終身教育保障機制創新研究

翁 怡

(福州市閩侯上街大學城 福建 福州 350117)

0 引言

教育是國家立國之本、強國之基。終身教育則是國家教育體系中不可或缺的一環。2019年，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，進一步部署了面向教育現代化的戰略任務，其中重要的一項任務就是要到2035年構建服務全面的終身學習體系。

1 我國終身教育保障制度的發展

1995年，《中華人民共和國教育法》以法律形式確定了終身教育的地位。2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010- 2020年)》(以下簡稱《綱要》)重塑了“終身教育體系”“終身學習”概念，創新性的提出了“終身學習立交橋”的新理念和網絡服務平臺的新手段，還提出要將老年人等多類主體納入到我國終身教育體系中予以保障。2014年的《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，提出對農民工開展職業教育。2016年，教育部的《農民工學歷與能力提升行動計劃——“求學圓夢行動”實施方案》，提出對農民工開展學歷與非學歷教育并重的繼續教育模式，助推農民工實現終身學習。十八大以來，各基層組織紛紛開展“百姓學習之星”、“示范性社區學校”、“先進數字化學習中心”等活動，積極建設學習型社會，全民終身學習的理念深入人心。此后，黨的十九大提出“辦好繼續教育，加快建設學習型社會”的新要求。2019年的《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出要“構建服務全民終身教育的現代教育體系”。同年，國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》指導我國的職業教育發展。2020年，教育部發起 “2020年全民終身學習活動周”的活動助推“全民智學”。2021年國務院發布了《關于加強新時代老齡工作的意見》，要求依托國家開放大學籌建國家老年大學，將老年教育納入終身教育體系。2021年中央網絡安全和信息化委員會印發《提升全民數字素養與技能行動綱要》，提出要通過數字教育體系建設完善終身教育體系的發展，到2035年，實現數字人才強國的目標。這一時期，我國終身學習保障體系逐步建立起來，福建、上海等地政府紛紛頒布了各地的《終身教育促進條例》，標志著終身教育領域的政策法規步入完善階段。

2 我國的終身教育保障制度發展成效

2.1終身教育理念及制度導向普及化

首先，從2010年《中國教育改革和發展綱要》到2021年《提升全民數字素養與技能行動綱要》，從全國人大頒布《中華人民共和國教育法》到各省市頒布的《終身教育促進條例》，從最初的中央以規劃、綱要、意見、方案等形式的政府文件到地方政府以條例的形式頒布的地方政府法規，我國政府不斷通過各級各類的法律形式保障終身教育理念的全國普及。其次，從2016年的“農民工學歷與能力提升計劃”到2020年“全民終身學習活動周”再到2021年 “國家老年大學”的開辦提議，這些都體現了我國政府依托各種形式的政令及其實施保障了終身教育具體制度的落地。

2.2“中——高——本——研”終身教育培養通道暢通化

通過多年的試點，各地政府逐步摸索并實現了“中高職通道貫通”、“中本通道貫通”和“高本通道貫通，”實現中職學生向高職學歷和技能的轉化深造教育、中職學生向本科學歷和技能的轉化深造教育以及高職學生向本科學歷和技能的轉化深造教育。通過“百萬在崗人員學力提升行動計劃”等渠道打造了“中職——高職——本應用型本科——專業學位研究生”互相銜接融通的“立交橋”[1]，建設出一套職業教育的終身學歷學習體系。

2.3終身教育制度完善化

從最初1995年“終身學習”理念的雛形到2010年“終身教育體系”概念的提出，標志著我國終身教育概念從點到面的發展；從2014年“農民工職業教育”要求的提出，到2019年十九大對“繼續教育”和“學習型社會”要求的提升，再到2021年“國家老年大學”的籌建，我國的終身教育制度實現了從成人教育到繼續教育再到老年教育的全面覆蓋，從學歷教育中來到非學歷教育中去，實現了學歷教育與非學歷教育在制度層面上的銜接與完善，使得終身教育政策在依托成人教育的基礎上得以發展，并且不再拘泥于成人教育的發展框架，實現了統籌協調各種教育資源，加強各種教育的聯系的最終效果。在學習型社會背景下，教育部通過制度建設加強了各部門的溝通合作，實現了成人教育、繼續教育和老人教育等系統教育社會資源的互通，打通各種屏障，促進終身教育制度的不斷完善。

