污水處理項目PPP模式困境與思路

孫偉 張洪霞 房紅 劉鑫春 李博 張欣 郝德強 張帆（攀枝花學院）

近些年，環境保護的問題在我國得到了越來越高的重視，旨在實現社會轉型的美好愿景。而在眾多資源中，水資源作為全球稀缺資源，水資源的循環再利用一直是全球各國都在積極探討的課題，因此在環境治理中，生活污水處理問題是一大重點與難題。污水處理項目運行的良好與否是該行業能否良好發展的一大關鍵，但是污水處理項目投資大、回收期長，完全靠政府投資，一是投不起、二是運行不好，要探索社會投資、大眾治理，在現有的污水處理項目的運行模式中，PPP模式能夠較好地整合政府部門與民間資本之間的關系，既解決了政府財政資金不足以支撐整個污水處理項目的難題，又拓展了民間資本的投資方向，達到互利共贏的結果，污水處理行業的多個項目也開始陸續引入該模式。

近些年，國內學者也在此方向進行了多方研究，有學者分析了污水處理項目在融資環節中PPP模式存在的風險因素，并提出了解決方案；還有學者分析某一城市污水處理 PPP 項目的融資模式，提出了政府要加強完善法律和法規，以此減少民間資本的投資風險的建議。

目前我國對污水處理項目引入PPP模式的研究多集中在財政風險和投資決策上，對該模式發展中的一些關鍵問題仍有待深入探討。促進污水處理PPP 項目的順利施行，有助于污水處理行業的發展，同時也響應社會轉型的需求。

一、污水處理項目PPP運行模式

PPP項目運作方式主要有管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）和委托運營（O&M）等六種，這些運作方式在社會資本的參與程度和風險承擔程度等方面有一些差別。在運作方式上，既可以單獨應用，也可以組合使用。盡管有不同運作方式，但在運作流程上PPP項目大致相同，在特許經營期內，政府方委托私人部門組建特殊目的公司進行基礎設施項目的建設、運營和維護，政府以購買服務方式付費，合同期滿后，項目包含的資產和所有權等移交給政府方。政府旨在獲取先進技術、設備和運營管理經驗等，確保公共服務項目長期穩定運行；私人部門目的是獲取特許經營權、收回投資成本，并獲取相應的投資收益。

二、污水處理項目調研情況

課題組開展四川民族地區污水處理情況調研。四川民族地區，即少數民族聚居生活區，包含涼山彝族自治州、甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州等，涼山彝族自治州是其中重要代表。涼山州冕寧、會東、越西、鹽源、喜德、普格、昭覺、布拖、金陽、雷波、甘落、美姑、木里等縣城均已建成污水處理廠（站），冕寧漫水灣鎮、越西普雄鎮、西昌市安寧鎮、安哈鎮、西溪鄉、太和鎮、德昌縣永郎鎮、麻粟鎮、樂躍鎮、雷波縣汶水鎮、黃瑯鎮、西寧鎮，普格縣蕎窩鎮、鹽源縣梅雨鎮、衛城鎮、會東縣姜州鄉、嘎吉鄉、小壩鄉、甘洛縣阿嘎鄉等鄉鎮也建有污水處理站。調研組重點調研了西昌市小廟污水處理廠提標改造和二期改擴建工程，具體情況如下。

（一）項目概況

項目計劃用地42.38畝，在一期的基礎上新增DE氧化溝2座，絮凝劑制備裝置1套，碳源投加系統1套，加藥間自動投藥裝置1套，匯集全廠生活污水和生產廢水至粗格柵前再提升處理系統1套，紫外線消毒單元（包括紫外線消毒設備和回用水提升泵），廢除一期接觸消毒池，用紫外線消毒渠替代。項目總投資11590萬元。

（二）項目地點

西昌市小廟污水處理廠提標改造和二期改擴建工程建設地點為涼山州西昌市小廟鄉瀘川村一組（現有一期工程西側）。

（三）項目規模

項目一期提標改造設計規模為5萬噸/日，二期新建設計規模為5萬噸/日。

（四）擬采工藝

擬采用DE氧化溝工藝+回轉式過濾工藝為主體的三級生化處理工藝，污泥處理采用機械濃縮脫水一體機。

（五）出水標準

本工程出水水質由一期的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）一級B標準提標為一級A標準。

三、污水處理項目PPP遇到的困境

西昌市小廟污水處理廠等鎮村污水處理廠建成投入使用后將極大地改善周圍水體環境，對治理水污染，保護當地流域水質和生態平衡具有十分重要的作用。但是，在調研過程中也發現污水處理廠在運行過程中遇到了一些困境，尤其是采用PPP模式運行的污水處理廠，如果遇到的困境得不到合理解決，將會影響目前污水處理企業的生存，還會影響后續潛在的污水處理PPP模式企業進入。

