨大的努力。我國多個重點區域進行控制，受到中央政府和公眾的關注。重點城市，背景與上海的空氣質量得到了改善，在20 世紀90 年代我國就開始實行大氣污染控制，2008 年奧運期間北京采取了全面的大氣污染控制策略，這也讓我國在當時徹底意識到空氣污染管理的重要性。中國的大氣污染控制、溫室氣體減排具備重要協同效益，而大氣污染與溫室氣體來自同一污染源。在經濟增速、能源消費總量均超過“十一五”規劃背景下主要污染物排放量得到控制，污染排放且得到了階段性防治成果。二氧化硫減排目標得以實現，化學需氧量減排目標得以實現、污染減排也超額完成，廢水治理設施、脫硫設備、工業二氧化硫去除量等建設良好，總量不斷提升。

十一五期間內，全國關停小電機組7000 多萬千瓦，提前一年半完成了小火電機組，累計建設成五億千瓦燃煤電廠脫硫設施，脫硫比例大大提高，超過90%；污水處理能力顯著提升，二氧化硫顯著下降，減排量超額完成。在我國采取有力措施的基礎上，重拳出擊整治環境，采取強力治理環境污染的手段，貫徹水污染防治減排，化解產能過剩矛盾，國內減排效果明顯，主要污染物均提前實現了年度減排。

2.污染減排形勢分析

2.1 出現新增污染

新增污染量持續增大，在當前我國工業化、城鎮化發展速度不斷推進，能源消費水平顯著提升，養殖數量增加、機動車保有量增加，新增污染量持續增長，保持勻速增長的趨勢。在當前國內外紛紛貫徹可持續發展理念，強調低碳發展，但是傳統發展模式在很大程度上保持慣性。據統計我國GDP 總占世界生產總值的10%，但是能源產量高于20%，能源污染排放量約占世界全列，溫室氣體排放量占世界的25%，而GDP 能耗、污染排放量、碳排放量均超過世界水平。根據相關統計，在“十二五”之后我國經濟強勁回升、產能釋放、經濟總量快速增長，這個過程中不可避免造成大量環境污染，污染物排放量增加。國民經濟總量、人口基數量不斷上升，這意味著傳統的經濟污染物治理已經逐漸實現，而新的污染物減排任務更加嚴峻。

2.2 存量減排減少

工程減排在十一五期間內起到了重要的作用，在十一五期間內電力、鋼鐵、化工、城市污染治理廠基礎設施建設基本上已經完成，重點污染減排措施基本上實現，未來減排空間有限。但是現階段減排技術貫徹受到技術、產業等的限制。電力產業與水泥行業的發展產生大量氫氧化物，減排應集中在的電力與水泥工業的環節。新時期的減排將是工程減排朝著結構減排的方向轉變。一個地區內產業結構調整受到多種因素限制，這其中產業、資源等與區域相關，結構調整面廣量大，因此應該在工業減排的基礎上，深入推進結構減排，這個過程開展很容易受到群眾的抵觸，工作壓力很大。

2.3 減排壓力不斷增加

新時期減排工作壓力在增大，污染減排指標任務增加的和減排拓展讓新時期節能環保工作壓力倍增，新增減排指標壓力下，新增兩項主要污染物控制目標，即農業、交通環保，新時期的農業污染加劇，三農問題備受重視；交通污染排放量劇增，汽車私有量的增加刺激了新能源汽車的誕生，結構轉型復雜。實際工作證明農業與機動車減排困難非常高，高于工程減排。農業隸屬農業、畜牧、公安、交通等多個部門，新時期的環境污染治理需要協調開展。農業發展中，畜牧養殖造成的污染治理困難，機動車面廣量大規模分散，減排污染量巨大。

3.污染物總量減排存在問題與對策

3.1 總減排目標與區域環境目標脫節

粗放型增長經濟快速發展的背景下環境污染加劇，我國不少地方環境可承載力接近極限甚至超過極限。施行總污染減排的目標在于促進經濟增長形勢的改變，力求扼制污染提升排放量，讓環境污染朝著可持續方向發展，扼制污染物以及促進區域經濟改善，除了上述兩項指標以外，氨氮與氫氧化鈉兩項指標成為新增減排指標。國家對省市分解減排任務的時候，充分考慮地方發展情況與環境承載力，采取差異化分配方式。現階段缺乏與區域環境質量目標相結合，差異化程度不夠。從實際情況來看部分地區污染物排放基數小環境質量小，但是部分缺少減排項目而導致減排任務難以開展；另外一些地方環境污染嚴重質量比較差，但是削減空間比較大而減排項目多，在這樣的偏差下導致總量減排與環境質量不掛鉤。

3.2 減排成效與核算成果脫節

總量減排成效反映在通過核算認定比上一年度排放量減少，這個過程中受到核算方式等限制，核算減排量與實際情況之間存在差異。具體體現在一些部分對環境有益的工程措施受到核算體系等多方面原因的限制，沒有得到認定，比如部分區域內的小鍋爐整治，一些鍋爐不在“十三五”環境統計技術范圍之內，減排量難以認定；部分部門淘汰的產能仍舊不在統計范圍之內，因此也無法得到承認。另外一些地方部門為完成減排任務，會向上級虛報減排任務量，如果不能被及時發現就會存在減排虛高的情況。最后一種原因是出于多種原因新建項目或者是違章項目增多，各地方的項目很難納入項目當中，導致實際的減排成效偏小。

