我國濕地社區共建的困境及改進措施**

楊凌雁 ，鄭后琴

（江西理工大學法學院，江西 贛州 341000）

1 濕地社區共建的必要性

我國濕地資源類型眾多，包括了沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、河口三角洲、泥炭濕地、灘涂、水庫、池塘、水稻田、低潮時水深淺于6 m的海域地帶等類型[1]。這些濕地資源，一方面具有調節生態的重要功能，另一方面還具有非常高的經濟價值。正是由于濕地資源具有極高的經濟價值，長期以來，政府、營利法人以及濕地周邊的原住民都非常注重對濕地資源的開發利用，造成了濕地生態被嚴重破壞，濕地生物多樣性減少。

踐行生態文明理念，強化濕地生態保護與修復是功在當代、利在千秋的事業[2-4]。但濕地生態保護工作極有可能影響到濕地周邊原住民的短期經濟利益。對濕地資源的開發利用雖然可以通過政府規劃、總量控制或者設置經營許可等方式進行管控，但濕地周邊有部分原住民依靠濕地物產為生，單一的管控式濕地保護措施并不能完全遏止原住民繼續以破壞濕地資源的方式獲取經濟利益，同時也可能導致這部分原住民淪為失業人口，這并不符合我國以人民為中心的治國方略。

2021年12月24日通過的《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）從維護濕地生態系統整體性出發，為加強濕地保護、維護濕地生態功能及生物多樣性提供了法治保障。《濕地保護法》一方面堅持生態優先、綠色發展，另一方面堅持以人民為中心，堅持生態惠民、生態利民、生態為民，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間，從而實現生態效益、社會效益、經濟效益的統一。根據《濕地保護法》第二十六條、第二十七條的規定，地方各級人民政府應當鼓勵有關單位優先安排當地居民參與濕地管護，縣級以上地方人民政府可以采取社區共建等方式推動濕地周邊地區綠色發展，促進經濟發展與濕地保護相協調。

對濕地實行社區共建，可以有效緩解濕地生態保護與社區原住民發展之間的矛盾，能將社區原住民從濕地生態資源的索取者轉變為保護者，從濕地生態保護的犧牲者轉變為共同管理者、共同利益者。為平衡濕地生態利益與濕地社區經濟發展、原住民的短期經濟利益，化解公共利益與原住民生存利益間的矛盾，確?！稘竦乇Ｗo法》立法理念能夠貫徹落實，有必要推進濕地社區共建機制，以期實現濕地生態保護和社區經濟共贏局面[5-6]。

2 濕地實行社區共建的實踐探索

社區共建，亦稱社區共管，通常是指當地社區對特定資源的規劃和開發利用具有一定職責，同時也是指社區同意在可持續性利用這些資源時和保護區生物多樣性的總目標不發生矛盾[7]。自然資源的共建共管最早起源于加拿大，加拿大政府將社區共管制度用于協調國家公園和土著居民之間有關于土地權利的矛盾關系，由當地居民和聯邦以及地方政府機關達成協議共同管理自然保護區[8]。

1993年，在國際鶴類基金會的幫助下，貴州草海自然保護區開展參與式管理，將社區共建理念引入中國。之后幾年里，我國多個自然保護區在全球環境基金會、世界自然基金會等國際非政府組織的支持下，開展了多次社區共管的實踐探索[9]。2006年，協議保護這一新型社區共管類型被引入我國并在寧夏云霧山、云南云龍天池等保護區展開實踐[10-11]。2013年，甘肅白水江李子壩村在協議保護項目的基礎上，進一步發展形成《甘肅白水江國家級自然保護區森林管護合同》，探索集體生態公益林社區共管機制[12]。在三江源、錢江源等國家公園體制試點中，通過實施生態管護員聘用機制[13]、集體林地役權制度等方式探索調動當地農牧民參與生態管護的積極性。截至2016年，云南省共建立自然保護區社區共管示范村177處[14]。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》明確提出了“建立社區共管機制”的要求。

