審前調查評估法治化的中國進路

賈長森，竇 磊

(揚州大學 法學院，江蘇 揚州 225009)

引言

審前調查評估緣起于19世紀后半期興起的刑事近代學派的觀點，該學派改變了刑事古典學派一直所秉承的“報應刑”理念，轉向社會防衛的“目的刑”，主張將犯罪關注的重心由“犯罪行為”轉向“犯罪人”，積極追求刑罰個別化的實現。刑事近代學派認為“犯罪的中心不是行為，而是行為者即犯罪人，強調與犯罪作斗爭的中心在于犯罪人的危險性、反社會性格，與犯罪中心主義的古典刑法理論相對而主張必須研究犯罪人，并根據犯罪人的分類使犯罪對策個別化”[1]。如菲利在論述中強調：“罪惡如疾病，對癥發藥，俟其治療而復元，此研究犯罪人類學者所有之事，然后懲罰應用之方法，始可決定?！盵2]審前調查評估程序是在司法機關對特定犯罪人作出刑罰具體執行方式前，由社區矯正機關對犯罪人的人格狀況、再社會化難度、社區影響等內容進行的調查程序，是以刑罰個別化為依據而實施的處遇方案。審前調查制度起源于19世紀中期的美國，是由一個叫奧古斯阿斯的皮鞋匠為了挽救罪犯而發起的對犯罪人的救贖活動。他認為“刑罰的目標是改造罪犯和預防犯罪，而不是蓄意懲罰或者以牙還牙”，他因此贏得了“現代緩刑之父”的美譽。

我國關于審前調查評估制度的規范見于2012年3月1日實施的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于印發〈社區矯正實施辦法〉的通知》(以下簡稱《社區矯正實施辦法》(2012))第四條，并為 2020年7月1日實施的《中華人民共和國社區矯正法》(以下簡稱《社區矯正法》)第十八條所吸納。同日實施的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于印發〈中華人民共和國社區矯正法實施辦法〉的通知》(以下簡稱《實施辦法》)第十三條、十四條進行了更細致的規定。審前調查評估制度實施以來，在決定罪犯是否能夠適用緩刑、假釋、暫予監外執行方面的作用越來越重要。與域外相比，國內針對性研究成果較少，然而這并不意味著它在我國不重要，恰恰相反，審前調查評估制度直接關系到犯罪人是否需要羈押服刑，也是刑罰個別化實現的關鍵因素，社會關注度一直較高。因此，有必要立足國情，從理論、實踐層面進一步深耕，探索符合我國國情的審前調查評估制度。

一、我國當前調查評估制度及其構成要素

2012年實施的《社區矯正實施辦法》(2012)第四條(1)《社區矯正實施辦法》(2012)第四條規定：人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。受委托的司法行政機關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調查了解，形成評估意見，及時提交委托機關。對調查的決定機關、實施主體、調查內容等進行了較為細致的規定。2020年實施的《社區矯正法》第十八條(2)《社區矯正法》第十八條規定：社區矯正決定機關根據需要，可以委托社區矯正機構或者有關社會組織對被告人或者罪犯的社會危險性和對所居住社區的影響，進行調查評估，提出意見，供決定社區矯正時參考。居民委員會、村民委員會等組織應當提供必要的協助。對調查的決定機關、實施主體、協助單位、調查內容進行了規定。2020年實施的《實施辦法》第十三條、十四條(3)《社區矯正實施辦法》第十三條規定：社區矯正決定機關對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其社會危險性和對所居住社區影響的，可以委托擬確定為執行地的社區矯正機構或者有關社會組織進行調查評估。社區矯正機構或者有關社會組織收到委托文書后應當及時通知執行地縣級人民檢察院。第十四條規定：社區矯正機構、有關社會組織接受委托后，應當對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項、社會危險性、對所居住社區的影響等情況進行調查了解，形成調查評估意見，與相關材料一起提交委托機關。調查評估時，相關單位、部門、村(居)民委員會等組織、個人應當依法為調查評估提供必要的協助。社區矯正機構、有關社會組織應當自收到調查評估委托函及所附材料之日起十個工作日內完成調查評估，提交評估意見。對于適用刑事案件速裁程序的，應當在五個工作日內完成調查評估，提交評估意見。評估意見同時抄送執行地縣級人民檢察院。需要延長調查評估時限的，社區矯正機構、有關社會組織應當與委托機關協商，并在協商確定的期限內完成調查評估。因被告人或者罪犯的姓名、居住地不真實、身份不明等原因，社區矯正機構、有關社會組織無法進行調查評估的，應當及時向委托機關說明情況。社區矯正決定機關對調查評估意見的采信情況，應當在相關法律文書中說明。對調查評估意見以及調查中涉及的國家秘密、商業秘密、個人隱私等信息，應當保密，不得泄露。為《社區矯正法》所吸收并進一步細化，還規定了監督主體，明確了調查評估的時限、調查不能的處理、保密義務等內容。從規范層面而言，兩個時間段的法律規范具有一定的延續性，如調查的決定機關、實施主體、調查內容等。但也存在一定差別，如在委托機關層面，前者采取了列舉的方式，而后者則進行了概括性處理；在實施主體層面，后者還將“有關社會組織”納入其中。基于研究的需要，筆者以現行的《社區矯正法》《實施辦法》為分析的法律依據。

