監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件論
——以《監察法》第三十一條為中心

王圭宇

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

黨的十八屆四中全會首次提出，要“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”[1]。2016年11月，最高人民法院、最高人民檢察院等五部門聯合印發了《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》，正式拉開了刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的序幕。經過一年多的改革試點工作，2018 年3 月20 日通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第三十一條規定了監察機關有權“提出從寬處罰的建議”，從而在監察調查程序中確立了認罪認罰從寬制度。在《監察法》公布施行后不久，“為保障國家監察體制改革的順利進行，需要完善監察與刑事訴訟的銜接機制”[2]，第十三屆全國人大常委會第六次會議又于2018 年10月26 日通過了《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。2018年最新修正后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）在第十五條確立了刑事案件認罪認罰依法從寬處理的原則。自此，認罪認罰從寬制度漸次在《監察法》和《刑事訴訟法》上明確得以確立。

自認罪認罰從寬制度確立以來，學術界既有的研究多側重于該制度的運作流程方面，包括適用范圍、從寬幅度、司法審查等內容，而對于認罪認罰從寬制度適用條件的研究幾近空白。特別是與《刑事訴訟法》關于普通刑事案件認罪認罰的規定相比，涉嫌職務犯罪案件的認罪認罰從寬制度在適用條件方面存在較大差異，尚未引起學術界的足夠關注。追究涉嫌職務犯罪被調查人的刑事責任，包含監察調查程序和刑事訴訟程序兩個不同的階段，不可避免地需要《監察法》和《刑事訴訟法》的“法法銜接”[3]，更需要對《監察法》和《刑事訴訟法》規定的認罪認罰從寬制度適用條件的差異性進行理論和實踐的雙重審視。不僅如此，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件，還關系到監察權的法治化運行與被調查人的權利保障。有鑒于此，本文立足于“法法銜接”的法治背景，以《監察法》第三十一條的規定為核心，客觀展現監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的具體內涵與實踐困境，以期在此基礎上提出妥當的修改完善方案。

一、監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的設置理據

所謂監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件，是指針對涉嫌職務犯罪的被調查人，監察機關對其啟動認罪認罰從寬制度時所要滿足的一系列法定要件，既包括實體性要件，也包括程序性要件，是實體性要件和程序性要件的有機統一。換句話說，一旦法律規定的實體性要件和程序性要件得以完全滿足，監察機關就可以依法啟動并準確適用認罪認罰從寬制度。具體而言，一旦《監察法》第三十一條規定的認罪認罰從寬制度的適用條件得以完全具備，監察機關便可以啟動該項制度，通過“從輕處罰、減輕處罰或免除處罰”[4]61-62三種方式激勵被調查人，進而落實罪責刑相適應的法律原則。

在監察調查程序中，之所以要為認罪認罰從寬制度設置相應的適用條件，主要基于兩個方面的考量：一是精確“入罪”。認罪認罰從寬制度仍未脫離對職務犯罪懲治和追責的范疇，只是當被調查人認罪悔罪，且完全符合法定適用條件時，啟動認罪認罰從寬制度便可以給予被調查人一定的寬恕，主要表現為選擇較輕的刑罰種類或者處以較短的刑罰期限。二是合理“出罪”。《監察法》一以貫之地堅持嚴懲職務犯罪的立場，但“懲前毖后，治病救人”的寬嚴相濟刑事政策，激勵被調查人“將功折罪”，爭取寬大處理，同樣也是監察體制改革的題中應有之義。歸結起來，從法律上為認罪認罰從寬制度設置科學合理的適用條件，有“入罪”懲治和“出罪”寬恕雙重考量，通過“適用條件”的過濾篩選精確適用于被調查人，這既是該項制度本身得以有效實施的需要，也是高效反腐和寬嚴相濟理念的進一步貫徹落實。由此可見，為認罪認罰從寬制度設置科學合理的適用條件，既使得對被調查人認罪認罰的主客觀表現有跡可循、有章可依，又可以有效避免該制度異化為“放縱”涉嫌職務犯罪的被調查人的“工具”。那么，如何保證認罪認罰從寬制度的適用條件是科學合理的？如何保證它既不過于嚴苛，又不過于寬松？根據現代法治原則，筆者認為，應當遵循以下幾個方面的要求。

