全域土地綜合整治對鄉村振興的影響研究

楊廣營，陳朝陽，馬文婧，曹常成

（1.陜西林業集團有限公司，陜西 西安 710077；2.陜西地建土地綜合開發有限責任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

近年來，隨著經濟水平和對生態環境保護要求的不斷提高，土地整治模式也發生著巨大變化，單純地以“增加耕地面積、提升耕地產能”為目標的土地整治思路已難以適應當前時代的要求[1-2]。在鄉村振興戰略和城鎮化進程不斷推動下，農村土地利用矛盾激烈，由于農民對農村土地整治政策了解不全面、部分土地使用者對水利配套設施和田間道路設施管護力度不夠以及農業從業人員數量不斷減少等一系列問題，出現了一定程度耕地撂荒和棄荒等消極管理現象，為土地整治工作的有序推進帶來了較大阻礙[3]。

黨的十九大報告提出了“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”等綠色發展新理念，要求在土地整治中注重生態修復理念，單一的土地整治或土地開發已不能滿足現代社會發展需求[4]。農村土地整治必須考慮融入生態學、環境學和美學理論，提高農村土地的全面社會經濟價值，為農村土地增添景觀功能和生態功能。要綜合治理鄉村的土地，在追求適應新時代需求的新的土地整治模式方面當前土地整治行業必須要突破瓶頸[5-6]。

1 全域土地綜合整治與鄉村振興的關系

2019年，自然資源部印發的《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號），正式明確了全域土地綜合整治試點工作的目標任務，并重點突出了國土綜合整治與生態保護修復的重要內容。全域土地綜合整治是對鄉村生態農業建設空間進行全域優化布局，對“山、水、林、田、湖、草”全要素全區域進行綜合整治，相對于傳統土地整治，實施范圍規模更大、考慮因素更加全面、手段更加全面綜合、效果更加完善，最主要包含了區域內高標準農田進行連片提質建設、盤活鄉村存量建設用地、促進新農村建設和相關產業融合發展并對鄉村生態和人居環境進行統一治理修復的綜合性工程。全域土地綜合整治通過優化國土空間規劃布局、合理調整永久基本農田以及保障農村產業融合發展用地等措施，整合優化區域內土地利用結構。同時，通過建立多元化投入機制、實行用地計劃指標和資金獎補以及構建農民權益保障和利益共享機制，拓寬資金投入渠道并大力發掘全域土地綜合整治利益增長點，尤其是允許建設用地指標和補充耕地指標省內調劑使用，由此產生的建設用地利用節余指標可有效緩解全域土地綜合整治工作巨大的資金壓力。其主要做法：一是以鄉鎮或行政村為實施單元，開展全域規劃、全域設計、全域整治；二是以全域土地綜合整治為平臺，統籌各類建設項目，實施“土地整治+”模式，實現土地整治效益的最大化；三是明確項目報建和工作要求，規范項目申報工作；四是出臺專門的土地政策，支持全域土地綜合整治工程實施。隨著我國耕地后備資源數量的嚴重不足以及耕地保護制度的不斷完善，全域土地綜合整治順應了新時代促進耕地保護、優化土地集約節約利用、推動經濟發展和城鎮化建設以及助推鄉村振興的需要，同時也是貫徹生態文明思想、推進新型城鎮化進程和實施鄉村振興的重要手段。

2 鄉村振興背景下土地整治行業的機遇

2.1 鄉村振興迎來重大機遇

2020年，習近平總書記在陜西省考察調研時強調，要推動新型城鎮化建設和美麗鄉村建設有機融合，扎實推進鄉村建設行動，建設好生態宜居的美麗鄉村。2021年，中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（中發〔2021〕1號），再一次把鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略提到了新的政治高度。此外，糧食安全是影響我國經濟社會發展和社會穩定的重要因素，隨著人口增長和消費結構升級，糧食產需總量都會增加，結構性矛盾加劇，耕地資源“非農化”“非糧化”“破碎化”“邊際化”以及“逆生態化”問題逐年凸顯，作為糧食生產的重要載體，土地資源的重要性與日俱增，而糧食產能的提高與耕地質量息息相關，土地整治對耕地等別的提升程度則是影響糧食綜合產能提升的最直接因素。為響應習近平總書記“藏糧于地、藏糧于技”的戰略，不斷提升耕地資源管控能力和借助科技創新能力提高土地綜合整治水平，將是今后一段時間內長期執行的基本路線。為推進農業現代化和新型城鎮化進程，實現鄉村振興，2021年成立國家鄉村振興局，負責在鞏固拓展脫貧攻堅成果基礎上，做好鄉村振興這篇大文章，實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。相關政策的提出和部門的成立，無疑為新時期鄉村振興背景下土地綜合整治的發展提供了有力保障，也為新型城鎮化道路開辟和美麗鄉村建設提供了有效的政策依據。

2.2 面臨巨大市場需求

全域土地綜合整治工作的思路將向“凈土工程為基礎”“生態建設為前提”和“人民向往為目標”轉變，全域土地綜合整治工作的重點也將向土地整治修復、礦山修復、生態環境修復、污損土地修復、低效建設用地改造提升、城市更新等片區修復盤活建設用地存量和改善區域整體生態環境的策略偏移。由此而衍生出大量污損土壤修復、生態環境修復以及人居環境修復的專業公司，但是，其中也有部分公司是由原來專業從事土地整治的土建公司轉型而來的，在市場大規模打開后，必將對專業梯隊進行重構以適應鄉村振興發展要求。

