對公共權力的制約因素分析

梁美戀 傅治平（.海口經濟學院 .海南省委黨校）

公共權力即國家權力，從字面含義來講，它是屬于公共大眾共有共享的權力。當然，現實中公共權力并不是由公共大眾直接運行，而是由公眾把屬于自己的社會權力集中起來，委托某個組織或某個機構行使，而組織或機構在運行公共權力時，則會交予具體的個人執行。按照盧梭《社會契約論》的觀點，公眾之所以愿意將自己的部分權力交出來，讓自己的意志、行為接受自已交出來的權力接受人支配，是基于這樣一個前提：通過權力的委托行使，可有效地獲得自己所期盼的公共利益，保障本屬于自己的權益不受到侵害。因此，公共權力的正常行使就應該不負公眾所托，對公眾的需求和愿望負責，保證公眾利益最大程度的實現。公共權力對于其行使者而言，本質上是一種義務、一種責任，但在漫長的歷史進程中，人們發現公共權力是一個社會中最起作用的東西，卻又是最難有效控制的東西。公共權力的運行，可能產生兩種截然相反的效果：一是推進社會發展，促進國富民強；二是因為權力腐敗而延宕歷史進程，甚至禍國殃民。因此，不斷尋找制約公共權力正常運行的途徑，成為新時代反腐倡廉的一項重大課題。

現代公共權力控制理論提出了三條途徑。

一、讓公共權力在民主監督機制下正確運行

當代公共權力是由公共大眾賦予又必須服務于公共大眾的最高國家權力。行使權力者手中的權力并非如封建時代帝王所宣揚的“天賦神授”。基于此，行使公共權力者當聽從公共大眾的聲音，且理所當然地受公共大眾的監督與制約，但實際中不盡如此。

早期，在公共權力產生的原始共產社會里，公共大眾對部落里行使公共權力的首領的制約與監督力度相當大，一個部落的首領稍一有逆民意就會遭受群起而攻之，如一些原始部落就有這樣的習俗：國王雖然掌握著百姓的生死大權，但不能隨便出宮，如果出宮群眾可扔石頭將他砸死。當社會進入階級社會，出現私有財產后，公共權力則異化成了統治者壟斷的專利，成了“家天下”獨享的私權——普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。統治者為了鞏固自己的權力地位，反復宣傳“權力天賦”，削弱了公眾對公共權力的制約性。在那個時候，如果誰有不滿，即被當成叛逆者進行鎮壓，公共權力已在權力行使者手中發生了異化，權力的所有者成了權力的奴仆，權力的使用者則成了主人。

公共權力的異化對公共權力真正的主人是一種不幸，傳統的權力理論卻加劇了這種不幸，它認同甚至強化公共權力異化現象，把公共權力變成一種能夠支配其對象意志與行為的強制性力量，并把這種權力運行方式當成一種正確的權力行使方式。《現代漢語詞典》對權力是這樣定義的：權力是指政治上的強制力和職責范圍內的支配力量。《社會學詞典》也下了類似的定義：權力是一種強制性的社會力量，支配權力的主體利用這一力量駕馭客體，并迫使客體服從自己。這里對權力的解釋突出強調權力的強制性與支配性，并在將權力關系分為權力主體與權力客體的時候，把權力的使用者當作權力主體，把權力的所有者當作權力客體，在概念中弱化了權力主人在權力關系中的主體地位，偷偷地將公眾這個權力的真正擁有者推到了受強制和受支配的地位。

在當今社會里，大多數國家都在努力推動公共權力的回歸，加強民眾對公共權力的制約與監督，也是促進公共權力回歸的一條重要途徑，通過民主監督給公共權力以約束，而這種約束則體現在三個方面。

一是重建公共權力理論，把傳統權力理論中的權力關系重新定義，從理論上認定公共權力中社會公眾的主體地位，同時強調行使公共權力者所必須承擔的責任和義務——用手中的權力為公共大眾謀利，用手中的權力維護公共大眾的安寧。要突出強調，公共權力強制性與支配性的指向不是社會公眾，而是損害公眾利益的人與物。公共權力運行要對權力的真正擁有者——社會大眾負責，要為公共大眾服務，而不是為少數權力行使者服務，重構權力理論，特別是要更新當權者的權力觀念，要徹底破除“官本位”思想，確立權力行使主體的“公仆”地位。從理論到實踐、從思想到行為都必須擺正自己的位置——手中的權力永遠屬于人民，權力永遠只能為民所用。