第一，堅持依法設定適用條件。監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的法定性，是指認罪認罰從寬制度的適用條件必須明確規定于《監察法》當中，以《監察法》具體規定的適用條件作為被調查人是否符合適用認罪認罰從寬制度的最高依據，不得脫離或者背離《監察法》具體規定的適用條件而啟動該項制度。法定性原則不僅是設置適用條件的首要原則，也是罪刑法定原則的具體體現。法定性原則還要求監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的設置必須符合現代法治所要求的明確性原則，即《監察法》規定的適用條件必須清楚明確，以確保監察機關精確適用認罪認罰從寬制度。當然，依法設定認罪認罰從寬制度的適用條件，并不排除國家監察委員會通過制定監察法規，或者通過和中央紀律檢查委員會聯合出臺專門的規范性文件進一步具體化《監察法》規定的認罪認罰從寬制度的適用條件；相反，最高國家監察機關的權威性細化規定，能夠使該制度的啟動更加規范和精準。例如，《監察法》第三十一條規定監察機關“可以”在移送被調查人給檢察機關時提出從寬處罰的建議。但是，這里規定的“可以”彈性較大，需要為監察機關的自由裁量權劃定界限，否則將不利于保障被調查人的基本權利。有鑒于此，勢必要進一步出臺專門的規范性文件予以細化規定，提升監察機關依法辦案的公開性和透明度。

第二，堅持科學設定適用條件。監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的科學性要求，既是監察立法內在品質的必然要求，也是增強制度可執行性的客觀需要。一方面，科學性要求監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的設置要體現公平正義的內在品質。認罪認罰從寬制度承載著現代司法的寬恕價值取向，所設置的適用條件應當有助于保障被調查人的主體地位，有利于被調查人平等參與控辯對抗程序。另一方面，科學性要求適用條件的設置必須具有可操作性。換句話說，適用條件的設置必須符合目前懲治職務犯罪的實際需要，既不能過于嚴苛，也不能過于寬松，能夠使該項制度在實踐中得以順利啟動、精準適用。這就需要考慮所設置的適用條件能否以及在何種程度上激發被調查人認罪認罰的自愿性。應當指出，認罪認罰從寬制度沒有適用對象和適用罪名的限制，改革試點工作業已積累了豐富的經驗，為切實增強該項制度的可操作性，有必要吸納普通刑事訴訟程序認罪認罰的試點成果，并在此基礎上進行完善。

第三，堅持合理設定適用條件。監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的合理性要求，意味著設置適用條件要從實際出發，符合法治反腐的內在規律，既不能超越當前反腐敗的現實需要，也不滯后于反腐敗的發展趨勢。這就要求立法機關從整體上把握職務犯罪案件的客觀規律，既要對被調查人認罪認罰予以明確規定，又要充分考量職務犯罪案件的特殊性，以契合當下法治反腐的形勢需要。一方面，適用條件的設置不能超越該階段，否則該制度便會因為不具有可行性而無法落實，難以體現“懲前毖后、治病救人”的政策方針。另一方面，適用條件的設置也不能滯后于該階段，否則便有可能導致監察機關隨意啟動該項制度，削弱反腐敗的實效性。因此，為確保該制度的適用條件具備合理性，需要立法機關綜合把握，實事求是地予以確定。

總之，制度的權威有賴于制度的有效實施，而制度的有效實施又有賴于制度的精準啟動。認罪認罰從寬制度作為國家監察體制改革中針對涉嫌職務犯罪案件而設置的一項創新性制度，通過在監察程序中為其設置科學合理的適用條件，以保證它在適用于被調查人時做到“勿枉勿縱”、精準高效。當然，科學合理設置適用條件是基礎和前提，還必須從規范層面上把握其科學內涵。

二、監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的規范解讀

《監察法》第三十一條規定了認罪認罰從寬制度的適用條件，但尚未涉及從寬標準、從寬幅度和權利保障等關鍵性內容。監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件，是該項制度得以順利啟動的關鍵所在，也是它有效運轉的“金鑰匙”。結合《監察法》第三十一條的規定，監察程序中的認罪認罰從寬制度的適用條件包含兩個部分，即實體性要件和程序性要件。

（一）認罪認罰從寬制度適用條件中的實體性要件

1.主體要件：已經涉嫌職務犯罪的被調查人

作為一項合作性司法制度，認罪認罰從寬制度設立的目的在于提升被追訴方的訴訟主體地位，搭建控辯雙方溝通具結的平臺[5]。因此，要在監察程序中啟動認罪認罰從寬制度，必須首先厘清其適用的主體范圍，也即該項制度的主體要件。依照《監察法》第三十一條的規定，監察程序中認罪認罰從寬制度適用于“涉嫌職務犯罪的被調查人”，該項主體要件包含以下幾個方面的具體要求：其一，被調查人必須“涉嫌”職務犯罪。“涉嫌”表明監察機關已經掌握了部分關于被調查人的職務犯罪證據，而不是主觀臆測或者捕風捉影，但其是否真的存在職務犯罪行為還需進一步核查確定。其二，被調查人必須涉嫌“職務犯罪”。雖然《監察法》規定由監察機關負責對職務違法和職務犯罪案件進行調查，但監察程序中的認罪認罰從寬制度只適用于涉嫌“職務犯罪”的案件，并不包括一般的職務違法案件。當然，“職務違法”和“職務犯罪”并非完全涇渭分明，實踐中并不排除被調查人同時涉嫌“職務違法”和“職務犯罪”的情況，此時當然可以認定被調查人符合啟動該項制度的主體要件。其三，認罪認罰從寬制度僅適用于涉嫌職務犯罪的“被調查人”。《監察法》第十五條規定了作為監察對象的“公職人員”范圍[6]，并且所有公職人員都應當接受監察機關的監督，而一旦公職人員涉嫌職務違法或職務犯罪，就成了應接受監察機關調查的“被調查人”。