2.4終身教育政策保障法制化

最初，我國終身教育理念主要依賴政策文件的引導，而后，到1995年《教育法》頒布之后，終身教育被寫入法律。接著，終身教育的地方性法規文件逐漸增多， 在2005年福建省出臺了終身教育促進條例之后，2011年上海、2012年太原、2014年河北省和深圳和2015年寧波市紛紛跟進，這些地方性條例的出臺為終身教育制度的落地提供法律保障。

3 我國終身教育保障機制的困境

3.1立法位階不高

在終身教育領域的立法中，僅有1995年出臺的《中華人民共和國教育法》是我國教育領域的基本法，其雖在2016年和2021年先后進行修訂，但是關于終身教育部分的內容并未在這兩次修訂過程之中有大量調整，迄今為止，我國也尚未出臺專門的終身教育法，對成人教育、繼續教育、老年教育、非學歷教育等作為終身教育體系重要組成部分的內容，僅僅只有政策文件和地方性法規的保障，缺乏專項立法保護，立法位階不高。

3.2“立交橋”制度呈地域局限性

在2019年《國家職業教育改革實施方案》實施之后，上海市創新性的搭建了“中職—?？聘呗殹獞眯捅究啤獙I學位研究生” 職業技能人才成長的“立交橋”式教育培養通道，實現了依托職業教育發展的繼續教育模式[2]，促進了職業教育與繼續教育之間的銜接和溝通。然而，此“立交橋”式的培養制度僅僅在上海、廣西、山東等部分省市開花結果[3]，卻并未得到全國范圍的充分推廣，制度建設呈現地域局限性。此外，社區教育和老年教育及“學分銀行”雖已在上海、浙江、北京、江蘇、福建、云南、陜西、廣東等地蓬勃發展，但其學習成果認定尚未突破地域局限獲得全國范圍內的國家學歷教育制度中的各個教育系統的有效認同，無法實現跨地域的學習成果互認及學分轉換。

3.3經費保障投入不足

終身教育保障機制中極其重要的一環是終身教育經費的保障，其經費來源的充足性與經費用途使用的合理性決定了終身教育制度的成敗。目前我國各級政府都明確了終身教育的經費以政府投入為主，社會融資投入為輔的基本經費組成結構。但在實踐中，社會融資投入明顯不足，社會投資主體投資意愿不明顯，投資動力不足，各級政府在社會投資引導方面發揮的作用不夠，在師資建設、課程資源開發、人才培養質量保障等方面，社會融資金額還沒有達到與終身教育所必需的經濟發展規模相適應的水平。

3.4教育需求與教育水平地域差異性大

我國各地域教育發展水平不同，主要體現在城鄉教育發展不平衡，中西部地區和東南部地區教育存在地區差異，優質教育資源主要分布在城市和東南部沿海經濟發達地區，農村、邊疆、西北部經濟欠發達地區城市的教育資源有限，終身教育資源就更顯不足。這些經濟欠發達地區，不僅地域面積廣，人員分散，實現集中教育難度大，網絡教學環境和設備都遠遠不足以應付教育的需求，終身教育覆蓋供給水平遠遠達不到市場的教育需求。此外，不同性別、學歷、職業、生活所屬地區的勞動者群體，有不同的學習需求，采用統一標準的終身教育供給也無法滿足他們不同的非學歷化教育需求。

3.5教育提供平臺建設相對落后

在終身教育領域中，線上教學模式促進作用尚不明顯。其根本原因主要體現在：一是線上教學資源呈現出對線下教學資源的簡單移植的現象；二是線上課程教學內容設計不夠，教學內容冗雜，概念灌輸為主、實踐教學為輔，平臺模塊分類不足；三是網課平臺同質化現象嚴重，平臺提供方只負責上傳課程但是對課程內容沒有基本標準的把關；四是網絡環境受限，在上課高峰期容易出現網絡卡頓、服務器崩潰現象，特別是一些偏遠的、網絡狀況不好的地區，網絡信號不足以保障在線教育平臺的正常運作；五是缺乏在線學習成果認定和學分轉換機制。

