全域土地綜合整治路徑探討

李文龍 金志豐 歐維新 郭 杰

（1 江蘇省國土資源研究中心 江蘇南京 210017 2 南京農業大學公共管理學院 江蘇南京 210095）

引言

全域土地綜合整治概念的提出源于2003 年的浙江[1～5]，2012 年《全國土地整治規劃（2011－2015 年）》首次提出“全域”土地整治概念，而后《全國國土規劃綱要（2016-2030 年）》和《全國土地整治規劃（2016-2020年）》 分別就實施農村土地綜合整治提出具體部署[6]。土地整治工作自1997 年發展至今，其內涵和外延逐步擴大[7～12]。隨著農業現代化的加速推進，農村農業發展的土地政策需要進一步創新發展，從而解決土地綜合整治中集成性不足、系統性欠缺的問題。將土地綜合整治模式升級為全域土地綜合整治模式，突出生態良田的建設、利用與保護，倡導“綠色化”土地整治[13]，既提升了土地整治工作的整體檔次，也為農業農村發展的土地政策創新提供了抓手。在構建新發展格局之際，全域土地綜合整治這一新的發展理念是新時代國土整治工作發展的根本趨勢[14～20]，必須把握好堅持目標導向，釋放政策紅利的主旨，讓全域土地綜合整治不斷推動鄉村振興，實現鄉村振興發展。

2019 年12 月，自然資源部下發通知，到2020 年，全國全域土地綜合整治試點不少于300 個，各?。▍^、市）試點原則上不超過20 個。江蘇省積極響應并相繼出臺了《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》（蘇政辦發〔2020〕26 號）和《江蘇省國土空間全域綜合整治項目管理辦法（試行）》（蘇自然資發〔2020〕122 號）等相關政策制度，著力打造一批生產集聚、生活宜居、生態優美的美麗鄉村。為更好地推進全域土地整治工作的順利實施，本文以蘇北、蘇中、蘇南三個試點鄉鎮為案例，在分析上述地區在全域土地綜合整治方案編制階段遇到的問題與困惑、政策訴求的基礎上，提出推進全域土地綜合整治工作的對策建議。

1 典型地區的整治項目概況

本次作為研究案例的三個試點地區，除了地理位置上分別位于蘇北、蘇中和蘇南以外，每個試點地區的發展特色和定位都是比較明顯的，如表1 所示。

表1 典型地區的整治項目概況

2 典型地區推進全域土地綜合整治的主要做法

2.1 三個鄉鎮的共性做法

在推進全域土地綜合整治過程中，三個鄉鎮均以鄉鎮或幾個行政村為實施單元，開展全域規劃、全域設計、全域整治，均強調了村莊規劃的引領性，開展全域全要素設計、一體化實施，優化“三生”空間格局，夯實鄉村振興的發展基礎。三個鄉鎮均以土地綜合整治為平臺，以土地制度為保障，通過土地整治推動城鄉土地要素的優化配置和保值升值，有效地延長了土地整治產業鏈、價值鏈和生態鏈，極大豐富了土地整治功能，為區域鄉村振興提供了強勁動力。為了加強項目管理，根據江蘇省出臺的國土空間全域綜合整治方案和項目管理辦法等文件要求，三個鄉鎮均組織開展村莊規劃和實施方案編制。方案主要涉及工作目標任務、子項目安排及資金概算、整體進度計劃和保障措施等，也提出了加強項目管理的具體措施，包括加強組織領導、完善體制機制、加強項目監管等。

圖1 三個鄉鎮的共性做法

2.2 三個鄉鎮的個性做法

蘇北鄉鎮試點強調“人地產資協同聯動”。一是以人為本發展理念作指引，充分保障農民權益不受損。二是以產業發展為原動力，助推人口集聚與土地盤活。三是積極探索多元資金籌措渠道，保證項目資金平衡。蘇中鄉鎮試點強調“一二三產融合發展”。一是優化用地空間，保障一二產延伸發展。二是以三產發展為契機，促進一三產協調發展。三是全域系統整治，推動一二三產融合發展。

蘇南鄉鎮試點強調“農業農村現代化建設”。一是目標問題雙導向，高標準謀劃行動方案。二是對標農業農村現代化指標，明確整治重點任務。三是多規多部門協同并進，共謀農業農村現代化藍圖。

