城鄉融合發展的理論邏輯與實踐路徑研究

薛 雨

（三門峽職業技術學院，河南 三門峽 472000）

城鄉關系對一個國家的經濟社會民生發展有著重要的影響。馬克思主義城鄉關系理論揭示了人類社會城鄉關系演變的一般規律，即城鄉依存—城鄉對立—城鄉融合，對于人類社會城鄉關系的發展進程具有廣泛而深刻的影響和指導意義。消除城市與鄉村的分離，實現城鄉融合發展或一體化發展，是馬克思主義經典作家對未來社會的美好設想，是新時代中國建設現代化強國的愿景之一。

新中國成立以來，我國城鄉關系依次經歷了形成城鄉二元結構、出現城鄉關系反復、尋求城鄉統籌到城鄉融合發展的曲折歷程，從傳統體制下“鄉村向城市輸出發展動能”的結構、改革開放前二十年“城市輻射+市場極化”的結構、進入21 世紀以來“鄉村自身造血+政策支持”的結構，向“引入城市先進要素并將其內源化”的方向轉變，這一變革既符合城鄉融合發展一般規律又具有中國特色，是實現城鄉融合的必然選擇。

1.城鄉融合發展的理論邏輯

1.1 城鄉發展不平衡是全球不同經濟體在特定發展階段出現的共性規律

絕大多數國家在經濟增長過程中都采取過城市偏向型的發展政策。這盡管有助于促進產業和要素集聚并推動經濟增長，但也可能造成鄉村發展動力減弱、貧困率居高不下、要素流動障礙等問題，最終導致城鄉經濟差距擴大的失衡格局。具體表現為鄉村人口流失、城鄉公共資源不均和鄉村承載壓力增大等現象，由此而導致城鄉經濟發展失衡、城鄉人口規模與結構失衡、城鄉生態環境失衡、城鄉公共基礎設施供給失衡、城鄉基本公共服務失衡。這些全球發展中呈現的城鄉失衡特征，本質上反映的是在產業結構轉型的一定階段內，在經濟發展水平方面鄉村相對于城市衰落的典型規律。

從國際相關實踐來看，世界許多先發國家都經歷過從城鄉分離走向城鄉融合發展的階段，如歐美發達國家，在20 世紀60 年代先后通過美國的新城鎮開發建設、法國的“農村振興計劃”、英國的農村中心村建設等，不斷改變鄉村日益凋敝的狀況，積極促進城鄉融合發展。可以說，目前許多先進發達國家的城鎮化水平已基本穩定，城鄉要素的雙向自由流動障礙破除，基本處于城鄉融合的階段。

可見，在由城鄉分離走向城鄉融合的階段中，需要經歷一系列的制度改革。中國的城鄉失衡格局本身也是全球鄉村發展共性規律的體現，但同時也與我國不同階段的經濟、社會和制度背景有關。

1.2 城鄉融合發展的現實背景

我國城鄉發展的不平衡及城鎮化進程中的鄉村發展困境。改革開放以來，我國城鎮化快速推進，城鎮化率從1978 年的17.92%。

1.2.1 提升到2021 年的64.72% （2022 年1 月17 日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會公布）。

1.2.2 城鎮化及與之相伴的工業化、信息化取得了舉世矚目的成就，在統籌城鄉發展方面也取得了顯著進展。但伴隨著持續快速的城鎮化，及各種因素的疊加影響，鄉村人口、資金等各種資源快速持續地流向城市，鄉村出現人口空心化，鄉村產業發展面臨相對困難局面。在城鄉二元結構背景下，我國城鄉產業處于相對分離狀態，城鎮化并沒有消除城鄉經濟相對分離的狀態，而且導致經濟資源由鄉村到城市單向流動。

城鄉發展水平差距較大，鄉村出現自我發展動力不足、經濟社會衰退等問題，面臨發展困境。鄉村發展困境正是城鄉融合發展所要面對的客觀背景和現實基礎。

進入新時代，人民日益增長的美好生生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾是。而“我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出”，表現為城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分。為了適應社會發展和城鄉關系的新形勢，進一步加快城鄉統籌發展的步伐，黨中央了提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