審前調查評估是緩刑、假釋等的前置性程序，具有獨特的構成要素和價值內涵，結合《社區矯正法》《實施辦法》規定可以看出，我國現行的審前調查制度的基本構成要素包括：

(一)程序的決定者

2020年實施的《社區矯正法》和《實施辦法》規定：審前調查程序的發起者為社區矯正決定機關，根據《社區矯正法》第十七條，決定機關為人民法院、監獄管理機關、公安機關。檢察院作為法律監督機關，不再是社區矯正的決定機關。據此可知，社區矯正的決定機關是法院、監獄和公安機關。

(二)程序的執行者

根據《社區矯正法》第十八條的規定，審前調查評估程序的執行者包括兩個層面：一是被委托者，即社區矯正機構或有關社會組織。社區矯正機構主要是指各級司法行政部門，特別是基層社區矯正機構?！渡鐓^矯正法》第四十條規定“社區矯正機構可以通過公開擇優購買社區矯正工作服務或者其他社會服務，為社區矯正對象在教育、心理輔導、職業技能培訓、社會關系改善等方面提供必要的幫扶”。這為社會組織參與社區矯正工作提供了法律依據，但從各地的實踐來看，審前調查程序基本上都是以司法行政機關為主，其他部門的參與極其有限。通過對一些地方的實踐進行考察可以得出這樣的結論，即審前調查都是由司法行政機關具體執行的，社會組織很難實質性參與其中[3]。出現這種狀況，其原因正如有的學者指出的那樣，“在總體來看，我國社區矯正仍然是國家主導下層級式的政府官僚體制占有絕對主導地位”“無論是出于特殊預防的需要還是社會治安的考慮，都必須更新社會組織參與社區矯正的理念和方式”[4]。二是協助執行者，即居民委員會、村民委員會等。根據法律規定，這些基層政權組織雖然沒有直接作為被委托調查者，卻往往對調查結果發揮著重要作用。通常而言，縣級司法行政機關為接受委托機關，而鄉鎮司法所則根據屬地管轄原則成為執行的負責部門。司法所會再次依據屬地原則委托給居民委員會、村民委員會進行調查，或者聽取其工作人員的意見，并在進行一些情況的核實之后做出調查報告?？梢?，基層政權組織工作人員的建議對調查評估報告的形成發揮著決定性作用。

(三)調查的內容

根據《社區矯正法》第十八條規定，調查的內容為“被告人或者罪犯的社會危險性和對所居住社區的影響”。《實施辦法》第十四條對此進行了更為細致的規定，包括“被告人或罪犯的居住情況、家庭和社會關系、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項、社會危險性、對所居住社區的影響等情況”。歸納不難發現，調查內容主要分為三個部分：被告人或罪犯的自身狀況、對所在社區的影響、對被害人的影響及其意見。

(四)調查程序

除了上述的決定、執行、協助執行程序外，《實施辦法》還規定了調查評估的完成時限，即一般程序為10個工作日，同時還規定了速裁程序為5個工作日。同時還規定了需要延長調查評估時限的程序，以及特殊情形的處理。另外，《實施辦法》還特別規定了決定機關應當在法律文書中說明評估意見的情況，這在一定程度上強化了調查評估的法律效果。從《實施辦法》規定的流程不難看出，審前調查程序相對而言比較完整，體現了立法者對該程序價值的重視。