圖2 三個鄉鎮的個性做法

3 全域土地綜合整治面臨的難題

3.1 過渡期面臨兩套底圖底數切換情況

現階段編制實施方案的底圖底數還是2018 年土地變更調查數據，到項目實施階段，各子項目的實施、驗收檢查等工作，都將會采用三調數據。而2018 年土地變更調查數據與三調數據因調查方法等原因，耕地與建設用地面積相差較大?，F階段編制的實施方案是以2018 年土地變更調查數據為底圖底數的，其新增耕地潛力地塊到三調中可能就不再是村莊等新增耕地潛力地塊了，從而導致新增耕地面積達不到實施方案的預期，新增耕地系數達不到“不少于涉及整治耕地面積5%”的要求，甚至可能存在項目驗收不通過的情況。

3.2 部分項目啟動資金需求缺口較大

先行建設安置區是全域土地整治項目啟動實施的第一步，這就涉及到要解決安置區的建設啟動資金來源問題。蘇北鄉鎮試點享受蘇北地區農房改造專項資金，但該項資金資助額度僅約4 萬元/戶，距離全鎮占地面積達135 公頃的6 個新增的安置區建設的資金需求，仍然存在較大缺口。蘇中、蘇南地區則沒有蘇北農房改造專項資金用于安置區建設，尤其是蘇中，盡管可以利用全域土地綜合整治試點項目省級資金并統籌相關涉農資金，但仍存在較大的啟動資金缺口，需要地方政府財政的先行墊資。

因此對于財政緊張的試點鄉鎮，如何解決安置房建設啟動資金的問題，已成為限制全域土地綜合整治工作的重要因素。

3.3 既有政策與項目實施需求存在一定沖突

安置區建設的合法合規性問題成為困擾項目實施的難題。主要原因在于安置區規劃指標安排與永久基本農田調整的落地時間的不同步。盡管在項目實施方案中，永久基本農田布局也調整了，規劃流量指標也安排了，但在安置區用地報批時，整治任務通過驗收后，永久基本農田數據庫不能及時更新，安置區建設就不符合永久基本農田數據庫，安置區方案就不能通過審批，導致無法先期啟動建設安置區，影響農民的拆遷安置進度。同時，在調入地塊方面，如果按照之前“新劃定為基本農田的土地利用現狀必須是耕地”的政策要求，部分項目區內暫無或很少有符合劃定要求的現狀耕地，永久基本農田調整面積增加5%的目標實現有一定難度。

4 推進全域土地綜合整治的對策建議

針對全域土地綜合整治工作的做法和面臨的難題，在實施方案編制技術、制度創新和全域土地綜合整治項目地遴選等方面，提出如下對策建議。

4.1 進一步明確一張底圖要求，確保方案實施前后一把尺

建議將實施方案新增耕地圖斑與三調階段成果相銜接，扣除三調中已經是現狀耕地的圖斑面積，從而解決實施驗收階段以三調成果為底圖后新增耕地圖斑不一致、新增耕地系數不達標的問題。但從長遠來看，仍需要明確一張底圖，比如三調成果啟用前申報立項的項目，均采用2018 年變更數據為底圖來進行方案編制、實施與驗收；對于三調成果啟用以后申報的項目，統一采用三調成果作為底圖開展相關工作，以保證項目實施方案的科學性和延續性。

4.2 以時間換空間，大膽探索土地制度創新

既有政策在實現兩個5%的底線要求存在一些不太明確的地方。

一是規劃新增耕地能否納入永久基本農田劃入地塊。

二是永久基本農田劃出地塊能否在土地綜合整治項目立項后就用于村莊安置點建設、農村產業融合發展用地。

建議自然資源部門進一步明確項目實施過程中對用地、指標的時空要求，適當突破現有政策限制，采取以時間換空間的方式來解決新增耕地認定、永久基本農田調入調出及鄉村依法依規用地等問題。

一是將全域土地整治項目中安排的規劃整治新增耕地作為永久基本農田調入地塊，調入地塊在三年內實施完畢通過驗收后，更新永久基本農田數據庫，貫徹劃入永久基本農田的地塊現狀為耕地這一政策規定。