1.3 探討城鄉融合發展的內涵

從兩個層面展開，一是與城鄉統籌、城鄉一體化等概念的比較：城鄉統籌發展強調要發揮政府的統籌作用，統籌推進城鄉資源合理配置和協調發展；城鄉發展一體化強調城鄉發展的一體化目標，旨在推動實現城鄉規劃布局、基礎設施、產業發展、公共服務、環境保護和社會治理一體化；而城鄉融合發展，更加強調城鄉雙向融合互動和體制機制創新，即城鄉融合是推進城市與農村協調發展、共同進步的一個動態過程。二是對城鄉融合的內容探討，總的來看主要涉及產業融合、要素（人、物、資金等）融合、制度融合、治理融合等。城鄉要素融合，是指人、財、物實現雙向自由流動，實現等值。城鄉經濟融合，是指產業形成優勢互補、分工合理的有機體。城鄉空間融合，是指城鄉空間形態各取所長互相滲透，城市有美景與生態，鄉村有便捷與現代。城鄉基礎設施建設融合，是指將城市的交通、通信、供電供水、科教、文化等相關設施向鄉村蔓延，實現一體化。公共服務融合，是指加大農村基本公共服務投入，切實實現城鄉教育、醫療、社會保障一體化。城鄉生態環境融合，是指城鄉物質、能量循環系統健全，鄉村田園風光向城市滲透，城市環保理念向鄉村拓展。

城鄉融合發展，在理論上，摒棄了重城輕鄉、城市中心主義的傾向，摒棄了工業化早期的中心—外圍發展理論，轉而強調城鄉并重、要素自由流動的包容性發展理論；在實踐上，改變了傳統經濟學學者所主張的“城市帶動農村、工業反哺農業”的發展模式，轉而探索城鄉并舉的融合發展模式。即城鄉的發展經歷了農業推動城市、城市帶動農村的階段，現在已經到了城鄉聯動、融合發展的新階段。

2.制約城鄉融合發展的因素

2.1 城鄉二元經濟問題突出

城鄉二元結構具體表現為城鄉在社會公共服務、基礎設施、收入分配等多個方面，農村發展的內在動力機制比較薄弱。作為大城市和農村的鏈接地帶，縣域經濟是城鄉融合發展最有效、最直接的載體，但縣域經濟發展不充分。使得在城鄉融合的過程中，城市居民和鄉村居民在就業、教育和社會保障等多方面區別對待，嚴重影響了農村居民的市民化進程。

2.2 城鄉要素自由流動尚未建立

農村的人力和資金等要素流向城市，而城市的生產要素流向農村的積極性不高，特別是城鄉金融市場存在嚴重的藩籬，資金缺乏有效的雙向流動，城市資本適度合理進入農村土地市場的機制也未建立起來。由于現行土地制度的缺陷，土地財政以及城鄉二元土地市場刺激了城市蔓延擴張，由于農村資金外流嚴重，農村金融機構有效供給不足，對農業農村發展造成負面影響。

2.3 相關配套制度體系尚不完善

科學的制度設計是推進城鄉融合發展的根本保障。配套制度改革滯后已經成為阻礙城鄉融合科學發展的深層原因，城鄉二元結構之所以能夠產生如此巨大的作用，很重要的原因就在于過去支撐二元結構形成的有關條例、法律法規和政策，依然沒有修改和徹底廢止。土地制度改革的滯后，一定程度上阻礙著農民市民化和城市資本流向農村的進程。

3.城鄉融合發展的實現路徑

3.1 處理好鄉村振興戰略與城鎮化戰略之間的關系

指導思想上要將鄉村振興戰略與城鎮化戰略放到同等重要的位置。鄉村振興戰略和城鎮化兩者不是非此即彼關系，鄉村振興戰略也不是要否定城鎮化，不是要抑制城鎮化，實質是城鄉融合發展。對城鄉融合發展影響因子進行相關性分析，揭示城鄉關系演進的進程及主要制約因素，分析鄉村振興面臨的主要問題；然后，剖析我國農村勞動力轉移的理論模式和現實行為，探討農村人口向城鎮轉移所面臨的主要制度障礙及城市資金、技術、人員向農村回流的主要障礙，在此基礎上，從綜合角度分析城鎮化制度體系的層次及相互關系；進而，對各項制度障礙，即戶籍制度、土地制度、基礎設施建設體制、城鎮管理體制、社會保障制度在推進城鄉融合發展過程中存在的問題及制度變遷的方向進行探究，并進一步提出各項制度創新的整體思路和具體方案。

一方面，城鎮發展應統籌考慮環境、資源乃至人口的承載能力，既不能讓一些大城市不斷擴展，不堪重負，也不能熱衷于興建一些缺乏基本公共服務的新城、空城。城市的發展固然要考慮長遠，卻也該遵循自然規律，不能動輒以官員三五年的任期作為建設期限。