（一）投資及回收困境

污水處理是政府項目，需要投資單位對國家政策、環保法規、金融環境等多方面因素都要有深入的理解和較為高遠的前瞻性，由于該類項目的特殊性，其涉及的相關單位范圍很廣，對參與PPP項目單位之間的協同度要求也很高。當然，項目對資金的需求更大，一些地方政府通過PPP項目融資將投資風險轉移給社會資本，以期減少財政赤字。另外，由于信息不對稱，導致政府部門在PPP項目中往往占據優勢主導地位，態度過于強勢，甚至有些政府通過行政手段要求企業承擔過多的風險。這些都使得污水處理項目引入PPP模式的過程中存在較高的投資風險，更使得一些資金不太寬裕的企業望而卻步。值得一提的是，污水處理項目的性質本身決定了其最大的一個特點就是周期長、跨度大，一般為10～25年。

（二）進水水質困境

政府在PPP項目合同中往往對進水水質、水量有明確要求，如果不達標將影響績效考核結果和項目收益，損害運營設備，甚至還可能造成污染事故。實踐中，有的工業企業偷排工業污水，但當地環保部門行政監督不到位，未對工業污水排放進行有效監測，導致工業污水排入管網。由于工業污水與城鎮污水處理工藝不同，這將影響項目公司出水水質考核，甚至造成環境污染。同時，工業污水進入污水處理廠還將對運行設備造成一定損害。

（三）進水水量困境

一些污水處理項目，雖然對管網區域覆蓋率和污水收集率進行了預設，但由于人口遷移等原因實際污水收集情況可能達不到設計水平。在許多污水處理廠，均發現進水水量不足的情形。由于項目公司運營收益與污水處理量往往存在正比例關系，進水水量長期不足必將影響項目公司收益。還有與進水水量不足的情形相反，有些污水處理廠在某些時間段內還存在進水水量超標的問題。例如有的污水廠受汛期及雨污混接影響，在七八月份均存在水量超標情形。進水水量超標將在一定程度上影響污水處理廠出水考核指標，還易造成設備損耗。

四、污水處理項目PPP發展思路

（一）政府應促進投資?；厥?/h3>

作為污水處理PPP項目的主導者，政府部門要積極完善政策體系，在法律、規章制度層面上加強對企業的利益保障。污水治理PPP模式在我國的起步相對較晚，在技術和經驗上相對不足，學習其他國家和地區等先行者的經驗，有利于我國在PPP模式的運用上少走彎路，因此，我國政府要根據國外經驗，結合自身國情，出臺相應的政策法規，以保證PPP模式在該行業的順利應用與推廣。在污水治理項目上，政府應加快職能轉變，將部分權利移交給合適的企業，將政府在項目中的掌控力轉變為對項目的監督和支持，更大限度地發揮市場的能動性作用，提高項目運行的質量和效率。政府部門和民營企業之間要加強合作，實現同榮共損，首先需要政府與企業之間保持良好的聯系，保證信息的對稱及兩者利益的公平公正。例如在污水治理的價格制定上，要保證過程公開透明，減少信息不對稱的情況，并確保政府與企業都能合理獲利。只有保障企業利益，實現政府部門與民營企業的合作共贏，才能保證項目的順利施行和運營，惠國惠民。

（二）確保進水水質符合要求

采取有效措施保證進水水質。一是加強對不屬我方管理范圍但連接我方污水處理廠的管網水質水量檢測。二是建立水質檢測常態機制，及時掌握水質信息，對進水水質異常情況進行跟蹤調查，并與當地環保部門加強溝通，及時將上游污水情況向當地環保部門匯報。三是PPP合同中完善進水超標的免責和保護條款。

（三）按設計標準保水量

項目相關方要加強污水收集管網摸排和高質量建設新建管網，對滲漏缺失部分管網進行改造，防止水量流失。項目合同條款中設置進水保底水量，對進水超額水量付費與設計范圍內水量付費方式進行不同約定，對于收集水量達不到設計要求的項目，政府按照設計標準水量付費，當收集水量超過設計標準時，以實際處理污水量付費。

總之，城鎮污水處理融資模式要多樣化、污水處理參與方要多樣化，這樣才能引起多方關注污水處理，提高治理效率。污水處理項目PPP模式遇到的困境若能得到合理解決，一定會促進PPP模式快速發展和規模擴大，提高污水處理的數量和質量。