新修《安全生產法》解讀
——礦山安全生產領域修改亮點剖析

胡雪坤

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029)

2021年6月10日，全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《安全生產法》是自2002年實施以來的第3次修改。作為礦山安全領域重要的法律，本次《安全生產法》的修改，加強了礦山企業的安全生產主體責任，進一步完善了礦山安全法律體系，對于防止和減少礦山生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全具有重大意義。

1 《安全生產法》修改背景以及對提高礦山生產安全水平的意義

1.1 《安全生產法》修改背景

黨的十八大以來，黨中央高度重視安全生產工作，習近平總書記多次作出重要指示，把安全生產擺到重要位置，統籌發展和安全，堅持人民至上、生命至上，樹牢安全發展理念等。2016年，中共中央、國務院發布《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，對安全生產改革提出明確要求。隨著我國工業化、城鎮化持續推進，我國安全生產工作和安全生產形勢發生較大變化。一方面，全國安全生產工作雖然取得明顯進步，但安全基礎條件仍然薄弱，事故總量依然較大，重大事故未得到根本遏制，新興行業領域的安全生產風險不斷涌現，安全生產形勢依然嚴峻復雜；另一方面，我國進入新發展階段，國家機構改革大刀闊斧，產業結構加速調整，科技創新密集活躍，全社會對安全生產的期望不斷提高。作為我國安全生產領域基礎性、綜合性的法律，修訂《安全生產法》可謂順勢而為、順風而呼。

1.2 《安全生產法》修改對提高礦山生產安全水平的意義

法律是治國之重器，面對全國礦山安全生產的新形勢、新任務，仍需通過嚴格執行《安全生產法》不斷健全礦山安全法治體系，進而推動礦山安全生產形勢持續穩定好轉。

《安全生產法》修改是遏制重特大礦山生產安全事故的有力抓手。作為礦山安全領域基礎性的法律，自2002年《安全生產法》實施以來，對預防和減少各類生產安全事故發揮了重要的法治保障作用。2020年全國礦山共發生生產安全事故435起、死亡576人，比歷史最高峰2003年的6 426起、9 324人分別下降93.2%和93.8%。雖然我國礦山安全生產狀況在大趨勢、大形勢上有了很大改觀，但從局部來看，較大及以上事故仍有反彈跡象，2020年我國發生礦山重特大事故3起、死亡52人，2021年，全國礦山發生重大事故4起、死亡65人，與發達國家相比仍有不小差距。

《安全生產法》修改是建立健全礦山安全責任體系的基本遵循。此次修改將“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”以法律形式予以固化，強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任。對于礦山安全生產工作，抓關鍵部門關鍵人的責任是礦山安全生產工作的基本方式方法。根據《國家礦山安全監察局職能配置、內設機構和人員編制規定》的規定，礦山安全監察部門負責礦山安全政策、規劃、標準制定修訂，監督檢查地方政府礦山安全監管工作，指導礦山安全監管工作，編制礦山安全生產應急預案，宣傳教育等工作。同時，礦山企業是礦山安全工作的直接參與主體，應當承擔安全生產主體責任，通過建立企業全員安全生產責任制度，壓實企業安全生產主體責任，建立比較完善的礦山安全生產責任體系。

《安全生產法》修改是壓實礦山企業主體責任的法治保障。此次修改明確建立全員安全生產責任制，從安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓和應急救援等方面規范了企業的安全保障義務，同時關注從業人員的身心健康，強化了企業主體責任。由于礦山條件復雜、覆蓋面廣、風險點多，作為高危行業企業，礦山企業在生產作業中面臨更多的安全風險，因此，明確企業主要負責人是第一責任人，其他負責人在職責范圍內對安全生產負責，是保證人、機、物、環處于良好的生產狀態，切實提高礦山企業安全生產管理水平，實現企業良性發展的基礎。

2 《安全生產法》涉及礦山安全條款剖析

此次《安全生產法》修改，較大幅度地對《安全生產法》進行了完善，主要包括：明確堅持黨的領導，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，同時樹牢安全發展理念，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針。通過完善相關負責人職責等規定，強化企業主體責任。同時，強化政府監督管理職責，加大違法處罰力度等。聚焦礦山安全領域，主要修改亮點包括嚴格了動火、臨時用電等危險作業要求，規范了礦山建設項目外包施工管理，增加高危行業強制投保安全生產責任保險規定。同時，作為強制性的規定，在法律責任一章中分別增加對應的法律責任條款，以規范此類行為，防止生產安全事故的發生。

2.1 嚴格了動火、臨時用電等危險作業要求

本次修改第四十三條，“生產經營單位進行爆破、吊裝、動火、臨時用電以及國務院應急管理部門會同國務院有關部門規定的其他危險作業，應當安排專門人員進行現場安全管理，確保操作規程的遵守和安全措施的落實”。在原來規定的爆破、吊裝等作業的基礎上，增加動火、臨時用電作業時應當安排專門人員進行現場安全管理。