近30年來，在我國各類自然保護區開展的社區共建共管實踐，一方面可以協調生態保護和原住民的矛盾關系，另一方面還能為扶貧工作助力。這些實踐探索為我國濕地社區共建提供了豐富經驗。目前雖然沒有對社區共建的成效進行系統的數據統計，但根據學者對關于自然保護區社區管理成效的個案研究，可以發現社區共建在我國自然保護區的實踐中總體上取得了較好的效果，但也存在一些制約濕地社區共建良性發展的問題，造成了濕地社區共建的困境。

3 濕地社區共建的實踐困境

3.1 社區共建機制的立法供給不足

將于2022年6月1日起施行《濕地保護法》重在建立、設計濕地保護領域的基本原則、基本制度?！稘竦乇Ｗo法》雖然有意推動“社區共建”的濕地綠色發展方式，但該法對社區共建的規定僅停留在概念層面，并未建立社區共建的具體規則體系。社區共建制度在其他環境資源保護法律法規中亦鮮少提及。

我國現有的28個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的濕地保護地方立法中，僅有3個省份的濕地保護立法中有社區共建共管的相關規定。雖然已有近30年的社區共建的實踐探索，但關于社區共建機制具體如何建立、運行，在地方立法中也并無相關具有可操作性的法律規則。例如，福建省政府規章《福建武夷山國家級自然保護區管理辦法》雖然規定了要建立健全聯合保護機制，組織轄區內村（居）民共同參與保護工作，但保護區的聯合保護公約和章程是由保護區管理機構負責制定，武夷山國家自然保護區社區共建的具體實踐主要由管理機構制定的聯合保護公約及村規民約來指引。九寨溝等其他自然保護區的社區共建實踐情況類似。社區共建機制的具體實施依據效力層級低，規范性不足，只能依靠濕地管理機構和原住民自覺實施，缺少對社區共建實施過程和實施結果的監督、評估規則，導致社區共建在濕地生態保護中不能真正發揮作用，部分自然保護區僅將社區共建作為一個簡單的扶貧工作在短期內推行，不利于社區共建機制的長期、有序運行。

3.2 多頭管理導致社區共建難以推行

根據《深化黨和國家機構改革方案》、國務院“三定”方案及《濕地保護法》，我國對于濕地采取綜合協調、分部門管理方式。具體而言，由林業草原主管部門總體上負責濕地資源的監督管理及生態修復、監督管理濕地的開發利用等工作，縣級以上人民政府負責濕地保護協調工作。但濕地生態系統的各要素，包括土地、水、森林、海洋等的管理涉及農業農村、水利、海洋、住房城鄉建設、自然資源、生態環境等多個行政主管部門。例如，濕地公園和水利風景區并存的濕地，濕地公園由林業部門管理，水利風景區由水利部門管理。多部門針對同一濕地的開發利用或生態保護活動進行管理，各部門的管理活動難免存在重復，甚至矛盾沖突的情況?；诓煌墓芾砟繕?、立場，各部門對濕地資源的開發利用及保護的管理行為往往難以保持一致行動，從而導致社區共建機制實效不高，形同虛設。

3.3 缺乏對濕地社區共建理念的認知

部分地方政府及其職能部門、濕地管理機構對社區共建的認知較為片面，不能結合濕地特征以及原住民對濕地的傳統利用方式等實際情況，發揮社區共建的優勢，提出符合生態保護和原住民利益的社區共建計劃。尤其在地方政府及其職能部門、濕地管理機構不進行社區共建制度的宣傳教育或者宣傳教育不到位的情況下，原住民往往不了解社區共建理念，因此缺乏作為濕地資源共同利益者、共同管理者的主體意識，導致社區共建工作難以開展。