二是加強公共大眾對權力的民主監督，讓民主監督制度化。公共權力屬于公眾，公眾監督權力運行是理所當然。通過相應的法律制度將公共權力的使用規范化，讓公共大眾對權力的監督合法化，從而保證權為民所用。過去人們常喊“民主監督”，但多數時候卻成了一個口號，因為權力行使沒有制度化，權力行使者要做哪些事，哪些事又是如何做的，很多時候公共大眾難以知曉。20世紀末大力推行的村民自治給人們一個很大的啟示，就是凡涉及公眾利益的事情都要實現公開，即黨務、村務、財務、事務“四公開”，村民委員會行使公共權力的行為透明起來，使一切貪腐行為都無從匿跡，讓公共權力在陽光下運行。21世紀以來，村民自治的“四公開”已經推及至公共權力運行的各層級，為民主監督提供了明確的靶向。近年來，公開制度已普遍化，不僅農村實行了“四公開”，在城市的黨政機關等都開始實行，對黨務、政務、警務等都最大程度地進行了公開。公開制度尚有許多需要完善的地方，最重要的是公共內容不完善，許多群眾關注的事務沒有公開，公眾監督流于形式，如當前群眾呼聲最高的官員財產公開就遲遲沒有落實，沒有官員的財務公開，公眾難以對官員的清廉與否進行監督與評判。

三是把民主監督常態化。很多時候，民眾監督只能是“看在眼里，記在心里”，很難有表達的機會，如歷史上的“攔轎告狀”與現實中的“上訪”，就是民意得不到表達而采取的非常態行為，即使民眾對某個官員有群憤，但找不到機會，好不容易碰到“欽差大臣的轎馬”，就冒著生命危險去“攔轎”。在現代社會里，資訊的發達，加之權力運行逐漸脫離暗箱操作，走向陽光狀態，讓民眾有了了解公共權力運行狀態的多種方式，對權力運行中不正當的行為有了多種監督與批評的平臺，民主監督形成了一種良性運行的機制，對公共權力運行的監督甚至做到了無微不至，這樣任何時候權力把持者都不能把民主監督不當一回事了。眾目睽睽下，脫離軌道的權力運行很難持續，“脫軌”就會因監督而被強制“剎車”。當前，一些地方黨政主要官員開通了“直通車”，將自己的電話、信箱公諸于眾，公眾有什么意見，可通過電話或信箱向相關管理者投訴，投訴的事件得到相關部門干預后，都能妥善解決。愿這一公開制度能堅持下去，如會計審批制度就已成為一種常態，這項制度制止了經費挪用、濫用的現象，減少了可能產生的貪腐行為。

二、公共權力行使者要形成自律機制

在反腐倡廉的實踐中，有人曾提出這樣的問題：在相同的政治、經濟、文化背景下，在相同制度約束和民主監督的情況下，為什么有的公職人員能夠始終保持兩袖清風、不染污濁，而有的人卻以權謀私、貪污腐敗，如果單純用客觀因素來解釋這個問題，很難找到正確的答案。事實上，當客觀中的某種負面因素作用于公職人員時，或是外界的誘惑大于手中權力獲得的利益時，確實會讓一些手握權柄的人無視法紀制度，引用馬克思的一句話“如果有10%的利潤,他就保證到處被使用；有20%的利潤,它就活躍起來；有50%的利潤,他就鋌而走險；為了100%的利潤,他就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤,他就敢犯任何罪行,甚至上絞架”，可用來形容那些貪腐官員的墮落之路。許多貪腐分子參加工作之初，都有著報效祖國、報效人民的初心，但隨著外界的誘惑增大，思想防線松懈，最終經受不住巨大利益的誘惑，從而走上貪腐之路。具體運行公共權力者自身素質的高低是影響公共權力正常運行最直接的制約因素。長養浩然正氣者，不懼任何香風毒霧，而不能堅守初心者，自我防線終會在持續的腐蝕下崩潰。近年來，抓出的一些大小“老虎”中，有不少人最初都是清廉勤政的典范或是反腐英雄，最終卻陷落腐敗的泥沼，如廣西省欽州市的貪官陸立泉，從事檢察工作20余年，曾擔任反貪局局長，把不少貪官送上了審判席，任職期間還曾被最高檢記一等功，被譽為“腐敗分子的克星”，他以自己負責偵破的貪腐案為例，撰寫警示教育文章，在文中對公職人員提出忠告，并告誡說：“人生之路，漫長悠遠，若想順利前行，就要注意把握方向，千萬不要被沿途花花綠綠的誘惑引入歧途，知道自己該做什么，不該做什么，不違規，不妄為，堅守為人為官的操守節氣，如此，我們腳下的步履才能穩健，不會趔趄，并平安抵達彼岸”，然而這個“反腐英雄”卻自己踐踏了忠告，理想信念喪失，權力觀異化，知法犯法、執法違法，將檢察權變成謀取私利的工具，大搞權錢交易，最終把自己送上了審判席。