2.主觀要件：涉嫌職務犯罪的被調查人必須“主動”認罪認罰

“主動性”是對被調查人適用認罪認罰從寬制度的主觀態度要求，也是《監察法》規定的實體性要件之一。檢視《監察法》的全部條款，整部法律僅在第三十一條規定了“主動”一詞，也是唯一一項對被調查人主觀態度的要求①。“這一限制條件絕非無心之舉，而是有意為之。”[7]對于被調查人是否符合“主動性”要求，應該從主觀和客觀兩個方面綜合考慮，即被調查人在主觀上必須認識到自己的錯誤，具備真誠認罪悔罪的態度，并且有相應的客觀表現作為支撐。“主動性”的客觀表現就是《監察法》第三十一條所列舉的“自動投案”“積極配合調查工作”和“積極退贓”等情形。

3.行為要件：涉嫌職務犯罪的被調查人必須主動“認罪認罰”

盡管《監察法》第三十一條規定了認罪認罰從寬制度，但其并未明確“認罪認罰”的具體內涵。鑒于監察調查程序和刑事訴訟程序存在著密切聯系，理解監察程序中認罪認罰從寬制度的具體內涵需借鑒《刑事訴訟法》及相關司法解釋。“認罪”是指被調查人自愿如實供述自己的罪行并且承認被指控的犯罪事實。其核心要義有二：一是被調查人如實供述犯罪事實；二是被調查人承認自己的行為觸犯《刑法》，構成職務犯罪②。“認罰”是指被調查人在認罪的基礎上進一步作出的愿意接受處罰的意思表示，此時的被調查人尚處于監察調查程序中，所以對“認罰”應該進行擴大解釋，既包括接受監察機關的處置，也包括后續所要面臨的刑事懲罰。“從寬”應從“實體從寬”和“程序從簡”兩個方面著手，實體從寬是被調查人的主要追求，可以謀取一定的量刑優惠，但是著眼于“程序即權利”的理念，程序從簡則是被調查人必須付出的相應代價。

綜上，被調查人同時進行“認罪”和“認罰”，目的是獲得量刑上的從寬處理。此時被調查人所謀取的只能是一種概括性從寬處罰，因為案件尚處于監察調查程序之中，無論監察機關還是被調查人都無法對案件走勢作出詳盡準確的判斷，所以不應對被調查人“認罪認罰”要求過高。

4.客觀要件：涉嫌職務犯罪的被調查人必須符合法定從寬情形

依照《刑事訴訟法》第十五條的規定，只要犯罪嫌疑人、被告人“認罪認罰”，就可以啟動認罪認罰從寬制度。而一旦犯罪嫌疑人、被告人在“認罪認罰”的同時還存在其他減輕處罰的量刑情節，便有可能在認罪認罰從寬的基礎上獲得更為寬大的處理結果。相較于《刑事訴訟法》的規定，在監察程序中，被調查人在“認罪認罰”的基礎上，需要同時滿足四種法定從寬情形之一③，才算滿足適用條件的實體性要件。其實，上述四種情形正是《刑法》中關于“一般自首”“特別自首”“退贓”和“重大立功”四種量刑情節的規定。針對前兩種情形，“自動投案”與《刑法》第六十七條第一款規定的“一般自首”一致，再加上認罪要求“如實供述自己的罪行”，這種情形顯然屬于法定的“一般自首”。而在未滿足“一般自首”時，被調查人能夠“如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為”，則可能構成“特別自首”，同樣以自首論處。但是，相較于《刑法》的規定，前兩種情形都特別強調被調查人的主觀態度，即必須符合“真誠悔罪悔過”或者“積極配合調查工作”的要求。對于第三種情形，《刑法》第三百八十三條、第三百八十六條規定“積極退贓”可以在量刑時從寬處理，所以，“積極退贓”關系到被調查人認罪認罰后的從寬幅度。對于第四種情形，“重大立功”雖然無涉本案，但是能夠有效促進其他案件突破，也可予以認定。例如，檢舉、揭發他人重大犯罪，提供案件線索得以突破其他重大案件或者對國家和社會作出重大貢獻等。