在部分濕地保護區，地方政府及其職能部門、管理機構、原住民仍然將經濟利益作為第一考慮要素，當社區共建能帶來經濟利益時，則積極推動社區共建工作的進行；當社區共建對獲取短期經濟利益造成一定阻礙時，社區共建就變成了“表面工程”。

3.4 利益沖突和資金短缺問題

社區共建的根本目標在于濕地生態保護和社區經濟共同發展，這一根本目標需要經過長期規劃、探索和實踐才能達成。然而，地方政府和濕地管理機構存在短期績效考核和換屆情況。即使目前已經開始實施環保督政問責、自然資源資產離任審計等制度，但因部分濕地自然資源底數不清、歷史遺留問題尚未解決等原因影響了績效考核及離任審計的客觀性、準確性。目前，短期的經濟利益仍是最好的績效標準。這也導致了在濕地社區共建中，當短期經濟利益和濕地生態保護存在沖突時，短期經濟利益往往被放在首位，濕地生態保護卻被忽略。

此外，濕地社區共建工作存在嚴重資金缺口、資金投入不具有可持續性的問題。要保護好濕地資源，并不是少量資金就能解決的。社區共建全過程都需要大量的資金投入，推進濕地社區共建工作，前期需要組織宣傳教育，培養原住民對社區共建的相關理論與實踐的認識，部分濕地還需要組建共建委員會等；中期需要引入技術指導、開展基礎建設以及投入運轉等；后期亦非所有的濕地社區都能實現資金的自我造血。社區共建工作的推進不僅需要大量資金投入，還需要資金具有可持續性，在社區共建步入正軌，濕地社區能夠自我提供資金后，資金的投入才能逐漸減少。資金短缺成為了制約社區共建共管的突出問題。

3.5 濕地分級分類管理對社區共建的影響

我國將濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地，實行分級管理。根據濕地保護規劃和濕地保護需要，通過濕地自然保護區和濕地公園、濕地小區、濕地多用途管理區等形式對類型不同的濕地采取不同力度的保護。濕地分級管理的方式導致了濕地社區各主體間的關系呈現多樣化、復雜化的態勢。我國類型多樣、生態區位不同、面積不同的濕地具有不同的生態價值和經濟價值，相應地，社區共建模式也需要符合不同濕地的特點。此外，濕地所在地的經濟文化發展情況也會影響社區共建的效果。通常來說，位置偏僻、物產資源豐富，且周邊原住民生活水平相對較低的濕地，實行社區共建工作能夠取得更好的群眾基礎，原住民更具有參與共建的積極性。但位于經濟發展好、地理位置便利的濕地公園、濕地小區等，已經形成較為固定的管理、建設模式，原住民對社區共建的參與意愿不強，群眾基礎差，社區共建機制的推進存在障礙。

4 濕地社區共建機制的完善

4.1 推進濕地社區共建試點工作，逐步完善社區共建相關立法

目前，社區共建主要是在自然保護區進行無組織、無重點的試驗階段[15]，近年來如貴州草海、江西鄱陽湖、張掖黑河這樣專門針對濕地資源的社區共建試點逐漸增多。但濕地社區共建的法律依據并不完善，即使要進行相關立法，亦不能一蹴而就。濕地社區共建立法需要經過前期的充分準備，首先，應當選擇在不同級別、不同類型的濕地進行社區共建試點，同時根據試點情況不斷完善濕地社區共建機制，在全面了解社區共建在濕地生態保護中的適應性及實效后，再在立法中明確具有可操作性的濕地社區共建制度。