3.3 部分污染減排項目難以發揮持續性效益

治污工程建設是推進總量減排的關鍵，對各種治污工程的建設要求、減排效率認定，在市場上系形行之有效的方式。在減排工作持續開展的背景下建設投運減排項目增多，總量減排管理部門通過減排認定項目關注較小，日常環境執法部門管理沒有跟上，就會導致很多建設完成的項目不能持續發揮減排效益。從實際需求來看城市污水處理廠、大型燃煤發電機組一直都是環境執法監管對象，減排效益起到持續穩定發展的效果。從實際工作來看部分非重點監控行業在工程建設減排核算后，管理人員就會放松管理，這常常出現運行污染負荷下降、污染排放量反彈等現象，出現這種現象常常是規模化養殖禽畜減排方面比較突出。

3.4 總量減排部門聯動機制有待完善

總量減排作為一項系統工程，涉及不同行業、企業、政府管理部門等。比如城鎮化污水處理設施、管網建設均屬于住建部門，規模化禽畜養殖企業的標準是農業部門；落后產能淘汰為經信部門；火電廠屬于發改能源部門等。推進總量減排需要政府和企業等之間的密切合作，只有密切協作才可以建立起良好的總量減排機制。在實際發展中不少市縣均認為減排應由政府部門承擔的任務看作是環保部門的任務，加上部門責任沒有落實到位導致環保部門需要承擔大量壓力，減排工作的開展并不理想。

3.5 減排目標與統計基數之間缺乏銜接

總量減排成效由污染物排量體現出來，環境統計工作由于受到基層環境統計業務的影響，企業污染物排放量虛高、偏低，或者是虛報數據與漏報等問題的存在嚴重影響減排發展。排放基數中的虛數，包含一個虛、一個實的兩行政單位，在下達減排任務的時候就會區別對待，在考核的時候去除虛量實現減排的現象應該盡可能排出。減排核算的重點就是要盡可能排除這些干擾因素， 落實減排管理 ，將減排壓力落實到實際當中，實事求是核定減排工作成效。但是在具體減排工作當中，如何把握尺度量化考核目標，由考核人員的工作經驗結算水平來決定。

4.減排工作開展對策

4.1 嚴控新增污染

嚴控新增污染的破解措施在于：首先認真實行環境影響評價和相關制度，嚴控污染物增加的可能性。另外嚴格執行國家產業政策，提高項目準入門檻，施行項目擴改。真正將污染排放量作為項目審批的主要條件，對完成的總量控制指標、減排工作落實不力部分限批，尤其是新增污染物應進行嚴格審批，嚴格落實的污染物指標替代審核制度。

4.2 嚴格落實減排措施

減排措施主要圍繞結構減排、工程減排、管理減排，三者應相互結合協調發揮作用，忠實結構減排，增加產能淘汰制度讓高消耗與高污染企業退出市場，促進產業的優化升級，從根本上實現減排。實際發展中進一步強化管理減排增加減排監管制度，確保減排工程政策運行。

4.3 建立有效激勵政策與排污政策

激勵政策施行可以取得良好效果，應該在市場上推行脫硫脫硝電價、以獎代補的綠色經濟政策。增加減排污染物費用增收權重，依法足額全面征收排污費用限制污染物排放量，加大行政處罰手段解決違法成本低和手法成本高等問題。政府應增加對節能減排項目方面的支持力求政策的傾斜，帶動綠色信貸制度等工程的實現，全方位推動治污減排按照計劃順利施行。完善總量控制與排污許可制度，根據區域容量核算減排任務，結合各級政府減排任務逐一落實，結合總量控制指標分配，依法發放排污許可證，以試點的模式全面開展排污交易，結合市場制約項目建設提高企業減排的積極性，通過優化資源配置來減少資源最少化與環境代價最小化從而實現經濟效益最大化。

4.4 發展循環、低碳經濟

企業發展中應加快推廣清潔生產，實現從源頭到過程的污染控制來降低資源消耗，發展循環經濟促進資源可持續發展，貫徹減量、再利用、資源化的原則減少排放量，提高資源產出量，推進生產、流通與消費各環節的循環經濟發展，構建覆蓋全社會的資源循環體系造福社會。可支持資源消耗量少且生產污染小的環保企業建設低碳經濟。

經濟發展中建立污染減排保障機制貫徹減排指標，通過建立嚴格的問責機制強化地方政府領導，強調目標責任一致，作為科學發展觀綜合評價體系約束性指標，制定嚴格的獎懲措施落實問責制度；之后建立良好部門協調工作機制，與工信部門、發改部門、農業、住建、畜牧等部門結合，充分發揮部門優勢形成強大合力、通過減排建設強化部門管理，尤其是強調基層環保部門建設壯大減排力量，夯實減排體系確保減排工作持續開展。

4.5 形成系統的減排體系

健康的減排體系應該采取“自上而下”的分配體系，即根據各省國家下達任務量，結合各市排放量基數測算減排潛力分配減排任務，各市將減排任務落實到縣甚至基層，這種以行政區劃分單位且充分考慮區域環境質量的分配方式有一定的盲區，從精細化出發，應該在認真測算環境壓力主體功能區的基礎上合理確定減排指標、減排任務，對于污染比較嚴重的區域應該保證質量達標的前提下適當減輕任務。

5.結語

綜上，污染物總量減排是貫徹科學發展觀的重要表現，是改善生態環境的有力手段，對提高人們生活質量有重要意義。盡管現階段減排工作開展不順利，仍舊存在諸多問題，結合現狀分析找出合理對策，將減排工作落實到實處，才可以解決現狀更好為減排工作服務。