兩部規范性法律文件明確了審前調查評估程序的構成要素及其程序，很大程度上明確了決定者、執行者、協助者的權利和義務，以及該程序的流程、法律效果等，為司法實踐運作提供了保障，也為規范化司法運作提供了可能性。

二、審前調查評估法治化的理論依據與實踐動力

審前調查評估在大陸法系和英美法系都有廣泛的應用，其不僅有充足的理論依據，而且也有現實的實踐需求。我國審前調查評估程序經歷了從無到有，再到立法的逐步完善和實踐的逐步推廣的過程，為緩刑、假釋等適用提供了較為充足的法律依據。那么，如何正確認識審前調查評估程序法治化的理論依據以及其對司法實踐的意義呢？

(一)法治化的理論依據

將審前調查評估程序進行法治化是有著充分理論依據的，這不僅是國外量刑調查興起和廣泛適用的原因，也是審前調查評估在我國立法和司法實踐運用的基礎。

1.刑法謙抑性原則

刑法謙抑性要求“若刑罰之外，尚有其他可有效防制不法行為之社會控制手段時，應避免用刑罰，刑法具有最后手段性，故只有在其他法律效果未能有效防制不法行為時，才能使用刑罰。故刑罰具有補充性格，用來補充其他法律效果之不足。此即刑法的謙抑性”[5]。故此，刑法適用時應當保持保守、審慎的態度，而不得任意擴大刑法的適用范圍。刑罰作為刑法的重要組成部分，而且是作為最能體現刑法嚴厲性的部分自然更應受到謙抑性限制，“在衡量法益保護之后，如果不是迫不得已的情況，就應當重視寬容而控制處罰”[6]。審前調查程序正是基于對犯罪者人身危險性的調查而作出的刑罰適用方式的選擇，即如若采用非羈押方式即可實現對犯罪者的矯正和社會危險性的預防，那么就應當適用非羈押的方式，避免刑罰的過度適用。不難看出，審前調查程序是刑法謙抑性的內在要求，是刑法謙抑性的具體實現方式。

2.刑罰個別化原則

刑罰個別化“反對以離開行為人的犯罪行為本身為標準，來科以統一的刑罰，主張應該按照犯罪人的個人情況科以與此相應的不同的刑罰，由此使犯罪人能夠回到社會上來的思想”[7]，要求在刑罰的選擇時，“要根據行為人的犯罪行為對社會危害程度的輕重和行為人人身危險性的大小具體裁量刑罰”[8]。審前調查程序是根據對犯罪人人身危險性、社區影響等調查結果而對犯罪人作出的刑罰執行方式，如果人身危險性較大，有繼續危害社會的可能性，那么就應當收監執行，反之，則沒有必要予以羈押。事實上，刑罰個別化并非僅體現在刑種、刑期長短的區別上，是否進行羈押也是刑罰個別化的應有內容。

3.社會防衛論的 “目的刑”理論

近代學派認為刑罰是社會防衛的手段，“刑罰的主要目的是預防犯罪人重新犯罪，對于具有危險性格的行為人，不管在道義上應否受譴責，基于社會生活的必要，都必須令其承擔責任”[9]。而對于承擔責任的目的，近代學派學者則認為“是針對將來的犯罪防衛社會的手段。從而，在這里刑罰對不能改善的犯人起著與社會隔離的作用，對可能改善的犯人作為教化、改善手段發揮作用”[10]?？梢姡鐣佬l論的目的刑理論堅持刑罰對社會防衛的積極意義，刑罰不是為了報復或懲罰犯罪人，堅持刑罰以改善犯罪人為目的。審前調查評估程序設置的目的正是如此，即以積極的矯正替代被動的執行刑罰，以改造罪犯為目的，而非以懲罰為目的。通過調查犯罪人的人身危險性、社會危害性等為內容，進而判斷是否要對犯罪人實施羈押的措施。審前調查評估程序是近代學派刑罰思想的運用，是以實現社會防衛為目的，同時力求避免刑罰的過度適用。

通過上述理論的分析不難看出，審前調查評估程序有著充足的理論依據，且這些理論貫穿于刑法的始終。事實上，這些理論不僅是將來我國審前調查評估程序完善的理論支撐，也是我國刑法與國際對接的重要連接點。

(二)審前調查評估法治化的實踐動力

制度的設計和存在要基于司法實踐的需要，審前調查評估法治化進程也不例外。司法實踐中存在大量需要判處緩刑、變更刑罰執行方式的情形，這些罪犯是否適宜回到社區，需要一個較為明晰的判斷依據，而這正是審前調查評估制度存在和發展的依據。