2.3 具備高端技術資源優勢

隨著全球定位系統和地理信息系統相關技術的普及，土地整治工作的精細化程度不斷提高，項目選址、地形測繪、規劃設計的水平也在不斷提升。另外，在土地整治工程領域，我國已開發了旱改水消堿技術、砒砂巖與沙復配成土造地技術、煤矸石充填復墾技術、污染土壤修復技術以及損毀土地復墾技術等，為有效利用土地、拓展資源利用空間提供了技術支撐。近年來，部分學者通過研究提出了一種新技術——土體有機重構技術[7]，該技術可根據種植作物種類、地形坡度、土層厚度、勞動力和機械化程度等因素，通過客土、復配等方法，調配土壤機械組成、確定復配土層厚度、優化土體剖面構型，改良土體物理性質以滿足作物健康生長的需求，并已進行了廣泛應用，取得了較好的成果[8-10]。在新時期“綠水青山就是金山銀山”理論的推動下，土地整治的理念也在發生重大轉化，生態景觀格局和生態系統服務系統也被應用于土地整治工程當中。此外，自然資源部在農村土地整治動態監測監管系統的基礎上開發出耕地占補平衡動態監管系統，增加了項目實施前后外業實地調查的重要功能，強化了土地整治項目線上動態監測監管能力。

3 鄉村振興背景下土地整治發展的相關建議

3.1 整合完善和創新政策激勵機制

全域土地綜合整治是實施擴大內需戰略、形成國內大循環、助力鄉村振興的新路徑，同時也是整合完善和創新土地管理的新政策。要不斷健全完善補充耕地指標、建設用地節余指標交易渠道和收益管理辦法，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，有效建立集體建設用地使用權和國有土地使用權“兩項指標”交易為一體的城鄉土地市場。全域土地綜合整治政策明確提出在不破壞其生態系統服務功能的前提下，農村永久基本農田范圍可同部分分散耕地、林地和園地等農用地進行資源置換，有利于形成規劃區域統一、建設內容整合的鄉村發展新格局。鼓勵和支持土地整治與生態修復相結合的綠色產品投資與開發，支持生態功能區建設。同時，借鑒城市土地利用和制度改革的成功經驗，優化鄉村土地管理和利用模式，可探索性地鼓勵民間和社會資本投入，推動美麗鄉村建設，不斷加大對具有風格獨特的鄉村景觀格局和歷史文化價值豐富的村落和建筑的保護，尋求新的利益增長點。

3.2 大力推進城鄉融合發展

加快推進國土綜合整治是建設生態文明、落實主體功能區戰略、統籌城鄉發展的有效手段，也是優化國土空間規劃布局、整合建設用地指標合理利用和保障農村產業融合發展用地需求的重要路徑[11]。現有模式下的農村土地綜合整治主要以鄉鎮或行政村為基本實施主體，但其實施主體并不突出，需要探索多功能多尺度空間的土地綜合整治模式[12]。全域土地綜合整治的重點在于鄉村，而通過全域土地綜合整治，會促進新型城鎮化和城鄉融合發展進程，因而，要大力推進城鄉融合發展。城鄉融合是鄉村振興和新型城鎮化的共同路徑，也是唯一路徑，城鄉融合包括“三生空間”融合、“三產”融合、“農業、文創和旅游”融合以及“技術、人才和資金”融合，要將重點放在整體生態功能完備、具備成為城市“后花園”優勢以及向城市轉型條件的鄉村，加強城鎮和鄉村間的紐帶作用，在保留鄉村風貌的同時對鄉村以城市治理水平進行統籌規劃。

3.3 提升科技成果轉化力度

全域創新、科技引領是鄉村振興背景下農村土地全域綜合整治的重要手段，土地整治行業未來的發展要立足土地資源安全戰略要求，面向城鄉生活、生產和生態環境改善[13]，借助現有的土地整治工程基礎研究，重視科技轉化與推廣，要以“凈土”工程為核心。首先從形成耕地的基礎土壤層面杜絕污染，大力推動砒砂巖與沙復配成土造地、煤矸石充填復墾造地、污損土地修復以及土體有機重構等先進技術在土地整治領域的應用。同時，要大力開發綠色、無污染且可持續的生態融合型土地整治新技術與方法，助力美麗鄉村建設。另外，要對現有土地整治行業平臺和資源進行整合，積極聯合土地整治行業內優勢科技資源，努力創建國土系統國家層面的科研平臺[14]。推動土地整治工程信息化發展，實現全過程動態化管理與控制，大力推進“土地工程+數字技術”深度融合，推動全域土地綜合整治、土地綜合開發等“山、水、林、田、湖、草”綜合性、系統性技術研究和技術研發的國家級科研平臺和大數據平臺的發展，并以此為基礎，加速科研成果產出，鼓勵成果轉化落地。

4 結語

全域土地綜合整治與鄉村生活、生產、生態“三生空間”的改善密切相關，對于土地利用結構和布局優化以及土地利用和土地生產各項活動統籌安排具有顯著的影響，同時也是推進新農村建設、解決和改善農村居民居住條件的重要抓手和基本承載。鄉村振興背景下開展全域土地綜合整治工作是實現農村節約集約用地的重要途徑，也是促進脫貧攻堅、推動新型城鎮化進程和實現社會主義現代化的重要舉措，在未來土地工程行業的發展中將繼續起到十分重要的作用。