爆破、吊裝、動火、臨時用電作業具有較大的危險性，礦山企業違規運送、存儲、發放、使用民用爆炸物品，放炮員未持證上崗的，違規在井口和井下進行動火作業，擅自進行臨時用電作業等行為時有發生，導致發生生產事故。如2021年山東招遠曹家洼金礦“2·17”較大火災事故，涉事企業項目管理混亂，作業人員違規動火作業，引發火災，最終造成6人死亡，直接經濟損失1 375.86萬元的較大事故。

爆破、吊裝、動火、臨時用電作業是礦山企業經常采用的作業方式，由于這些作業方式屬于危險作業，國家通過相關標準和規范來嚴格管理，包括作業過程中需要有專人進行現場指揮和監護，作業環境、作業程序應該嚴格依照規范標準進行等。其中，相關標準有些通過專門的規程進行詳細的規定，如《爆破安全規程》(GB6722-2014)規定了爆破作業和爆破作業單位購買、運輸、貯存、使用、加工等技術標準，《施工現場臨時用電安全技術規范》(JGJ46-2005)對建筑施工現場臨時用電組織、設計、變更以及技術人員的相關責任進行了規范。有些規定在礦山、建設項目等相關規程中，如《金屬非金屬礦山安全規程》(GB16423-2006)中對爆破、吊裝、動火、臨時用電作業有詳細的技術、人員管理等要求，如6.7.1.10在井下進行動火作業，應制定經主管礦長批準的防火措施。

除已經列舉的爆破、吊裝、動火、臨時用電作業之外，有限空間、地下挖掘作業等也具有一定的危險性，本條通過授權國務院應急管理部門會同國務院有關部門規定的方式進行明確[1]，能夠適應安全生產工作的實際，為礦山監管監察部門動態管理、礦山企業參照執行危險作業的安全管理提供了法律指引。

2.2 規范了礦山建設項目外包施工管理

本次修改第四十九條新增第三款，即“礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目的施工單位應當加強對施工項目的安全管理，不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓施工資質，不得將其承包的全部建設工程轉包給第三人或者將其承包的全部建設工程肢解以后以分包的名義分別轉包給第三人，不得將工程分包給不具備相應資質條件的單位。”

倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓施工資質行為為什么被禁止？

首先，倒賣、出租、出借、掛靠等轉讓施工資質行為，本質上是以“資質”買賣為外衣實施的欺詐行為。倒賣、出租、出借、掛靠行為與日常生活關系密切。倒賣、出租、出借3個詞與交易相關，根據《現代漢語詞典》的解釋，倒賣即“轉手買賣，從中獲利”[2]，出租即“收取一定的代價，讓別人暫時使用”[3]，出借即“借出去”，從語義解釋來看，倒賣、出租、出借之物如果是市場上可流通或可交易的物品，即為合法行為[4]。掛靠，語義為“機械或組織從屬或依附于另一機構或組織叫掛靠”[5]，其特征包含從屬、附著、依賴之意，文中闡釋的主要是組織上的掛靠，即通過合同關系確定掛靠單位之間的法律關系，目的是經濟上獲益。掛靠資質證書，即擁有資格證書的自然人或單位，以盈利為目的將證書交由其他企業使用，但是不實際參與企業工作。由此可以看出，企業實施倒賣、出租、出借、掛靠等轉讓施工資質的行為均是一種非正常的買賣行為，即買賣對象不是法律規定可在市場進行流通的物品，擾亂了市場秩序。

其次，國家嚴格高危行業的市場準入。作為高危行業，國家對礦山企業及相關安全評價機構的市場準入有嚴格的規定，并對資質評定及升級進行限制，其中專業人員數量就作為硬性指標之一。資質是對企業專業性的認可，如果企業不具備相應要求，不能進行承接項目或者進行升級，如《工程咨詢單位資信評價標準》規定，甲級資信評價需要不少于12人的咨詢工程師。一些企業違背誠實信用，鋌而走險，通過倒賣、出租、出借、掛靠等造假行為，謀取非法利益，嚴重擾亂市場秩序。

最后，礦山建設項目專業性強、建設要求高、安全風險大，承接礦山建設項目的施工單位應當取得相應資質，具備相應的資質條件，包括專業技術力量、安全設施設備等，能夠保障在施工過程中進行統一的安全管理。但是，實際中，一些生產經營單位只顧眼前利益，部分建設項目存在倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓施工資質等問題，嚴重影響建設項目的生產安全[6]，是導致發生重大生產安全事故的重要原因之一。如2020年重慶吊水洞煤礦“12·4”重大火災事故、2021年山東棲霞笏山金礦“1·10”重大爆炸事故等，就暴露出涉事企業違規外包、以包代管等問題。本次修改新增條款的目的就是規范上述違法行為。