綜上，在實體性要件方面，目前形成了“主動性+認罪認罰+四種法定情形”的啟動模式。這種啟動模式明顯比《刑事訴訟法》的相關規定更為嚴格。需要指出的是，《監察法》額外規定“四種法定情形”作為實體性要件，但“四種法定情形”仍屬于《刑法》規定的量刑情節的范疇，“其實質是《刑事訴訟法》中認罪認罰的要求與《刑法》中的自首、立功等相關規定的糅合”[8]。

（二）認罪認罰從寬制度適用條件中的程序性要件

1.內部審批程序：經監察機關領導人員“集體”決定

被調查人在滿足上述四項實體性要件之后，還要經過監察機關內部的審批程序，即需要本級監察機關“集體”研究決定是否啟動認罪認罰從寬制度。考慮到“集體”這一概念較為寬泛，實踐中將主體限定為監察機關的領導人員，以召開集體會議的形式、形成集體智慧的目的討論決策是否對被調查人作出從寬處理的決定[9]。但是，對于集體會議的表決方式和通過流程尚未形成統一規范，例如到會人數要求、表決形式以及通過率等。如果本級監察機關集體研究后認為不符合認罪認罰從寬制度的實體性要件，則案件回歸普通程序，按照辦理職務犯罪案件的普通流程開展工作。反之，案件則進入下一個階段，即報上一級監察機關批準適用認罪認罰從寬制度。

2.外部報批程序：須報上一級監察機關“批準”

“兩級”審查調查和監督程序，能夠強化認罪認罰從寬制度適用的精確性，但與此同時也提高了啟動標準，增加了適用難度。一方面，本級監察機關的初步審查調查和上一級監察機關的再次審查監督，體現了監察系統的內部監督和制約機制。這種“雙保險”機制能夠對案件性質、證據調查和案情分析更具體、更到位，最大限度地避免案件漏洞和程序錯誤，確保該項制度的準確適用。另一方面，本級監察機關只能向上一級監察機關呈送認罪認罰從寬案件。如果被調查人符合從寬處罰的實體性要件并且經過上一級監察機關的批準程序，便可以形成從寬處罰建議。一旦上一級監察機關不同意適用認罪認罰從寬制度，則本級監察機關必須按照上一級監察機關的批示轉為普通程序辦理案件。使上一級監察機關成為最終是否啟動認罪認罰從寬制度的決定機關，不僅是監察程序中權力屬性強化的表現，也彰顯出審慎適用的態度。需要指出的是，該從寬處罰建議暫時僅具備內部效力，監察機關的監察調查工作并不因該從寬處罰建議而暫緩，案件的證明標準也不因被調查人的認罪認罰而降低。

綜上，以實體性要件為基礎，當同時滿足以上兩項程序性要件時，從寬處罰建議才能夠最終形成。就規范層面而言，之所以將認罪認罰從寬制度的適用條件劃分為實體性要件和程序性要件，是因為該項制度的啟動本身就內含實體性和程序性要求，體現出實體和程序并重的價值意蘊。

三、監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的現實境遇

《監察法》第三十一條對認罪認罰從寬制度的適用條件作出了規定，但業已規定的“適用條件”仍然面臨著諸多現實困境。具體而言，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件在科學性、“監察調查程序-刑事訴訟程序”銜接以及“權力-權利”關系構造等方面仍存在許多亟須解決的實踐難題。

（一）強調“主動性”壓縮了認罪認罰從寬制度的適用空間

有學者指出，我國確立的認罪認罰從寬制度實際上引入了頗具特色的量刑協商機制，該制度的核心要義是“協商性”[10]。而監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件卻強調被調查人“主動”認罪認罰，并未將控辯雙方置于平等的地位，可能會減少被調查人適用認罪認罰從寬制度的機會。具體而言，在認罪認罰從寬制度的適用條件中強調被調查人的“主動性”存在以下幾個方面的弊端：

首先，監察機關在審查調查時認定“主動性”的標準不明。在追訴職務犯罪的過程中，監察機關與被調查人的“權力-權利”關系構造不匹配，例如存在辦案信息不對稱、監察權壓制以及案件話語權壟斷等潛在風險。因此，對于被調查人是否具備“主動性”、是否構成認罪認罰，完全由監察機關單方面把握。換言之，監察機關掌握著是否啟動認罪認罰制度的選擇適用權，而處于相對劣勢地位的被調查人只能被動地接受和配合[11]。更重要的是，“主動性”是一個主觀性很強的概念，實踐中不同地區的監察機關在認定“主動性”方面存在較大差異④。事實上，即使不強調“主動”認罪認罰，絕大多數被調查人迫于心理壓力也會進行風險規避，主動交代并配合辦案機關的調查工作，而一旦強調“主動性”，監察機關反倒可能會怠于調查案件事實和搜集涉案證據，而將精力集中于突破被調查人的口供，進而有可能營造出一種“強迫”被調查人認罪認罰的局面，引發刑訊逼供和威逼利誘的潛在風險。