公共權力的運行在理論上不屬于個人行為，是某個機構、組織的職能，但任何機構、組織都不是冷冰冰的器物，而是由活生生的人組成。也就是說，權力運行過程中，是由一個人具體行使，這些行使權力個體的能力、素質、行為等很多因素會影響公共權力的正常運行。盡管相關法律、制度明確規定：行使公共權力的具體個人必須依法行使手中的權力，不能把組織行為當作個人行為，更不允許把權力當作個體牟利的工具。但這些具體個人，畢竟不是機器，他們是有思想感情的人，在行使權力過程中，即使嚴格按照法定的程序和原則，但總會在行為中注入一定的主觀因素，尤其是權力行使者獲得一定政績后，會覺得自己的行為絕對正確，會不自覺地憑個人意志去行使權力，從而使公共權力運行帶有極大的主觀性，如歷史上著名清官林則徐知道自己性情剛烈，擔心自己有時控制不住情緒而誤事，便在自己的書房中掛一塊“制怒”的牌子，時刻提醒自己克制情緒，不遷怒于他人。

盡管法律制度為公職人員界定了嚴格的權限，但仍難杜絕因個人素質問題而導致的權力錯位現象。法律制度常常被一些人踐踏，是因為以言代法的權力行使者只知道憑個人意志行動，其行為也必然會脫離權力運行的正常軌道，使權力錯位。因此，制約公共權力還需要權力行使者打造自我約束機制——自律機制。

打造自律機制，公共權力行使者要在三方面下功夫。

一是錘煉官德。官德是制約權力行使者能否掌好權、用好權的關鍵。權力落在一個道德高尚的人手里，他會把為社會造福作為運用權力的最終目標；權力落在一個卑鄙小人手里，他會把權力作為實現個人野心、滿足個人欲望的最佳工具。從古至今都把官德作為執政掌權者的第一標準。官德作為一種特殊的職業道德，是各行各業職業操守中與公共權力聯系最緊密的一種行為規范。官德與其他職業道德相比，除了要遵循官員職業活動中應有的道德規范外，還要具備作為一個掌權者在權力運用過程中的權力道德。2016年，由中共中央組織部、人力資源社會保障部和國家公務員局三部委聯合印發的《關于推進公務員職業道德建設工程的意見》，其中明確指出公務員職業道德建設的主要內容——堅定信念、忠于國家、服務人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔。這24個字是當代中國官德建設的重要內容，當代中國官員要努力按照這24個字不斷修煉自身的官德。

二是領導者要努力提高自身素質。有人說，無才與缺德的掌權者對社會同樣是災難。更有人認為，庸才比無才更可怕，無才不會自作主張做事，而庸才則常自詡高才而亂做事，結果造成更大的危害。權力行使者的個人能力強，對公眾的影響力強，其運行公共權力時能獲得眾多支持，產生高效益。反之，既無能力，也不能在自己的職能范圍內盡心盡責，公共權力在他手中難以正常發揮作用，如清朝晚期的民族英雄林則徐在官德方面修煉的很成功，是一個十分廉潔正直的官員，但他在性格方面有些缺點：他是個性情剛烈之人，遇見自己看不慣的人與事總難控制自己的情緒。他當官之后，為了不因個人情緒波動影響權力運用，他書寫“制怒”二字的牌匾掛在廳堂，作為座右銘時時警醒自己，讓自己在行使權力時能夠保持清醒穩定的情緒，不至出現偏倚。在現實中，的確有些“好心辦壞事”的官員，其官德并非不好，其用心并非不良，往往因為能力問題，而導致權力運行出現偏差。