根據學者統計，“2006年至2008年，全國判處緩刑的人數分別占當年判刑人數的23.64%、24.87%、25.16%，占當年判處3年以下有期徒刑及拘役人數的53.3%、56.24%、56.5%。平均適用緩刑的人數占判處刑罰人數的24.56%，占判處3年以下有期徒刑及拘役人數的55.35%”[11]。減刑如此，那么假釋的狀況如何呢？“2011年我國各級法院審結假釋案件數為4.2484萬件，全年一審共審結刑事案件77.9641萬件，兩者之比為5.45%；2012年審結假釋案件數為4.6995萬件，共審結刑事案件84萬件，兩者之比為5.59%；2013年審結假釋案件4.8896萬件，共審結刑事案件95.4萬件，兩者之比為5.12%”[12]。這些數據一方面說明，在司法審判中可能適用緩刑、假釋的案件數量很大，具有廣泛的適用空間。另一方面也說明我國緩刑、假釋的適用率偏低，與其他國家相比還有較大的上升空間。在我國的刑事案件審判環節，犯罪情節較輕、危害性不大的案件占據較高比例，適用非監禁刑應當遠高于現在的占比。那么，為什么一直沒有太大的變化呢？其原因正如有的學者指出的那樣：“一方面，緩刑適用條件具有高度不確定性，這會讓法官們對自己的判斷‘沒底’；另一方面，一旦宣告緩刑，罪犯將被放在社區進行矯正，這會讓法官感到風險更加不可控”[13]。故此，法官對緩刑的適用持保守態度，盡量不判處緩刑，避免給自己帶來不可控的風險。緩刑如此，假釋更是有過之而無不及，適用率更低，其原因與刑罰執行機關、審判機關的顧慮有直接關系。

如果進一步深挖，是何種原因導致法官在適用緩刑、假釋上有顧慮呢？筆者認為，是由于法官沒有判斷罪犯會不會再危害社會的依據，即當適用了緩刑、假釋，讓罪犯回歸社會，他們還會不會再次實施危害社會的行為，法官無從判斷。試想，如果有完善的審前調查評估程序，能夠幫助法官對犯罪人人身危險性、社會危害性等得出較為準確的判斷，并明確調查評估程序各方的責任，那么法官就會在很大程度上打消這種顧慮，進而適用更合理、更具有針對性的刑罰執行方式。可見，審前調查評估程序在司法實踐中具有重大意義，事關緩刑、假釋等非監禁措施的適用，也是我國刑事司法文明化、人性化、效率化的重要保障制度。

三、審前調查評估法治化的障礙及其成因

與審前調查評估程序重要性不相匹配的是，審前調查評估程序在我國司法實踐中適用的效果并不理想，導致這一現象的原因既有認識層面的原因，也有制度本身的原因。

(一)法律性質認識的不清

相關立法中對審前調查評估程序沒有系統化的規定，也沒有對其性質進行明確的界定，故此導致了認識上的混亂，直接影響了適用效果。審前調查評估程序發生在刑事訴訟程序過程中，然而在我國《刑事訴訟法》中卻沒有相關規定。在我國，審前調查評估程序規定于《社區矯正法》和《實施辦法》中，其究竟屬于刑事訴訟程序還是社區矯正程序沒有明確，這勢必會造成審前調查評估與刑事訴訟程序關系的模糊，也會導致在刑事訴訟中對該程序缺乏應有的重視。

另外，從審前調查的內容上來看，《社區矯正法》和《實施辦法》規定為“社會危險性和對所居住社區的影響”，以及“居所情況、家庭和社會關系、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項、社會危險性、對所居住社區影響等情況”。這其中既包括宏觀的“社會危險性”，也包括微觀的“居所情況、家庭關系”，那么，對調查人員來講，哪些應是調查的重點呢？另外，對于“犯罪行為的后果和影響”這些應當由司法機關來進行判斷的事由，讓一個沒有參與審判的調查人員進行判斷是否有越權之嫌呢？事實上，導致這些問題出現的一個重要原因就是對審前調查評估程序的法律性質認識不清。試想，如果在《刑事訴訟法》中明確該程序是刑事訴訟程序，那么程序的執行者、調查的內容等就會由司法機關工作人員具體負責，調查的內容必定和刑事訴訟相關，這樣就會避免認識上的混亂。