另一方面，必須基于鄉村振興戰略，同步規劃農村的建設發展。在推進城鎮化的同時，也要同步推進農村的發展。不是所有農業人口都能夠、愿意轉為城市人口，也不是所有農村都要搞得既不像城市也不像農村。既要保障18 億畝耕地，也要保障這些土地的未來發展路徑。從長遠看，相當數量的農民肯定會進城謀生，同樣，仍有相當一部分農民還會在農村生活。惟有城市與鄉村都宜居，才可能釋放出巨大的包容性和發展潛力。

3.2 推動產業融合發展

城鄉融合發展包含多方面的融合，關鍵是推進產業協同發展，產業融合是城鄉融合的核心內容。

第一，以生產和加工環節的縱向一體化推動產業融合發展。找準農業供給側結構性改革的核心點，用工業化方式經營現代農業，改變農業作為種植業的傳統面貌，提高農業規模經濟效益，提升在產業價值鏈上的位置，以此提升農業競爭力，通過規模經濟提高資本回報率。推動農業體系現代化轉型。積極為產業融合發展提供空間一體化基礎。與城市相比，農村具有土地資源豐富、生態環境好的優勢。可以根據區位狀況選擇發展具有比較優勢的產業。

第二，以新型農業經營主體帶動產業融合發展，通過發揮企業家才能提高人力資本回報率，使更多熱衷農業的人才有動力回到農村、留在農業，從事農業及延伸產業，更好實現鄉村人才振興。

第三，以融合發展模式創新推動產業融合發展。如農業功能拓展融合模式、農村一、二、三產業有機融合模式、產業集聚型發展融合模式等，以產業發展模式的創新，增強農業在產業價值分配上的談判能力。

第四，借助“互聯網+”平臺發展智慧農業，積極培育農村新產業新業態。通過“雙創”探索農業生產經營新模式，拉長農業產業鏈。

3.3 強化城鄉融合發展的制度保障

第一，深化農村土地制度改革，完善農村土地“三權分置”制度。隨著農村人口向城市的流動，以及就業、收入乃至居住地的變化，“農一代”逐步退出農業、“農二代” 不愿務農，承包地的生計保障功能在下降、生產要素功能在彰顯，應據此調整完善對集體所有權、農戶承包權、土地經營權的賦權。從一定意義上說，土地是鄉村相對于城市的“優勢要素”。要加快鄉村土地“三權分置”改革，在確保農業安全、保障農民利益的前提下，推動土地要素市場化，實現土地要素在城鄉之間雙向流動，讓土地要素成為鄉村振興的重要動力。

第二，在深化戶籍制度以及關聯性政策改革的基礎上，在城鄉之間，以一體化、均等化為原則進行政策性要素配置和基本公共服務供給。加大對鄉村政府資源的投入，一方面，對鄉村非固定資產性的建設、基本公共服務供給，如生產生活性資金補貼、義務教育、醫療保健、養老保險等應無 ( 城鄉) 差別地實施。另一方面，對鄉村固定資產性的生產生活基礎設施建設，如村域道路、水電氣網、環境衛生設施、信息網絡等，應偏向鄉村，加大公共資源投入，補歷史欠賬，逐步縮小城鄉差別。發揮政府“有形之手”的作用，加快農村基礎設施建設和公共服務發展的步伐。

第三，建立要素在城鄉之間雙向流動機制。要素是經濟與社會活動的基礎性條件，要素融合是城鄉融合發展的突破口。以城鄉融合發展推動鄉村振興，解決鄉村發展所必需的有效要素匱乏問題，客觀上要求引導城市的人才、資本、知識、技術、管理等生產要素進入鄉村、進入農業部門。構建城鄉要素統一市場，使勞動力、資本、技術、管理等要素能夠在城鄉之間自由流動、平等交換。由于市場機制具有配置資源偏好優勢區域、部門的本性，在鄉村地區、農業部門缺乏比較優勢的情況下，建立要素雙向流動機制，必須更好地發揮政府的作用。政府的作用在于，以市場在資源配置中的決定性作用為前提，利用財政補助、稅收優惠、政策性貸款、生活福利等手段，尊重市場經濟規律，按照自由流動、平等交換的原則，吸引要素由城入鄉，由工入農，實現城鄉資源有效配置、要素有機融合。