三是端正公共權力行使者的人生價值取向，促進其樹立全心全意為人民服務的思想。端正當權者的權力觀，增強公仆意識，正確理解權力與責任、義務的關系，在政治思想、經濟生活、倫理道德等方面按照法律規范及國家公職人員的標準嚴格要求自己，自覺地掌好權、用好權。在古代，官員的價值觀中有一些正能量的東西是值得當代官員學習借鑒的，如宋朝官員范仲淹《岳陽樓記》里提出的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，如戲曲中唱的“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”……都指明了權力行使者的人生價值取向。當代中國，引導權力行使者的人生價值取向是“為人民服務”、是“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。現實中許多官員抱著為人民奮斗終身的價值觀走上權力運行的舞臺，但由于客觀環境中一些負面東西的影響，導致人生價值取向發生偏移，把當官視為光宗耀祖、追名逐利的最佳途徑，最終如流星般迅速墜落。任何權力行使者都不能把端正人生價值取向當成“畢其功于一役”的事情，應該與官德修煉一樣，當成每日“三省”的事情。

在公共權力運行中，權力行使者要打造自律機制，就必須不斷進行能力素質修養。如前文所言，有些人在接受公共權力委托時并不是一個壞人，甚至在很長一段時間內都兢業業地掌好權、用好權，但在權力、金錢的誘惑下逐漸淪陷。因此，選舉出一個好的掌權者并非就萬事大吉、高枕無憂了，在權力運行過程中掌權者要加強自身素質培養，提高執行公共權力的自覺性，并與時俱進更新自己的知識與能力，力求在任何變革的大局下都能勝任所承擔的使命責任。

三、用法律制度嚴格約束公共權力

權力歸屬主體為了讓自己交出的權力能夠為自己創造更大利益，會對權力行使主體提出種種要求，并對其運行方式做出一定規范，規范通過歷史的演變形成一定的法律制度，成為制約公共權力最有效的工具。鄧小平曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”。歷史和現實的無數事實告訴我們：沒有法律制度的約束，權力會膨脹、變形，權力的運行就會脫離民主監督的軌道，沖破自律的約束，乃至發生權力腐敗，法律制度則具有強制的力量，制約公共權力在社會軌道上正常運行。特別是在不能保證社會上每一個權力行使者都能以人格的力量制約自我行為的情況下，強有力的法律制度則是制約公共權力正常運行的關鍵因素。

現代社會，人們常常會以人治與法治來區分當代與歷史的社會治理方式。其實，歷史上并非沒有法律制度來約束公共權力，很多時候對公共權力的法律制度約束也是相當嚴格，但由于“人治”因素過強，因人施法、以權代法的現象，削弱甚至取代了法律制度的約束作用。現代社會倡導的法治很多時候也沒有完全消除人治因素的影響，法治常常變成了類似“一陣風”的運動，早期開展的一些“嚴打”活動，就有人為的運動因素。因此，現代所倡導的法治有一個最為重要的任務，就是把法律制度這只“籠子”編織得更嚴密，不僅讓貪腐的“老虎”“蒼蠅”沒有空子可鉆，也讓“人治”沒有空子可鉆。

要把約束公共權力的法治“籠子”編織得更加嚴密牢靠，還得做好三個方面的事情。

一是通過法律制度規定公共權力行使的界限。公共權力行使過程中常出現條塊權力分割不清而導致政出多門，形成地方權力的多極化，這個弊端帶來的惡果是：有利益的誰都想管，沒有利益的誰都不想沾邊，諸侯爭霸，管理混亂，要么權力泛濫成災，要么出現“權力真空”。建立完善的法律制度就能有效劃分各公共權力的界限，保證公共權力運行過程中能各行其道、互不干擾，不讓任何權力出現越界情況，也不讓任何權力有脫離法治而自由運行的空間。樹立法治的絕對地位，不允許任何凌駕于法治之上的公共權力存在，就是“法大于權”。

