貴州省黎平縣林權類不動產登記現狀分析及對策建議

姜立康

（貴州省黎平縣集體林權制度改革服務中心，貴州 黎平 557300）

林權登記是不動產統一登記的重要內容，是切實履行林權登記職責的迫切需要。隨著黎平縣林權類不動產登記劃轉到自然資源部門不動產登記中心統一辦理，如何解決林權類不動產登記工作不規范、不到位等問題，使林權登記與不動產登記有效銜接，是當前林權改革的重要課題。

1.黎平縣林權類不動產登記現狀

1.1 黎平縣基本情況

黎平縣是貴州省黔東南苗族侗族自治州下轄縣，位于貴州省東南部，黔東南州南部。地處黔、湘、桂三省（區）交界及云貴高原向江南丘陵過渡地區，東毗湖南省靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣，南鄰廣西壯族自治區三江侗族自治縣，西連黔東南州榕江縣、從江縣，北接黔東南州錦屏縣、劍河縣，是貴州東進兩湖、南下兩廣的橋頭堡。全縣國土總面積444100 公頃，是黔東南苗族侗族自治州人口總數最多、面積最為寬廣的縣。屬亞熱帶季風氣候，全年四季分明、雨量充足、地方山清水秀，具有大量人文景觀及自然景觀。轄25 個鄉鎮，403 個行政村，總人口57.8 萬人，其中侗族人口39.9 萬，占全縣總人口69.15%，是中國侗族人口聚居最多的縣和侗族文化中心腹地。屬貴州省十大林區縣之一，有豐富的森林資源，林業用地面積34.5 萬公頃，有林地面積30.9 萬公頃，森林活立木總蓄積1930 萬立方米，森林覆蓋率72.72%，有5 個國有林場，88 個鄉鎮林場，360 個村林場，以產杉木為主，故有“杉木之鄉”之稱，屬一個典型的山區林業經濟綜合縣。

1.2 黎平縣原林業部門林權確權登記情況

黎平縣頒發全國統一制式林權證始于2003 年，2000-2003 年度第一輪退耕還林工程發放林權證4193 公頃，6853 本；2008 年集體林權制度改革時期完成林權登記頒證299436公頃，118114本，涉及11.58萬戶。基本實現了“山有其主、主有其權、權有其責”，破除了制約集體林業發展的體制性和機制性障礙。但也尚有35377 公頃集體林地、2624 公頃國有林場及國有林場與集體聯營林地未確權頒證，林權類不動產登記任務仍十分繁重。

1.3 黎平縣林權類不動產登記現狀

自2020 年黎平縣實行不動產登記以來，由于各種原因，該項工作仍在試點探索和方案制定階段，目前僅限于國家儲備林的不動產登記，林農的林權登記只是零星開展，難以滿足人民群眾要求登記不動產林權的需求。國家儲備林不動產登記頒證完成1722 公頃，林農林權證遺失補辦登記不動產權證48 公頃。

2.當前影響林權類不動產登記的主要問題

2.1 林權類不動產登記法制不健全

林權類不動產登記有關法律法規嚴重滯后，缺乏切實可行的登記操作規范。至今國家尚未制定一部規范林權類不動產登記的法律法規，目前林權類不動產登記工作只有參照《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范（試行）》等法律法規對林權類不動產登記的相關規定執行，這些法律法規重點主要集中在農村土地、房屋不動產登記的規定上，對林權登記的規定很少，也不全面，現有法律法規已不適應當今快速發展的林權登記活動的需要。地方性法規規范作用相對有限。貴州省雖然出臺了《貴州省林權類不動產登記申請資料收件清單》，但是由于缺少上位法的規定，對于林權登記過程中的集體經濟組織統一經營的林地流轉登記、國有林場使用集體林地聯營造林再流轉登記、原有聯戶發證拆宗登記、原有林權登記糾錯登記等清單沒有的登記類型沒有作出具有可操作性的規定，使得該類業務難以辦理。

2.2 林權類不動產權屬確定行為屬性不清

林權類不動產權屬是否由不動產登記機構確定，依據《民法典》第二百一十條：“國家對不動產實行統一登記制度。”《中華人民共和國森林法》第十五條：“林地和林地上的森林、林木的所有權、使用權，由不動產登記機構統一登記造冊，核發證書。國務院確定的國家重點林區（以下簡稱重點林區）的森林、林木和林地，由國務院自然資源主管部門負責登記。”《自然資源統一確權登記辦法(試行)》第五條：“國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國自然資源統一確權登記工作。省級以上人民政府負責自然資源統一確權登記工作的組織，各級不動產登記機構（以下簡稱登記機構）具體負責自然資源登記”的規定，除國務院授權國家所有的重點林區以外的森林、林木的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。而林權權屬的確認到底屬行政許可行為還是行政確認行為，法律法規并未明確，這就導致林權類不動產登記后期如果出現權屬爭議需進行行政訴訟，由于確權行為屬性的不確定，存在被法院裁定林權登記行為不合法而撤銷的風險，亟待調整。