(二)程序不規范，隨意性過大

從現行立法狀況來看，審前調查程序的很多要素尚不明確，導致了該程序適用的隨意性過大。首先，對該程序在何種條件下需要啟動，該程序是否為適用非監禁的必經程序等都沒有明確界定?！渡鐓^矯正法》第十八條規定“社區矯正決定機關根據需要”可以啟動審前調查評估程序，《實施辦法》第十三條也沒有明確什么情況下適用審前調查程序，是否適用完全由決定機關自由決斷，沒有任何約束機制。也就是說，是否啟動該程序完全沒有客觀依據，決定機關可以任意決斷。

除此之外，對于調查人員組成也沒有規定。根據法律規定，在社區矯正過程中罪犯家屬是可以成為矯正小組的成員的。如果調查組成人員不明確，那么調查小組成員能否包括罪犯家屬呢？另外，罪犯及其家屬是否有救濟途徑呢？一個對罪犯有實質性影響的程序的設立，勢必要有相應的救濟程序，只有這樣才能保障公平公正性。正如有的學者指出的那樣，“程序所涉及其利益的人或者他們的代表，能夠參加訴訟，對與自己的人身、財產等權利相關的事項，有知悉權和發表意見權”[14]102。在制度設計的過程中我們不能當然地認為所有人都會滿意，如果罪犯及其家屬認為調查結果不公正，侵犯了他們的利益，那么就應當給他們救濟的路徑。

(三)調查結果對實體裁決的影響不確定

審前調查評估是由多部門協助完成的，是需要花費一定的司法成本才能完成的。然而，相關立法中卻沒有明確審前調查評估對刑罰適用的影響，只是籠統地概括為“社區矯正決定機關對調查評估意見的采信情況，應當在相關法律文書中說明”。事實上，這種規定試圖說明調查評估意見應當對裁判結果有影響，但有“猶抱琵琶半遮面”的感覺，讓人難以把握其真實意圖。審前調查評估報告認為不符合社區矯正條件的，一般都會被司法機關采納，如果不予采納而宣告緩刑，適用假釋，法官則有可能承擔裁判不當的風險，法官通常不愿冒險。反之則不同，如果調查報告結論是可以適用報告，是否能夠適用社區矯正措施則完全由裁判法官所決定，不適用非監禁措施的不在少數?！秾嵤┺k法》中要求對采信情況予以說明，而由于其只是《實施辦法》，法律位階較低，司法實踐中鮮有見到判決書中予以說明的情況?？梢姡{查結果對實體裁決影響是不確定的，沒有相關法律規范予以明確，導致審前調查報告的作用受到質疑，進而影響其在整個司法程序中的作用。

《刑事訴訟法》第六條規定了刑事訴訟中“必須依靠群眾”，第七條規定了公檢法三機關“應當分工負責，互相配合，互相制約”，試圖調動各種有利因素完成刑事訴訟。而審前調查評估程序是刑事訴訟的一個環節，是為了準確對罪犯適用刑罰，在這個程序中有司法機關、行政機關和居民委員會、村民委員會，甚至群眾的參與，可以說最大限度地調動了各方積極性。然而，當各方共同努力的結果被決定機關不加說明地否決掉，這勢必會挫傷各方的積極性，會導致他們將審前調查程序視為可有可無的程序，進而影響審前調查評估程序的適用。不僅如此，對于罪犯及其家屬而言，審前調查程序是給他們避免牢獄之苦的一次希望，然而，程序運作的結果卻是“無疾而終”，而且也沒有給他們說明任何理由，更沒給他們任何救濟的機會，這無疑是對他們合法權益的侵犯。故此，應當在立法中明確規定審前調查評估程序的條件。筆者建議，對于適用非監禁措施的罪犯應當適用審前調查程序，這一方面是對罪犯所在社區負責，同時也可以給法官判斷決策的依據，對于不適用該程序的特殊情況，裁判中應當予以說明情況。

事實上，在審前調查評估程序法治化進程中，不僅面臨著上述困境，還存在一些突出問題，如調查人員的專業性問題。很多調查人員并不具有相應的業務水平，而審前調查評估結果需要很多專業知識和技能，否則很難得出客觀公正的結果。讓一些不專業的人員從事專業化程度要求極高的工作，這勢必會影響到結果的客觀性、公正性。另外，對于調查對象的選擇也是非常重要的，調查對象選擇不當勢必也會對調查結果產生消極影響。如選擇的調查對象與罪犯有利害關系或者存在恩怨情仇，那么都會影響調查結果的客觀性、公正性。故此，在審前調查評估程序法治化進程中，這些問題都需要在立法上、在司法實踐中找到相應的破解之策，否則該程序難以實現質的突破。