其次，強調被調查人“主動供述”有違職權主義的辦案模式。有學者指出，我國的認罪認罰從寬制度仍由“職權主義模式”統攝[12]。在職權主義的辦案機制下，監察機關應該引領整個辦案階段，即根據檢舉控告，對涉嫌職務違法犯罪的被調查人立案調查，采取監察留置措施，并將進一步收集證據、查明案情作為主要任務，而將引導建議被調查人主動認錯、如實供述作為附帶措施。如果一味強調“主動”認罪認罰，只會增加“強迫”被調查人自證其罪的嫌疑和風險。

再次，在認可“協商性”作為認罪認罰從寬制度的核心理念之下，要求被調查人“主動”認罪認罰不合邏輯。“主動性”與“協商性”屬于互逆的兩種對話機制，“主動性”強調被調查人放棄無罪辯護，向監察機關作出有罪供述，此時僅涉及被調查人單方的意思表示。但“協商性”的本質要求是監察機關與被調查人在充分協商的基礎上，達成案件認罪認罰的共識，這就要求監察機關和被調查人雙方的對話、交流與溝通，以增強認罪認罰決定的可接受性。

（二）實體性要件制約被調查人認罪認罰的積極性

《監察法》和《刑事訴訟法》均規定了認罪認罰從寬制度，如何實現該項制度在兩部法律中的協調統一、邏輯自洽，合理設定認罪認罰從寬制度的適用條件無疑是關鍵所在。但是，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件嚴于《刑事訴訟法》的規定，尤其是在實體性要件方面，既有對被調查人主觀態度的法定要求，又強調被調查人認罪認罰的客觀表現。這種過高的啟動條件不利于激發被調查人認罪認罰的積極性，也不符合認罪認罰“應用盡用”的制度定位。

首先，將《刑法》中的量刑情節作為監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件容易導致程序混亂。依照《刑事訴訟法》第十五條的規定，犯罪嫌疑人、被告人自愿“認罪認罰”即可啟動該項制度。但是《監察法》第三十一條卻將《刑法》中有關自首、立功、退贓等量刑情節納入適用條件。兩相對比，后者看似更易于實現從寬處罰建議的精確化，實則不然，因為精確化量刑需要明確的法律標準。但是，《監察法》并未規定精確化的量刑標準。2021年7月20 日正式公布的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）第二百一十四條至第二百一十七條對四種量刑情節進行了細化，但仍然屬于“定性不定量”的規定，未涉及具體量刑標準。從長遠來看，監察機關從寬處罰建議已包含對被調查人量刑情節的評價，而審判機關獨立行使審判權又要求對犯罪嫌疑人的量刑情節獨立評價。實踐表明，審判機關在裁判時不僅需要考慮監察機關的從寬處罰建議，還需要重新評價從寬量刑情節⑤。因此，《監察法》第三十一條有關自首、退贓和重大立功的規定只不過是對《刑法》已有量刑條款的復述。

其次，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件嚴于刑事訴訟階段不符合辦案邏輯。現有認罪認罰從寬制度設計貫通偵查（調查）、審查起訴和刑事審判辦案全流程，具有一脈相承的價值理念。從“疑罪從無”的辦案理念和人權保障的價值理念出發，認定監察程序中被調查人符合認罪認罰從寬制度的適用條件不應嚴于后續的刑事訴訟階段。監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的啟動標準過高，有可能使被調查人畏難而退，不利于激發其認罪認罰的積極性。

再次，監察程序中認罪認罰從寬制度過高的適用條件會激發被調查人的僥幸逆反心理。在辦理職務犯罪案件的任何階段，被調查人都可以選擇認罪認罰，《監察法》和《刑事訴訟法》所規定的兩種認罪認罰從寬制度，只是針對不同階段（監察調查階段和刑事訴訟階段）采取的差別規定。然而，兩部法律并未針對不同階段的從寬量刑進一步精確化區分規定，使得被調查人無論在哪個階段認罪認罰，最終獲得的從寬量刑幅度差別不大。有學者指出，這一法律漏洞并不利于激發被調查人自愿認罪認罰[13]。相反，被調查人可能存在僥幸逆反心理：既然監察調查階段認罪認罰的適用條件如此嚴格，極有可能不予從寬處罰，那倒不如拒絕認罪認罰。如果能夠逃避法律追責更好，即使不能逃避，在刑事訴訟階段繼續認罪認罰也為時不晚。因為監察調查階段和刑事訴訟階段的不同，立法對認罪認罰從寬制度的適用條件進行差異化規定，卻未在從寬量刑幅度上進一步體現差異性，極有可能導致被調查人“策略性”地逃避認罪認罰，制約該項制度創新所期待的節約司法資源、提高辦案效率目標的實現。