濕地社區共建試點需要根據濕地分級管理的具體需求，有組織、有重點、有目標地進行。試點中需明確的事項包括：第一，選擇合理的社區共建模式。我國現階段主要有社區共建項目、綜合扶持、協議保護、社區聘任和社區利益分配等社區共建模式。社區共建試點需要依據不同的濕地類型以及濕地的地理位置、原住民的共建意愿等選擇不同的共建模式，探索不同社區共建模式與不同級別、不同類型的濕地保護目標的匹配效果，以形成更加完善成熟的濕地社區共建模式適用規則。第二，進行分階段試點。我國不同濕地的情況不同，試點初期不能簡單粗暴地全面推廣，應當從原住民共建意愿較強的濕地開始試點，通過前期試點不僅可以總結經驗，還可以起到宣傳、示范作用，再分階段逐步推進到更多濕地。在充分完成試點工作以后，應當組成跨學科的專家小組對試點工作的成效進行評估，共同交流探討社區共建的經驗和局限，在對濕地社區共建實踐進行科學、謹慎分析后，再進行相關立法工作。

4.2 加強主管部門間的協作，推進社區共建工作

涉濕地開發、利用和保護的行政管理主體眾多，不同部門對同一濕地實行交叉管理，部門間不同的利益傾向造成的沖突與混亂給社區共建工作帶來了障礙?！稘竦乇Ｗo法》在尊重濕地保護管理歷史和現狀的基礎上，明確各部門按照職責分工承擔濕地保護、修復、管理有關工作，并要求國家林業和草原局會同各相關主管部門建立濕地保護協作和信息通報機制。

在濕地社區共建中，建議由各主管部門之間通過濕地保護協作和信息通報機制，加強協作以形成工作合力；對外則由當地人民政府授權林業草原主管部門代表政府與濕地管理機構、原住民合作，根據濕地資源的特點和社區的經濟發展目標，共同協商確定濕地社區共建組織的性質、組成方式及社區共建目標、計劃、工作章程等；通過制定社區共建組織章程的方式確定政府、濕地管理機構及原住民等社區共建主體的責權義；其他主管部門則依據職責分工通過政府部門間的協作和信息通報機制對濕地社區共建目標、計劃等提出建議。

4.3 加強社區共建的宣傳教育和技能培訓

社區共建需要多元主體共同參與，且具有一定的專業性。因此，在濕地社區共建推進中，不僅需要向原住民進行宣傳教育及技能培訓，還需對主管部門、濕地管理機構的工作人員進行培訓。通過社區共建理論和方法的宣傳教育、培訓，一方面能夠避免主管部門、濕地管理機構在共建過程中濫用權力，過度干涉原住民的生產、生活，阻礙社區共建發展；另一方面有利于原住民真正理解社區共建的意義和重要性，讓原住民認識到自己是濕地自然資源的共同管理者、共同利益者，培養原住民自覺保護濕地資源的意識及能力。

4.4 拓展資金渠道，推動社區共建機制步入正軌

我國現階段社區共建的資金來自財政轉移支付、風景區經營收入、基金會資助、社區保護與發展基金、鄉鎮自籌、主管部門補助等。其中，財政轉移支付、風景區經營收入和各類基金會的資助是社區共建的主要資金來源，但三者的資金都較為有限，且基金會的資助不具有可持續性。要推動社區共建工作的進展，必須拓展資金投入渠道。第一，探索濕地社區共建制度與生態補償制度的銜接。我國正在濕地保護領域推進生態補償，但目前這些補償款項主要來源于縱向生態補償即中央對地方的轉移支付，橫向生態補償機制未能發揮作用。因此，應當健全誰受益誰補償的生態補償機制，探索生態補償市場資金注入濕地社區共建的路徑。第二，共同推進濕地社區共建與原住民扶貧、就業扶持工作。二者相結合，一方面能拓展社區共建的資金；另一方面“扶貧要扶志”，改善原住民的生活條件不能僅僅依靠金錢補貼，要避免將原住民變為濕地資源保護中的犧牲者。第三，吸引社會資金投入。在不違背濕地生態保護利益的前提下，可以考慮引入社會資金，對社區的生態產品、養殖業或旅游業[16]等進行投資。第四，鼓勵銀行開展綠色信貸。對于社區共建中的濕地共建項目、原住民的創業生產等提供無息、低息貸款，推進原住民積極創業或轉產轉業。