四、我國審前調查評估程序法治化的進路

審前調查評估主要發生在審判環節，即在法官決定是否對罪犯適用非監禁的階段，故此，不僅要在《社區矯正法》中明確相關規定，而且更要在《刑事訴訟法》中加以明確，只有這樣才能突出其重要性，才能彰顯其刑事訴訟程序的性質，這個是法治化進程的前提性條件。除此之外，立足于我國司法現狀，還應從程序層面和實體層面進行完善，進而為實現我國審前調查評估程序的法治化進程提供保障。

(一)程序層面的建構

《實施辦法》第十三條、第十四條對社區矯正的相關要素進行了明確，為審前調查評估程序的開展提供了便利，同時也應看到，該程序中仍有一些要素、內容、實施條件等需要進一步明確，否則審前調查評估仍面臨諸多不確定因素。

1.明確程序的啟動條件和主導權

分析我國《刑事訴訟法》不難發現，每一個刑事訴訟程序的啟動都是需要滿足一定條件的，如拘留、逮捕、公訴、審判、減刑、假釋等，都是在一定條件的基礎上適用的，“從刑事訴訟的基本原則到立案、偵查、起訴、審判和執行等各個程序環節，從辯護、證據和強制措施等各項制度到具體操作規范，涉及的內容極為廣泛”[15]。以刑事拘留為例，根據《刑事訴訟法》第八十條規定，只有犯罪嫌疑人、被告人具有七種情形之一，公安機關才能進行拘留，否則就是對公權力的濫用和對公民權利的侵犯，違反了《憲法》三十三條人權保障原則。而在《社區矯正法》和《實施辦法》中都沒有具體規定審前調查評估程序的啟動條件，只含糊地規定為“社區矯正決定機關根據需要”。從法條的規定來看，是否啟動不是依據犯罪事實和案件需要，而是由社區矯正機關自由裁決。顯然，這種規定與該程序產生的法律后果不相匹配，難以體現刑事程序的嚴肅性。

正如前文所述，審前調查評估程序是對罪犯是否適用監禁措施的判斷，應當屬于刑事訴訟程序，而非社區矯正程序，所以在該程序的運作中，應當由司法機關，特別是法院來主導，而非由司法行政機關來主導。具體體現在，調查的內容、調查的對象以及調查的采用狀況都應當按照司法機關的要求進行。如司法機關根據掌握的證據材料可以判斷出罪犯的人身危險性，但不了解罪犯所在社區的反應，那么司法機關就可以委托當地司法行政機關調查罪犯回歸社區后可能產生的影響，而不需要調查《實施辦法》所規定的全部內容。這樣既可以增強調查的針對性，也為提高調查報告的采用率提供保障。

2.配置較為專業的調查評估人員

審前調查評估程序對專業化要求較高，并非任何人都適宜從事該工作，其需要較為專業的人員配置。我國目前的審前調查評估運作狀況并不理想，“從實踐來看，目前開展矯正評估工作的主體是鄉鎮(街道)司法所從事社區矯正的專職工作人員，在人員結構和素質上均達不到理想的工作要求”“從形成的評估報告質量看，評估主體普遍缺乏專業知識和工作經驗，造成報告偏離主題、內容不全、方法機械、綜合分析片面等”[16]。這種狀況并非個別現象，而是在我國社區矯正工作中普遍存在的問題，也是制約社區矯正工作的重要因素。審前調查評估程序是社區矯正的前置性程序，其側重點是對犯罪人的人身危險性、社會危害性的調查，專業化程度比社區矯正工作更高，所以合理配置我國專業調查人員事關該制度的成敗。