（三）程序性要件制約辦案效率且不利于權利保障

從本質上來說，監察程序中的認罪認罰從寬制度是“權力-權利”關系的重新分配，因此這一制度不能“只轉權力，不轉權利”[14]。反觀現實，《監察法》中關于權利保障的條款并不少見，但《監察法》第三十一條規定的適用條件能否以及如何保障權利卻并不明晰，且存在以下兩個方面的弊端。

1.“上提一級”的報批程序影響辦案效率

在普通刑事案件中，認罪認罰僅是辦案的一個環節，并不需要特別復雜的審批手續。然而，監察機關形成從寬處罰建議，需要本級和上一級監察機關“兩級審查”。這種由“上一級批準”的報批手續帶有審慎適用的傾向，“有利于給予被調查人罪責輕重相適應的法律制裁”[4]163。但是，所有案件都由“上一級批準”不僅沒有必要，還有可能降低監察機關的辦案效率。

監察機關負責調查的案件是涉嫌職務違法或職務犯罪案件，但這并不意味著此類案件疑難復雜或者影響重大。從刑事司法實踐來看，絕大多數案件由市、縣兩級人民法院審理。同級監察機關是案件調查機關，全面參與案件的調查工作，對具體案情、被調查人情況以及涉案罪名等了解得更全面，因此，《監察法》規定的“上提一級”的報批程序并不一定合理。況且，上級機關未切實參與案件調查，多采取“以書面材料為中心的審核方式”[15]。不僅如此，被調查人作出認罪認罰的意思表示一般是在被留置期間，而《監察法》第四十三條規定的留置期限十分有限。監察機關在此期間查清案情、固定證據已屬不易，還要額外完成“上提一級”的從寬處罰建議的報批程序，可能會影響辦案效率。

2.程序性要件缺乏對被調查人的權利保障

和《刑事訴訟法》不同，被調查人在認罪認罰時缺失以下幾個方面的權利保障措施：一是缺少法律釋明。應當向被調查人釋明認罪認罰所涉及法律條款的含義及其法律后果，這是一個法律意旨和權利保障的宣揚過程。實踐中，不排除被調查人對認罪認罰概念理解存在偏差，進而作出違背內心真實意愿的決定。所以，監察機關應當對被調查人進行法律釋明，使其在確切了解自身的權利義務后自愿作出認罪認罰與否的決定。二是缺乏權利救濟。任何程序都可能存在權力濫用的風險，監察調查程序也不例外。在現階段，監察機關出具的從寬處罰建議書僅代表監察機關單方面的調查活動，難以體現對被調查人的權利保障和權利救濟。況且，在監察工作實踐中，被調查人保障自身權利只能依靠“自救”，本就處于相對劣勢，權利救濟渠道若再不暢通，很難確保監察調查程序的公正性。三是欠缺被調查人認罪認罰的官方證明。在普通刑事訴訟程序中，被調查人自愿認罪認罰需簽署認罪認罰具結書，這代表著控辯雙方對量刑結果的確認。但是，在監察調查程序中，卻并不存在雙方認罪認罰合意證明⑥，也就無法完全保障被調查人是自愿認罪認罰的，這不利于被調查人的權利保障。

四、監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的優化路徑

在涉嫌職務犯罪案件中，認罪認罰從寬制度既是對“懲前毖后、治病救人”政策方針的貫徹落實，也是為了實現“懲罰犯罪、保障人權”的目標。然而，當前認罪認罰從寬制度過于強調監察權的權威性和獨特性，忽視了認罪認罰“自愿性”這一前提要素，進而可能導致對被調查人權利保障的不足。事實上，辦理涉嫌職務犯罪案件應該是共貫同條的操作流程，需要綜合運用不同的法律規范。“監察法和刑事訴訟法雖在不同的領域，但落實這一司法政策應有接近統一的認識，而不應差異過大。”[16]有鑒于此，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件應適度借鑒《刑事訴訟法》的相關規定，并因應實踐需要進行相應的完善。

（一）將被調查人認罪認罰“主動性”改為“自愿性”

從認罪認罰從寬制度的試點經驗和成功推廣來看，我國目前已經引入協商性辦案機制。這種機制的核心是被追訴者以“認罪認罰”換取量刑的“寬大處理”，即控辯雙方通過平等的對話、協商乃至爭論達成量刑的基本共識，“以最小的讓步，獲取最大限度的實體收益”[17]，最終共同影響訴訟結果的辦案模式。