二是通過法律制度確定公共權力運行的程序。如今權力運行的程序已越來越引人注意，因為它是提高權力使用效率的重要保證，也是公共權力正常行使的重要保證。實際上，程序法能使權力的運行目標更加集中，過程更有秩序，并能有效限制越權或濫用現象的發生。在法治建設中，以往比較關注實體法而忽略了程序法，這種情況很容易使一些制定得很好的法律制度變成一紙空文。傳統社會人治重于法治，但并非沒有嚴格的實體法，而是程序法的缺失，歷史上很多時候皇帝一句話就可以決定一件案子的處罰，就可以讓所有的法律程序都取消，如過去新皇帝登基總會“大赦天下”，讓所有犯罪“清零”，什么懲罰的程序都劃上了句號。

三是通過法律制度監督權力按照既定的目標運行。如今許多國家是通過法律制度強化對公職人員的監督機制。在一些法律制度里，對公共權力的行使做了嚴格規定，也規定了嚴厲的懲罰方式，使濫用權力的成本越來越大，從一定程度上減少了權力的錯位，如在公共權力部門建立崗位輪換制，就能減少公職人員借手中權力索賄受賄的可能性；如建立國家公職人員定期申報個人及家庭財產的法律制度，讓公眾都清楚他們的家底，公職人員便不敢讓不明財物進入個人賬戶，如建立嚴格的公共資料管理制度，最大程度限制公器私用。這些法律制度的制定有利于公共權力的正確運行，不能讓其停留在法律文書階段，要變成剛性的實際行動。

四是嚴格執法不讓法律制度成為擺設。人們常說要把權力關進“籠子”里，防止公共權力的濫用，如今也確實給權力編織了一個幾乎密不透風的“籠子”。然而，為什么腐敗懲而不敗？一個最重要的原因就是反腐倡廉的法律制度執行不到位，或是缺乏持續性的堅持。有的時候，采取“運動式”的執法，上級領導強調時就大抓特抓，一陣風過后又是你好我好大家好了。還有一個重要的原因就是執行制度者往往屈從于權力，在權高位重者違反法律制度時采取得過且過的態度。據網絡上報道，一位部長私人接待老朋友后，去超市購買了一瓶葡萄酒，當時因沒帶現金，就臨時刷了公務卡，過幾天又趕緊補了進去，后來到會計那里報其他賬時，會計發現公務卡上消費的日期有問題，便提出質疑，部長坦誠講述了臨時借款的事情，這件事被當成了假公濟私，最后部長不得不引咎辭職。近年來，確實抓住了一些貪官，卻很少聽說因違反相關制度而受到懲罰的。因此，要約束權力必須嚴格執法，任何一件違紀的事情都不能輕松放過，要讓權力行使者在運行權力時時刻都有戰戰兢兢、如履薄冰的感覺，使其始終不敢越法紀“雷池”一步。

在法治社會，制約公共權力正常運行的關鍵因素就是抓法律制度建設。首先，抓法律制度建設第一步是完善現行的法律制度，建立統一的規范化的法律制度，形成完備的“負面清單”，把一切可能發生的違規違紀行為列在其中，使其成為公職人員的鏡子。任何一項制度的出臺都要經立法部門的審核，避免政出多門、各行其法。其次，強化法律制度的權威性，強化“法律至上”意識，以法律為最高權威來治理國家和社會，任何權力都要服從于法律。在法律制度面前沒有特權，法律制度禁止的，任何人都不能越“雷池”一步。再次，強化法律制度對公共權力運行的監督，形成良性的約束機制。要保證法律制度能對所有公共權力行使有效的監督與約束，才能真正把公共權力關進“籠子”里。最后，在法治社會，民主監督與自我約束都必須建立在法律制度十分完備的基礎上，法律制度是保證公共權力正確有效運行的基礎、關鍵。人們希望有良好的民主監督與自我約束，但決不能把公共權力的正確有效運行完全寄托在這兩個方面。相反，法律制度的完善與有效實施則有利于形成良好的民主監督和自我約束機制。當然，對公共權力的制約不應側重于某一個因素的控制，而應三管齊下，既要有社會的監督，又要有自我的把控，更要有制度的約束，三者缺一不可，只有三者良性互動，才能保證公共權力沿著正確的軌道運行，并真正成為公共利益的保障。