立足于我國審前調查評估程序運行現狀，短時間內大幅度提升調查人員素質是不太現實的，但可以考慮優化人員配置和借助社會力量?？梢怨膭詈团嘤枱嵝挠谏鐣媸聵I的人員參與社會調查評估，在社區矯正工作中這一作法已經在一些地區進行了試點，取得了一定社會效果。這些志愿者“熱心社區矯正工作、志愿協助司法行政機關開展教育幫扶工作，一定程度上緩解了司法行政機關人手不夠、專業性不足、日常監管不便等種種問題”[17]?？梢钥紤]對這些人進行專業化的培訓，使其有從事審前調查評估的能力，成為較為專業的調查評估人員。有學者提出可以借助社會力量進行審前調查評估，筆者認為，從刑事司法國家獨占的現狀來看，借助社會的力量進行調查評估勢必會影響這種獨占性，很難為傳統的司法觀念所接受。另外，我國目前也沒有專業進行評估的組織或個人，試圖借助他們來實現專業化目前是不現實的。

3.明確救濟途徑

通常而言，對于司法機關作出的可能影響公民權利的判決、裁定等，法律也會賦予公民救濟的權利，如申訴權，因為“申訴是我國憲法賦予每個公民的一項重要的民主權利，刑事訴訟法設置的申訴制度，是憲法賦予公民民主權利在刑事訴訟活動中的體現”[18]。在刑事訴訟中指“當事人、被害人或者其他有關公民對于人民法院或者人民檢察院已經發生法律效力的判決、裁定和人民檢察院免于起訴和不起訴的決定不服，依法向人民檢察院提出重新處理的一種請求”[19]。申訴有助于實現至少兩種功能：一是對當事人及相關人員合法權益的保護，二是對司法機關起到一定的監督制約作用。而在現有的審前調查評估程序中，法律沒有規定相關救濟程序，即使罪犯及其家屬有證據證明調查存在違法、不公，也無法獲得應有的救濟，因為法律沒有規定救濟的途徑，這很有可能造成司法的不公和對罪犯合法權益的侵犯。

為了實現對罪犯合法權益的保障，應當在立法中明確救濟的路徑。正如前文所分析，審前調查評估程序是由司法機關，主要是法院所作出的，而且也是為了解決刑罰適用的問題，故此應當以決定機關為被申訴對象，并由上級司法機關作出裁決。為何不以被委托機關為申訴對象呢？因為審前調查評估性質為刑事訴訟程序，不是社區矯正本身的內容，而且調查報告是否采信是由司法機關最終決定的。

(二)實體層面的建構

程序層面的建設為審前調查評估制度的實施提供了保障，但僅有程序層面的建設尚顯不足，還需要從實體層面進一步完善，實現程序與實體的統一才能確保司法實踐的效果。審前調查評估實體層面面臨最大的問題是調查內容的不明確性?！缎淌略V訟法》對此沒有相關規定，《社區矯正法》規定為“被告人或者罪犯的社會危險性和對所居住社區的影響”，這些規定缺乏明確性，使得調查工作難以著手?！秾嵤┺k法》規定為“被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項、社會危險性、對所居住社區的影響等情況”，與《刑事訴訟法》《社區矯正法》相比，該規定較為具體，對調查內容進行了明確。然而，這種對調查內容的規定固然詳盡，卻沒有了調查的重點，將一切內容都委之于社區矯正機關是不切合實際的，也難以達到預期目的。正如前文所分析的那樣，我國基層司法行政機關人員緊缺、專業水平不高，讓他們在短時間內完成這么多專業性的調查是不現實的。另外，《實施辦法》規定的一些內容是可以在閱卷和審判過程中就能得出明確的判斷，沒有必要再委之于社區矯正機關。

立足于我國司法現狀，首先要在立法中明確審前調查評估的主導權，其次要分清需要決定機關判斷評估的內容和司法行政機關判斷的內容。在立法中明確主導權(或者說明確程序為刑事訴訟程序)，這樣可以賦予決定機關一定自由裁量權，可以根據需要查清的內容進行有針對性的委托，避免立法限制過嚴。對于屬于決定機關(主要是審判機關)判斷和評估的內容，應當由審判機關進行判斷和評估，如人身危險性、犯罪的危害性等可以從并且主要是從犯罪過程評判出來的內容。對于屬于被委托機關調查判斷的內容，才有必要進行委托，這樣可以避免重復工作，節約司法資源，如對所在社區的影響、被害人的意見等。筆者認為，可以通過兩種途徑進行明確，一種是在《社區矯正法》中進行明確，即在第十八條中進行明確，另一種方式是在《實施辦法》第十三條中加以明確。筆者傾向于在《社區矯正法》中進行明確，因為這樣不僅法律效力高，而且簡化后的內容較少，完全可以在立法中實現，沒有必要再對相關內容進行解釋。