在認可協商性辦案機制作為認罪認罰從寬制度的基本理念之后，《監察法》第三十一條規定的“主動性”要求和協商性辦案機制存在背離之處。所謂的“協商”應至少包括控辯雙方在平等基礎上進行的訴訟“籌碼”對等交換，最終達成的妥協方案也是雙方合意的結果，代表著雙方自愿且真實的意思表示。因此，協商性辦案理念非但不應強調被調查人認罪認罰的“主動性”，還應該淡化對被調查人的單方面要求，將目光轉向如何使控辯雙方平等對話，進一步激發被調查人認罪認罰的“自愿性”。就立法表述來看，建議將《監察法》第三十一條規定中的“主動”二字修改為“自愿”。但進一步細化規定時，建議設置“梯級從寬”原則，根據被調查人認罪認罰的積極性、時間先后、罪行輕重等因素設置不同幅度的量刑優惠，形成越早認罪認罰，從寬幅度越大的辦案激勵機制。如此一來，通過考慮上述諸多影響從寬量刑的因素，科學地設置具體統一的量刑規范，促使“被告人能夠大致準確地判斷出認罪與不認罪的不同后果，計算出認罪認罰與‘一條道走到黑’之間的差距”[18]，從相對確定的從寬預期中換取被調查人的自愿供述。

（二）擴展職務犯罪認罪認罰從寬制度的適用范圍

《監察法》規定認罪認罰從寬制度的目的是給予被調查人認罪悔過的機會，而《監察法》第三十一條將提出從寬處罰建議限定在四種特殊情形，限縮了被調查人成立認罪認罰的“空間”，不利于激發被調查人的積極性。筆者認為，應當將《監察法》第三十一條規定的認罪認罰從寬制度的適用條件作如下完善。

第一，被調查人自愿認罪認罰（“自愿+認罪認罰”），即可啟動認罪認罰從寬制度。有學者指出“特定情形的要求應當從寬掌握甚至予以取消”[8]，以監察機關的寬宏大量換取被調查人的認罪服法。事實上，在職務犯罪監察調查階段，即使被調查人不符合《監察法》第三十一條規定的四種特殊情形，只要自愿認罪認罰，監察機關就應該賦予其從寬處罰的機會。換言之，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件不應設置過高，監察機關應主要考察“自愿”“認罪”“認罰”這三項要求，同時滿足便可以表明被調查人認罪認罰的誠意，在符合其他條件時便可“依法從寬處理”。

第二，被調查人自愿認罪認罰的同時還符合四種特殊情形（“自愿+認罪認罰+四種特殊情形”），應該給予其更大幅度的從寬處理。被調查人在自愿認罪認罰后，如果同時存在四種特殊從寬情形，表明被調查人態度更誠懇，供述更全面，更利于監察調查和取證工作。在這種情況下，應該給予被調查人比單純“認罪認罰”更大幅度的從寬處理。如此一來，既“根據被追訴人認罪時國家所獲得的‘收益’來設置認罪認罰的從寬幅度”[19]，以“梯級化”從寬處罰建議彰顯監察機關辦案的精準性，又通過向被調查人闡述不同從寬處罰幅度的緣由，激發其為獲取更為寬大的量刑而作出更為全面的供述。

（三）強化監察調查程序中被調查人的權利保障

目前，在監察體制改革與法治反腐向縱深發展的背景下，需要重構監察程序中的“權力-權利”關系。職務犯罪案件的特殊之處就是橫跨“監察調查”和“刑事訴訟”兩種程序，但追訴犯罪過程中的權利保障理念應當貫徹始終。從效率和公正兩方面著手，要保障被調查人的訴訟權利，既需要簡化從寬處罰建議批準程序，又需要鞏固控辯雙方達成的從寬處罰共識。

第一，本級監察機關即可決定作出從寬處罰建議。構建刑事訴訟程序，其目的不在于宣示和彰顯權力之強大，而在于落實權利之保障。但“上提一級”的批準程序反而有可能強化權力，既影響監察機關提出從寬處罰建議的積極性，也掣肘監察機關辦案效率的提高。因此，建議涉嫌職務犯罪案件由監察機關領導人員集體研究后，便可以直接決定對被調查人是否適用認罪認罰從寬制度，無須再經過上一級監察機關批準⑦。上級監察機關的主要任務是加強對下級監察機關辦案的指導、協調和監督，而非插手具體案件。如此一來，既可節約上報批準的時間成本，提高辦案效率，又能強化上級監察機關的宏觀領導。即使出現下級監察機關應當提出而未提出從寬處罰建議，或者不應提出而提出從寬處罰建議的情形，上級監察機關也能及時糾正，實現程序公正和辦案效率的統一。

第二，增設被調查人簽署認罪認罰承諾書環節。在監察工作實踐中，一旦被調查人完全滿足認罪認罰從寬制度的適用條件，監察機關將出具調查手續、證據材料、從寬處罰建議書等，隨案移送至檢察機關。但上述文書僅代表監察機關單方面的調查活動，難以完全保障被調查人的訴訟權利以及其認罪認罰的真實意愿。為此，參照普通案件簽署認罪認罰具結書的做法，建議增設被調查人簽署認罪認罰承諾書的環節。承諾書應詳細載明對被調查人認罪認罰的法條釋明、權利告知、自愿性承諾以及監察機關和被調查人之間達成的案件共識等內容，確保被調查人在真實了解各項權利后自愿作出有罪供述。由于認罪認罰承諾書是雙方合意的文書載體[12]，只要承諾書中保障被調查人的各項權利，并通過規范程序固定下來，就可以表明被調查人的真實意愿，為后續程序的順利展開奠定基礎。