2.3 原林權登記數據整合工作沒有及時跟進

由于原林權確權登記數據內容、標準格式和坐標系統與不動產統一登記系統不兼容，存在功能架構相對獨立、數據難以共享導入等問題。林權存量數據沒有及時整合導入不動產登記數據庫或者不動產統一登記系統，林權類不動產就難以實現“登記一張圖”，從而延長了辦理時間，容易出錯。

2.4 權籍調查工作開展難度大

黎平縣地處云貴高原東南邊緣斜坡地帶，苗嶺山脈余脈橫貫全境，東北與武陵山系接壤，地形復雜，森林現狀界址難以辨認，權籍調查開展難度大，易造成面積不準確，界線不明確等問題。另外，林農難以提供林權權屬來源證明材料；農村外出務工人員多，指界和簽名難；集體經濟組織之間指界難，存在互相不愿意為對方確認簽字蓋章現象；原林權證登記錯誤，四至界線不正確、張冠李戴的情形更正難，由于無明確界線和界址點坐標，既得利益一方不愿意配合等問題，導致林權調查工作舉步維艱。

2.5 權屬糾紛解決困難

黎平縣地處黔、湘、桂三省（區）交界，地理位置復雜，省際、縣際邊界線長，積案多，時間跨度長，山林糾紛案件產生的歷史原因復雜，涉及面廣，調處難度大，據統計目前未調處結束的跨省、跨縣山林土地權屬糾紛案件還有54 件，調處壓力大、任務重。原林業部門在實施林權登記時過于趕進度，數據采集不夠規范，存在重復發證、權利人和四至接界人簽名代簽或漏簽、部分宗地的林權登記缺少公示程序或公示材料遺失現象，增加了林業糾紛，導致遺留問題較多，糾紛解決困難，工作推進緩慢。

2.6 原林權登記內容錯誤更正難

黎平縣2008 確權勘界主要是采用萬分之一地形圖對坡勾繪邊界，由于地形圖本身精度不足，一些小沖小嶺在地形圖上沒有體現，加上部分宗地邊界不規則、宗地界線沒有明顯地物地貌，技術人員業務水平良莠不齊，部分工作人員對政策理解不到位等因素，造成了宗地勾圖錯誤或勾圖移位、未剔除宗地內的非林地、林地使用權類型填寫錯誤等情況。這些問題在不動產更正登記時需要進行權籍調查，但由于涉及面廣、簽字確認難，原林權登記內容錯誤更正登記困難重重。

2.7 沒有專業的權籍調查隊伍，林權不動產登記難以推進

目前黎平縣開展林權類不動產登記地籍調查的方式有兩種，一種是由林業部門組織林業技術員進行無償調查，另一種是由自然資源部門購買第三方技術服務公司進行調查。無論采取何種方式調查，這些人員都沒有經過系統培訓，不懂林權類不動產登記的相關知識。致使權籍調查成果不理想，或是需要多次修改，這嚴重影響了林權不動產登記效率。

3.解決林權類不動產登記中存在問題的相關對策

3.1 完善林權類不動產登記相關法律法規，使林權不動產登記有章可循

國家層面盡快出臺《林權類不動產登記實施辦法或細則》，省級繼續完善《貴州省林權類不動產登記申請資料收件清單》，明確各項業務的具體適用范圍，使《清單》規定的九大類135 種登記類型以外的林權登記類型得以登記。

3.2 高度重視數據整合工作，充分繼承利用歷史數據成果

數據整合是避免林權類不動產登記錯誤的前提條件，也是方便查詢的實際需要。由于數據整合工作量大，專業性強，投入資金多，不動產登記機構領導要高度重視，安排專項預算資金，盡快完成數據整合工作。

在整合工程中，要充分繼承利用歷史數據成果，統一坐標系統為CGCS2000（2000 國家大地坐標系），根據工作底圖開展林權數據采集，并與各類確權數據（主要是承包經營權數據）、自然資源三調數據進行疊加對比，開展內業的權屬復核及問題排查。對于因原始數據精度導致的圖形重疊問題，根據數據精度直接處理；對于權屬重疊問題，依照法律法規解決權屬交叉、地類重疊等難點情況，在不做大量外業的前提下實現數據的基本整合。要將林權類不動產登記的圖形、屬性、檔案數據移入不動產登記信息管理基礎平臺，實現不動產登記“一個平臺、一套數據、一張圖”，為登記機構辦理林權類不動產登記業務提供可靠的數據支撐。