二是針對永久基本農田調出地塊也存在時間上的約束，也需要出臺剛彈結合的政策。首先，采用先行先試的靈活政策，在永久基本農田調整方案審核通過并納入村莊規劃后，即可實施永久基本農田布局調整工作，相應調出永久基本農田，允許規劃安排的安置區和產業融合發展區的建設用地報批，以便先行啟動安置區與產業融合發展區的建設，確保項目有序推進。其次，在項目驗收階段采用剛性政策、嚴格標準和相應的獎懲制度來考核，以保證整治項目的實施效果?？刹扇〉箍垡巹澯媱澲笜恕⒄加糜谰没巨r田追責等方式對地方政府進行約束，嚴控風險。

4.3 以系統治理為目標，明確項目遴選標準

未來全省的全域土地綜合整治項目應以系統治理為更高的目標，并制定和明確更高的標準來遴選整治項目。實現系統治理至少要做到“產業可振興、空間可優化、資金可平衡、風險可防控”的要求。

一是要有科學的規劃，推進整治空間優化。全域土地綜合整治是實施國土空間規劃的平臺和抓手，在全域土地綜合整治過程中應當堅持規劃引領，突出項目特色，充分調研論證，謀定而后動，避免整治方案的反復調整與人財物的浪費。首先，鄉鎮級國土空間總體規劃編制要從全鎮甚至更大區域層面謀劃全鎮發展戰略、總體格局、功能分區，進而明確全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等，為村莊規劃和項目實施方案提供上位規劃依據。其次，村莊規劃編制，要落實上級規劃確定的國土空間綜合整治和生態修復目標與項目安排，結合耕地和永久基本農田保護、生態保護修復、農村人居環境整治、鄉村景觀建設等工作，進一步明確各類項目的具體任務、實施范圍和實施時序。最后，項目實施方案應在村莊規劃的基礎上統籌考慮農用地整治、建設用地整治、生態保護修復等規劃內容和項目安排，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，并明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等，作為項目實施的行動指南，切實做到：耕地數量質量和生態有提增，建設用地結構布局有優化，生態環境質量有改善和公共空間治理更有效。

二是要有多元資金籌措途徑，保證項目資金平衡。資金保障是全域土地綜合整治實施成功與否的前提，政府財政和社會融資的資金支持顯得尤為重要。一方面，全域土地綜合整治項目牽涉部門多，涉及發改、農業農村、自然資源、水利、住房和城鄉建設、生態環境等多個部門，各類項目繁雜，為避免重復投資，需聚合涉農資金，合理設置各類子項目，需對項目區內擬實施的各類工程項目進行統籌安排、分類實施。另一方面，需要主動創新多元投融資機制，充分利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本對項目的資金支持作用，拓展多元投融資渠道，探索市場化社會化運行機制，優化節余建設用地指標和補充耕地指標的流轉使用制度，有效保障項目實施的資金需求。

三是要以人民為中心理念為導向，創新權益保障和風險防控機制。保障農民權益是全域土地綜合整治的重點內容，也是農村社會穩定的前提。長期以來農民對土地具有高度的依賴性，全域土地綜合整治的實施開展，不可避免地會涉及農民宅基地、承包地的調整，進而影響到農民的土地權益。因此，項目地區首先要全面考慮搬遷農民的生產、生活、生計問題，立足農民增收、政府讓利、持續發展的要求，從拆遷安置、補償標準、土地流轉、土地權屬調整、土地增值收益分配等方面，創新以人為本的農村土地制度，增強農民的獲得感，切實維護農民權益。

四是要堅持高質量發展，突出項目鄉村振興的抓手作用。產業發展是鄉村振興的原動力，而全域土地綜合整治是鄉村振興的重要平臺和抓手，也是保障產業興旺用地需求保障的重要支持政策。對具有良好產業基礎的地區，不管是產業升級還是產業擴能，在村莊規劃與實施方案中，不能簡單滿足其用地需求與布局，更要綜合評判該產業在未來發展中對吸納就業、農民增收、反哺農業、產城融合、城鄉統籌等多方面的聯動效益。建議將產業聯動效益明顯、“造血機制”順暢、興人興業潛力大的地區優先納入全域土地綜合整治試點。

結語

全域土地綜合整治已經成為重要的研究課題，其在實施過程中兼顧自然保護、景觀保持和生態環境等方面的需要，實現了人與自然的和諧發展。通過全域土地綜合整治，農村生態環境得到改善，三生空間格局得到優化，農村人居環境得到提升，為實現全面鄉村振興奠定堅實基礎。