2.3 增加高危行業強制投保安全生產責任保險規定

本次修改第五十一條第二款，增加“屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險。具體范圍和實施辦法由國務院應急管理部門會同國務院財政部門、國務院保險監督管理機構和相關行業主管部門制定”。

“保險業不僅是經濟發展的助推器，也是社會發展的穩定器，尤其是在防范系統性風險以及保障民生等方面具有獨特的作用與優勢”[7]。早在2006年國務院發布的《關于保險業改革發展的若干意見》中就提出“要在煤炭開采等行業推行強制責任保險試點，取得經驗后逐步在高危行業等方面推廣”。2016年，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》更是明確“建立健全安全生產責任保險制度，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施”。2017年，《安全生產責任保險實施辦法》對安全生產責任保險進行制度和程序上的規范。2019年《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》對保險機構的事故預防技術服務提出強制性規范要求。這些都為安全生產責任保險上升至法律層面，更好地服務于安全生產工作發揮了重要的作用。

安全生產責任保險定義為“保險機構對投保單位發生生產安全事故造成的人員傷亡和有關經濟損失等予以賠償，并為投保單位提供申請生產事故預防服務商業保險 ”。安全生產責任保險的保險責任包括從事生產、經營活動過程中，因發生生產安全事故造成從業人員、第三者人身傷亡和財產損失費用、救援費用、事故鑒定以及法律訴訟等費用。另外，保險機構必須為投保安全生產責任保險的生產經營單位提供事故預防服務，幫助企業查找風險隱患，提高安全管理水平，從而有效防止生產安全事故的發生。

實際中，與礦山企業相關的保險主要有安全生產責任保險、工傷保險、意外傷害保險等。主要區別在于，工傷保險是法定強制保險[8]，主要范圍是為符合工傷情形的員工提供基本的傷殘、死亡以及醫療費用，其僅是基本的賠償，仍有部分賠償責任需要企業承擔，并且是提供事故后的賠償。意外傷害保險是商業保險[9]，保險責任范圍是因意外產生傷殘、死亡、醫療等費用，主要賠償給員工，員工獲得賠償之后，亦可向企業索賠，如發生生產安全事故，也僅負擔事故后的賠償。相比而言，對于礦山企業來說，安全生產責任保險覆蓋群體更廣、風險轉嫁能力強、預防服務功能到位、保障更加充分。

3 礦山企業貫徹落實《安全生產法》的建議

礦山企業貫徹落實《安全生產法》，應當牢固樹立安全發展理念，將安全生產納入企業文化建設之中，加強企業組織保障、基礎保障以及管理保障，具體建議如下。

(1)加強礦山企業組織保障。持續完善礦山企業主體責任相關制度辦法，建立健全從主要負責人到企業一線崗位人員，覆蓋本單位和所屬各級企業的各層級、各部門、各崗位的全員安全生產責任制，突出董事長、總經理、礦長、總工程師、班組長的安全職責。另外，建議礦山企業建立安全生產委員會制度，成立由工會組織和職工代表組成的安全生產委員會，保證職工切實參與安全管理各項活動。

(2)提高礦山企業基礎保障。引導礦山企業安全資金、物資、技術、人員的投入，落實企業安全生產費用提取管理使用制度，依法繳納安全生產工傷、責任保險。構建礦山安全風險分級管控與隱患排查雙重預防機制，開展風險辨識評估，確定風險等級，建立風險清單，實施分級管控；完善隱患排查治理制度，全員全覆蓋排查隱患，制定治理措施，及時消除隱患；發現重大風險和隱患，應當制定落實管控和治理方案，及時向有關部門報告、向全體職工公示。

(3)健全礦山企業管理保障。建立健全各項安全生產管理制度，完善“明責、知責、履責、問責”的安全生產全過程責任運行機制，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”[10]。實施安全目標管理，建立目標責任制度，簽訂目標責任狀，向“零死亡”目標邁進。完善礦山安全生產承諾制度，督促礦山主要負責人向職工和社會進行安全承諾，依法定期公開礦山安全生產相關信息。

4 結語

法律的生命在于實施，法律的權威在于執行。2021年修訂的《安全生產法》以新發展階段、新發展理念和新發展格局對礦山安全生產提出任務要求，對強化生產經營單位主體責任等方面進行修改完善，具有較強的操作性。礦山企業首要工作就是安全，結合《安全生產法》等法律法規，礦山企業應進一步建立健全本單位各項管理制度，壓實企業安全生產責任，促進企業生產安全水平持續穩步提高。