3.3 明確權籍調查主體

地籍調查在不動產登記中至關重要，必須解決好誰來負責調查、誰來承擔費用，這兩個棘手的問題。建議政府購買服務與自行委托調查并行的方式。即對于本集體經濟組織及其成員申請林地承包經營權、林地經營權、林地使用權和林木所有權首次登記，以及需要重新開展或補充地籍調查的，由政府安排專項資金采用購買服務的方式開展地籍調查。其他情形的，在登記機構指導下，由申請人自行委托有資質的調查機構開展地籍調查。

3.4 運用先進技術，提升登記工作效率

盡快研發或購買適用于平板電腦搭載，涵蓋數據采集建庫、外業調查錄入、成果資料導出、成果質檢鎖定等功能一體化的移動端林權信息采集軟件，助力林權不動產登記的開展，增速提效，為數據的高質量生產保駕護航。調查機構還可運用無人機、正射影像等先進技術，讓林權登記申請人與利害關系人及村委會人員到山腳下或對坡利用移動平板設備上的影像圖結合實地查看該山場情況，如四至清晰，界址點明確，可以直接指界，確定宗地界線，勾繪宗地草圖，并由相關人員現場簽字確認，完成勘驗。

3.5 創新調查方法，助推工作高效準確

不動產權籍調查結合國土三調成果、林地一張圖成果，開展外業實地調查及數據采集工作，不僅可解決數據二次采集容易錯漏的問題，還可以提高數據整合的效率。針對勘界出現的對于權利人因外出等原因無法實地指界和簽字的情況，可采取委托代理人代辦、“先承諾、后補簽”、網絡視頻或在線簽字等方式進行；在滿足精度要求的情況下，推薦采用無人機傾斜攝影測量技術，生成二維地圖和三維地圖，借助高精度實景三維模型進行點、線、面等矢量信息采集和繪制，使室內作業代替室外測量；在無法滿足精度要求的情況下，可利用現勢性強的國土三調、農村土地承包經營權登記等數據，形成航空或高分辨率衛星遙感正射影像圖，從而采用圖解法獲取界址、面積等信息；對于暫不具備解析法和圖解法條件的地區，可由自然資源主管部門會同村委會組織人員，利用“國土調查云”軟件結合勘丈法進行地籍測繪。

3.6 增加權利類型種類

為適應改革發展需要，根據新修訂的《土地管理法》《森林法》《農村土地承包法》等規定，增加林地經營權權利類型，同時對已登記的權利類型按照新的規定進行梳理，明確自留山是否可以流轉登記，明確國有林場與集體聯營林木林地是否可以再流轉等，實現依法規范登記，維護林業經營者的合法權益。

3.7 簡化共有林權分戶登記環節

對于自留山已經以聯戶形式發放的林權證，自留山農戶申請分戶登記的，由相鄰權利人或其委托人到場指界；對于真正意義上的聯戶承包申請拆宗分戶登記的，按照“愿聯則聯、愿單則單”的原則，在明確各自權屬界線的基礎上，由林權共有人到場指界。申請人申請登記時，無須先辦理林地分宗的變更登記再辦理產權轉移的轉移登記，只需一次申請、一套材料即可辦理共有林權分戶登記的業務。

3.8 精簡公告種類

對原林權登記中需要公告的情形進行梳理、精簡，除政府組織的林權類不動產首次登記、依職權更正登記和注銷登記外，其他登記類型一律不再使用公告形式，縮短林權類不動產登記辦理時限。

3.9 建立林權登記代理制度

林農文化素質普遍不高，對林權不動產登記不了解，可在權利人的委托下，由調查機構在開展林權地籍調查時，同時收集、整理林權登記申請材料，并代理權利人辦理林權登記，方便林農確權頒證，實現群眾用最少的時間、跑最少的路，辦成事、辦好事，解決林權不動產登記“最后一公里”服務問題。

4.結束語

開展林權類不動產登記是落實黨中央、國務院關于不動產統一登記的要求，是適應林業發展改革的需要，各級自然資源部門和林業主管部門作為同級地方人民政府的林權登記事宜承辦機關，必須加強工作銜接，統籌協調解決工作推進中的重大問題和難點問題，推進信息互通共享，嚴格依法行政，創新工作方法，確保林權類不動產登記工作順利實施，滿足人民群眾對林權類不動產登記的現實需要。