4 創新我國終身教育體系保障機制的措施

4.1創新性制定《終身教育法》，提升終身教育立法位階

一是將終身教育理念寫入我國憲法。隨著學術界對終身教育的探索和研究的積累，終身教育理念已日趨成熟，從十六大到十九大，“國家鼓勵發展終身教育，建立學習型社會”的理念已經深入人心，將其寫入憲法，可以為終身教育領域的法律規范提供最根本的法源依據和憲法支持。二是完善《中華人民共和國教育法》。在教育法中增設條款，對“終身教育”的范疇進行明確定義與解釋，將繼續教育、職業教育、非學歷教育和老年教育納入到終身教育中予以規范。三是制定《終身教育法》這一終身教育領域的基本法，制定《學前教育法》、《職業教育法》和《老年教育法》等作為終身教育領域的特別法，構建終身教育的法律保障體系。

4.2創新學分認定制度，打破地域和校級限制

依托國家的《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》所提出的職業教育“1+X”證書制度的建設，根據現有的139中職業資格證書和職業技能等級證書相應設定一一對應的學分，將專業技術職務和發明研究成果也納入學分轉換體系中來，逐步分批次開放學分轉換認定的專業和學校，使學分轉換認定涵蓋?？啤⒈究啤⒀芯可葘哟魏腿珖骷壐黝惛咝＃W習者終身學習個人賬號和檔案，構建學分累積、轉換、互認制度，最終實現任何市民進入任何一所學校學習并通過課程考核，都可以獲得相應被認可的學分，從而打破地域和校際限制，架設起學歷教育與非學歷教育、普通教育與職業教育、繼續教育和老年教育之間學習成果互通的“立交橋”。

4.3創新終身教育經費的社會融資保障制度

一是做好教育捐贈的社會宣傳。終身教育是一項需要全民參與的事業，各級各地政府應當做好終身教育捐贈的宣傳，鼓勵社會資本投資終身教育事業。二是出臺《教育捐贈法》?，F有的《中華人民共和國公益事業捐贈法》并非針對教育捐贈行為進行特殊規定，而是涉及多個領域捐贈行為的泛化性法律規定，對于教育捐贈行為的指引效果不強。此外，簡化捐贈手續，特別是簡化捐贈完成后的計算扣稅手續，降低捐贈者開展教育捐贈的成本。三是吸引社會上的營利性教育機構將中小學教育培訓的業務重心逐步轉移到終身教育領域中來，積極動員社會各界力量加入終身教育體系的投資過程中，將終身教育體系的建設與市場改革機制聯系起來，讓市場發揮作用，逐步建立“政府統籌、社會治理、市場參與”的發展體制，尋求改革多主體，共同推動終身教育體系向更高層次邁進。

4.4創新終身教育提供平臺技術和資源建設

一是積極推動各類在線數字教育資源共建共享。完善數字教育資源的基礎設施建設，全面向農村、邊遠、貧困地區覆蓋網絡和5G技術，將優質學習資源通過大數據、互聯網等現代化的技術手段無差異的推送到這些地區，充分保障資源的數量和質量。二是建設、推廣并積極宣傳各類教育服務提供平臺，通過MOOC、Spoc、直播、移動學習等各種平臺，使每一個人無論身處中國何地，均能便捷地通過手上的電子終端登錄教育服務提供平臺獲取各類學習資源。三是加快教育服務提供平臺的內容建設。優化其所提供的教育資源，對教育資源進行模塊化處理，根據不同的學習需求設置教育資源模塊，對同質化教學內容進行整理合并，對學歷教育側重概念的解析和運用，對非學歷教育側重實踐運用的演示和具體步驟的講解。根據不同的受眾設計教學內容和課程重難點，滿足不同受眾的教學需求。

5 結語

世界各國非常重視終身教育保障制度的建設，采取了不同的政策和方法來促進本國的終身教育的發展。終身教育的競爭也是國家軟實力的競爭，在這一場國與國之間沒有硝煙的終身教育競爭賽場上，只有高屋建瓴的制度設計才能確保最終的勝利。創新性的制度設計加上創新性技術的運用補齊終身教育的短板，是制勝的關鍵。