新型城鎮化進程中存在的問題及建議*

楊飛翔

（陜西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

隨著我國早期城市化建設的快速推進，土地、人口、經濟、資源等要素在市場中的分配愈發不協調：一方面，城市化導致經濟較發達區域人口過于集中，教育、醫療、交通等基礎設施無法跟上現代城市化的步伐，從而引起了上學難、看病難、堵車嚴重、環境污染等城市病；另一方面，鄉鎮地區因為經濟發展所需的人才、技術等各種資源和配套設施跟不上，導致經濟活力萎靡不振。城鄉之間發展不平衡的矛盾愈發突出，已經影響到了社會的可持續發展[1-3]。為實現農業現代化進程的不斷推進和人居環境的持續改善，推進城鎮化道路是必由之路[4-5]。在傳統城鎮化進程的推動過程中，由于過度追求經濟利益，造成了城鎮化、工業化、農業現代化發展不同步，城鄉差距進一步拉大，各地區城鎮化發展水平和城鎮體系結構布局極不均衡等各種問題，原有發展模式在新時代已無法可持續進行。

為此，黨的十六大開始明確提出要走中國特色的城鎮化道路，并在黨的十八大報告中明確提出要加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，旨在統籌城鄉各項要素再分配，引導城鎮化健康發展，釋放內需潛力，促進經濟社會更高質量發展。國家“十四五”規劃指出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，這指明了我國城鎮化建設并非局限于發達縣域，而是可復制推廣的，這對于帶動國內大部分縣城進一步優化城鄉空間格局、實施擴大內需戰略、推動城鄉融合發展、完善縣城基礎設施建設、縮小城鄉差距、提升人民幸福感具有劃時代的意義。

1 目前我國推行的新型城鎮化路徑

新形勢下，國內現有新型城鎮化建設的路徑主要分為以下三個方面。

第一，以旅游業帶動經濟發展，實現文化旅游、生態環境改善和新型城鎮化建設的有機結合。其中，青島西海岸新區海青特色小鎮通過“茶葉產業、文化產業、旅游產業”三產融合發展，探索出產業主導和產城融合的可持續發展模式，實現經濟發展和社會效益的最大化[6]。福州市永泰縣通過觀光旅游業和休閑農業相結合的方式推動城鎮化快速發展，并獲得多個國家級榮譽稱號[7]。山東省泰安市寧陽縣鶴山鄉大力實施“文化立鄉”戰略，加強文化基礎設施建設，并提出“社區旅游”的構想，成功舉辦多個生態文化旅游項目，獲得《人民日報》等多家媒體的廣泛關注[8-9]。重慶市璧山區的快速發展則證明旅游業帶動了當地經濟發展，加快了城鎮化建設，同時新型城鎮化建設改善了人居環境，也對旅游業的發展起到了推動作用[10]。

第二，通過拉動房地產市場帶動城鎮化變革。房地產是國民經濟的支柱產業，能帶動萬億市場規模的經濟的發展。工業發達國家房地產市場的經驗表明：房地產值每增加1個單位，帶動相關產業產值增加l.5單位到2個單位。新型城鎮化建設過程離不開房地產企業的積極參與，一方面，隨著經濟社會的不斷發展，大量農村居民搬遷至城鎮居住，在剛需型、改善型換房需求，投資性購房以及子女教育等方面的巨大需求刺激著房地產業蓬勃發展。另一方面，農村居民原有的宅基地和住房條件也需要一定程度的升級改造，也為下一步城鎮化進程的推進打好堅實基礎[11]。

第三，以產業集聚形式推進新型城鎮化建設。產業集聚與新型城鎮化建設具有協同作用，一方面，產業的集聚使得城鎮的吸引力得到增強，加速了城鎮化建設進程，同時提高了當地就業率，拉動了經濟的發展；另一方面，新型城鎮化建設完善了基礎設施建設，吸引了高新技術人才，有利于產業的集聚[12-13]。當然，并非所有城鎮都能形成產業集聚效應，這與政策、人才、市場、基礎設施等要素都有極高關聯度。目前，中國發展比較成功的產業集群僅在長三角、珠三角、京津冀等地區，國內其他大部分地區產業群規模較小、結構不合理、創新活力不足[14]，因此，我國新型城鎮化邁向高質量產業集群發展任重而道遠。