綜上，未來通過修改《監察法》完善認罪認罰從寬制度適用條件存在的問題應為長遠之策。就立法論而言，《監察法》第三十一條未來的修改應主要著眼于三個方面：一是通過協商性辦案機制增強被調查人的“自愿性”；二是擴展涉嫌職務犯罪的被調查人認罪認罰從寬的適用范圍；三是增設認罪認罰承諾書以強化對被調查人的權利保障，進而實現該項制度的法治化運行。

五、結語

《監察法》已公布施行三年有余，不同反腐敗機構職能的銜接、貫通、協同還處于“物理反應”階段，尚未進入“化學反應”形成新的“化合物”的階段[20]。因此，《監察法》第三十一條規定的認罪認罰從寬制度的適用條件暴露出啟動標準嚴苛、適用范圍有限、權利保障不足等問題，便在情理之中。盡管《監察法實施條例》已經公布施行，但依然沒有對監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件作出精細化規定。相比之下，普通刑事犯罪中的認罪認罰從寬制度已逐步完善并得以有效實施，監察程序中認罪認罰從寬制度的適用條件的修改完善有必要予以借鑒，以便更好地實現二者的協調配合與有效銜接。然而，這并不意味著會忽視監察調查活動的特殊性。相反，監察程序中認罪認罰從寬制度適用條件的規范設計，既是高壓反腐與人權保障兩種理念的同頻共振之處，也是實現監察調查與刑事訴訟內生和諧的關鍵。要保障監察程序中認罪認罰從寬制度的精準啟動與高效運轉，未來就應當修改完善其適用條件，使監察調查活動在保持自身特殊性的同時，實現權力與權利的平等“對話”，把反腐敗實踐成果轉化為治理效能，進而消除法治反腐斗爭中的障礙，助力“三不”反腐目標的一體實現。

注釋：

①如果仔細對比觀察《監察法（草案）》的一審稿、二審稿和最終公布施行的正式法律文本，還會發現“主動認罪認罰”的規定在三個文本中始終保持不變。

②需要明確的是，“認罪”的概念是比較寬泛的，實踐中也因案而異，例如承認指控的主要犯罪事實，僅對個別事實情節提出異議，或者雖然對行為性質提出辯解但表示接受司法機關認定意見的，不影響“認罪”的認定。參見：苗生明.認罪認罰從寬制度適用的基本問題：《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》的理解和適用[J].中國刑事法雜志，2019（6）：3-29.

③依照《監察法》第三十一條的規定，這四種法定從寬情形包括：（1）自動投案，真誠悔罪悔過的；（2）積極配合調查工作，如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為的；（3）積極退贓，減少損失的；（4）具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的。

④例如，在彭某受賄案中，彭某在留置期間主動交代審查調查組沒有掌握的收受財物的犯罪事實，主動上交了全部違紀違法款，河南省監察委員會審查調查部門認定彭某“積極主動”配合工作。參見河南省開封市祥符區人民法院一審刑事判決書（2019）豫0212 刑初154 號。而在類似的李某受賄案中，李某主動到案，并交代了利用職務之便為他人謀取利益，事后收取賄賂的犯罪事實，還交代了其他違紀違法事項，涼山彝族自治州監察委員會卻并未認定李某構成“主動”配合工作。參見四川省西昌市人民法院一審刑事判決書（2021）川3401刑初69號。

⑤例如，在高某受賄案中，山西省監察委員會認定被調查人“能夠認罪認罰，真誠悔罪悔過……向我委退繳贓款”，故出具了《關于對高某從寬處罰的建議》，山西省晉中市中級人民法院根據查明的事實并結合該從寬處罰建議，決定對高某依法從輕處罰。參見山西省晉中市中級人民法院一審刑事判決書（2018）晉07刑初44號。

⑥在實踐中，監察機關決定適用認罪認罰從寬制度后，一般將從寬處罰建議作為《起訴意見書》的一部分一并提出，或者單獨向檢察機關出具《關于建議給予×××從寬處理的建議函》。但上述兩種方式僅代表監察機關單方面的監察調查工作，無法體現出雙方對認罪認罰已經形成合意。

⑦例如，有學者認為，監察程序中對于提出從寬處罰建議批準程序的設置，非但沒有在限權功能上實現應有價值，反而還因上一級監察機關政治屬性的加持擴大了自身權力的行使范圍。參見：周慧琳.監察程序中適用認罪認罰從寬的誤區及其校正[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2020（5）：21-28.