2 我國新型城鎮化建設存在的不足

雖然目前已有許多成功案例證明我國新型城鎮化建設的路徑具有一定的現實意義，但國內新型城鎮化建設實施的過程中仍存在著以下不足。

第一，無論是搞旅游開發還是搞房地產開發，都離不開土地財政的大力支撐。眾所周知，目前我國實行的是財政分稅制，盡管經歷了多次改革，但在新型城鎮化建設的過程中，許多地方政府由于基礎設施建設資金不足已經形成了對土地財政的過度依賴。雖然，出讓土地使用權可以使地方政府獲得不錯的財政收入，但是土地財政存在較高的金融風險，不利于產業轉型升級，同時極易造成貧富差距過大等問題，因此，依賴土地財政是當下許多地方政府的無奈之舉[15]。

第二，旅游業存在著收入季節差異性大、前期投入大、投資回收期長、投資回報率低等特點，導致投資風險較大，不利于資金流通，更無法對當地就業市場起到較大積極作用[16]。國內各地鄉村旅游采用的發展模式也日趨僵化老舊，同質化嚴重，可持續發展后勁不足，極容易引起審美疲勞，而且過度商業化、管理人員素質不高，易引發社會矛盾。此外，旅游業發展影響當地環境質量和生態平衡[17]。

第三，房地產短期看金融政策、中期看土地政策、長期看人口數量，因此，許多地方并不適合房地產市場的發展，特別是那些人口凈流出且經濟較不發達的城鎮。由于房地產投資金額巨大、投資回收期長，受當地經濟發展水平、居民收入水平及政策影響較大，因此地產項目所承受的金融風險極大[18]。在未來一段時間內，房地產行業面臨的挑戰主要有三個方面：一是房地產行業轉型升級的挑戰。房地產行業正由增量市場轉向存量市場，“地產+N”趨勢明顯，給房地產業務發展帶來巨大的新挑戰。二是儲備資源銜接空檔的挑戰。未來，房地產行業發展開放度要求更高、市場化程度更強，更加專業化的生產經營活動、市場化拓展項目的能力、精準化的投資測算，將成為提升房地產業綜合競爭力、提高盈利性與擴大規模性的新挑戰。三是行業資源整合能力的挑戰。房地產開發實際上是一個“系統集成”，要深度市場化、專業化發展，必須具備市場研究能力、規劃設計的調控能力、客戶吸附與發掘能力、成本控制能力、精益生產能力、物業管理能力等多種能力。

第四，許多地區所謂的城鎮化僅僅是以農民宅基地換取縣城住房，實現“市民化”，但仍未改變廣大進城農民收入來源不足、積貧積弱的現狀[19-20]。許多農民因為進城放棄了原有養雞養豬而獲得收入的院子，這讓本就不富裕的農民家庭更加捉襟見肘。目前，我國主要通過增減掛鉤項目的實施解決宅基地閑置與浪費的問題，但由于個別省份面臨地方政府長期財政困難、耕地的非農用價值較低等問題，為了解決宅基地閑置問題和追求經濟效益最大化，大搞“一刀切”，不征求群眾意見，盲目推進“合村并居”，迫使農民離開了土地，破壞鄉村文化、影響農業生產。此外，新建社區質量難保障，增加了農民的生產生活成本，激化了社會矛盾，不利于社會主義新時期社會和諧穩定發展。

3 新型城鎮化建設建議

為了解決目前我國新型城鎮化建設所面臨的一系列問題，實現可推廣的可持續發展的新型城鎮化建設模式，不能單純依靠旅游業或者過度依賴房地產業，亦不能把引入產業集群作為目的，而應該順應時代，牢牢把握國家“十四五”規劃的經濟內循環大戰略，腳踏實地，依據當地優勢積極主動承接東部地區的勞動力密集型產業，改善本地就業環境，提高居民收入[21-22]。實行新型城鎮化建設需要從以下幾個方面開展。

第一，新型城鎮化建設的主要載體在鄉鎮，鄉鎮存在大量的廉價勞動力，由于農業產業發展較為薄弱，出現了大量勞動力外流現象。因此，新型城鎮化建設要充分借助大量閑置廉價勞動力的巨大優勢，以建立勞動密集型產業為基礎，創造就業機會，帶動閑置或外流勞動力回流，進一步提高當地收入，改善居民生活環境。

第二，地方政府要加大基礎設施建設，創造良好的營商環境，并通過制定各種人才引進政策，加快人才聚集，并聯合當地旅游、文體等消費產業飛速發展，通過產業結構升級為當地帶來資金、人才等各方面資源。

第三，要結合國家層面相關政策，推進鄉村振興和新型城鎮化建設，以多元化投資主體和房地產業融合發展帶動區域內經濟快速發展。

4 小結

筆者在分析我國推行的新型城鎮化路徑的基礎上，從旅游開發、房地產建設以及產業布局等方面出發，分析了新型城鎮化建設中存在的不足，以期為我國新型城鎮化道路的進一步發展提供參考。