人民公安 “十六字”總要求的歷史傳承與時代創新

孫振雷

(河南警察學院 交通管理工程系，河南 鄭州 450046)

從1921年中共一大會議安全保衛工作開始，我黨領導下的人民公安保衛工作歷經百年風雨，形成了具有鮮明自身特色的體制機制和工作格局，在不同的歷史時期發揮了無可替代的重要作用。其中，“堅持黨的絕對領導”“堅持服從服務于黨和國家中心工作”“堅持全心全意為人民”等歷史傳統成為人民公安保衛工作多年來生生不息的寶貴經驗。在新的時代條件下，習近平總書記在2017年“5·19”講話、2019年全國公安工作會議講話和2020年人民警察警旗授旗儀式上的訓詞中，反復強調人民警察要做到“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”(以下簡稱“十六字”總要求)。這“十六字”總要求既是對人民警察與人民公安保衛工作百年歷史經驗的傳承，也是在新的時代條件下的理論創新，是人民警察和公安機關當前和今后的根本行動指南。認真梳理人民公安百年歷史和時代變化，全面理解“十六字”總要求的歷史源頭和豐富內涵具有重大理論與實踐意義。

一、“堅持黨的絕對領導”是人民公安保衛工作的首要原則

(一)中共一大召開與人民公安保衛工作的萌芽

1921年7月23日晚，中共一大會議在上海召開，后來因法租界巡捕的干擾，被迫轉移到浙江嘉興南湖游船繼續進行。在中共一大會議召開期間，全程擔任安全保衛工作的王會悟機警、靈活，喬裝改扮，發揮了不可替代的作用，獨自一人扛起了中共一大會議的安保重任并圓滿完成任務。在為期九天的會議里，幾度驚險曲折，均被王會悟化險為夷。在后期會址選定嘉興南湖游船以及代表們轉移路上的安全保衛等工作中，王會悟都起到了無可替代的重要作用。她也由此成為我黨領導的公安保衛工作的先驅者。

客觀地講，在中國共產黨幼年時期并沒有建立起完善的保衛組織，但是幼年的黨依然具有很強的自我保護意識和能力，并且十分重視自身的安全建設。就像中共一大安全保衛工作選擇交給王會悟這樣一個柔弱女性，首先是考慮了她的政治可靠性。王會悟自小聰穎好學，愿意接受新事物，較早接觸并擁護馬克思主義，是中國第一批社會主義青年團員。在中共一大召開前夕，與我黨早期創始人之一李達結為伉儷，并與李達一起參與了中共一大的籌備、會務和保衛工作。她有著堅定的共產主義理想信念，受到中共一大會議代表們和共產國際代表的完全信任。其次，王會悟有很強的組織紀律性，會議期間發現任何異常現象都及時匯報，并提出自己的應對措施建議。從前期會址選定到中途休會轉移，再到后期會址選定在嘉興南湖游船，都是王會悟首先提出并征得組織同意后實施。每一個關鍵節點的會議安保措施，組織上都全程掌握并及時按照王會悟的建議討論決定，然后交由王會悟執行。由于王會悟對黨的絕對忠誠可靠和高度自覺的組織紀律性，不但使得中共一大安保工作順利完成，而且由此確立了我黨領導的人民公安保衛工作的一個基本原則，那就是人民公安保衛工作必須堅持黨的絕對領導。

(二)1927年建立南昌革委會政治保衛處、南昌市公安局與我黨領導的有組織的人民公安保衛工作的開始

1927年8月1日，南昌起義標志著我黨領導人民軍隊的建立。同時，起義當天還成立了南昌革委會政治保衛處和南昌市公安局。南昌革委會政治保衛處處長由李立三臨時兼任。政治保衛處職責有三：一是根據總指揮部決定秘密抓捕反動分子，為起義掃平障礙；二是保衛國民革命委員會機構及領導人安全；三是打擊土豪劣紳，執行黨的刑事政策。在南昌起義過程中，政治保衛處有著卓越的工作表現。“政治保衛”的提法和工作模式反映了當時斗爭特點和需要，也為以后根據地政治保衛部門的建立積累了寶貴經驗。這一提法和工作模式一直沿用至今。南昌市公安局局長一職則由共產黨員彭干臣擔任，他同時兼任南昌衛戍司令，負責南昌市的社會治安工作。南昌市公安局的建立標志著我黨領導的第一個人民公安機關的建立。南昌起義后，起義軍轉戰潮汕地區，于2017年9月24日設立汕頭公安局，任命徐光英為局長，組織工人義勇隊代替舊警察。根據革命形勢變化，汕頭市公安局后來隨著起義軍撤離汕頭，雖然存在時間不長，但這是我黨歷史上第二個公安局。它延續了南昌市公安局的組織模式，是我黨有組織辦理警政的積極嘗試。

與1921年中共一大召開時，王會悟單槍匹馬負責會議安保工作不同，南昌革委會政治保衛處、南昌市公安局的建立是我黨領導的有組織的人民公安保衛工作的開始。在這一過程中，公安保衛工作與軍事工作相互配合，在黨的直接領導下，出色完成了自己的歷史使命。我黨領導的這一時期具有武裝性質的人民公安保衛工作，與同樣具有武裝性質的軍事工作一樣，是早期我黨認識到武裝奪取革命勝利重要性的積極實踐探索。從此以后，堅持黨的絕對領導始終是人民公安保衛工作的首要原則，也成為后來人民公安保衛工作健康發展的根本政治保證。

(三)中共中央1991年第19號文件和2003年第13號文件的出臺進一步鞏固和完善了黨對公安工作的絕對領導體制

20世紀90年代是中國公安改革波瀾壯闊的時期。1991年中共中央《關于加強和改進公安工作的決定》(第19號文件)出臺，進一步明確了統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主的領導體制。該19號文件與1995年出臺的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)關于公安機關領導關系的規定相互銜接，對于促進人民公安保衛工作正規化、專業化、法制化建設發揮了重要作用。2003年11月18日，中共中央出臺《關于進一步加強和改進公安工作的決定》(第13號文件)。該文件規定，各級公安機關主要領導應由同級黨委常委或者政府副職兼任。這一新的規定，在堅持傳統體制的同時，在縱向和橫向上進一步加強了人民公安領導關系建設。無論是中共中央1991年第19號文件還是2003年第13號文件，都體現了中央對于人民公安保衛工作的重視，都將“統一領導”作為首要的政治要求。“統一領導”就是指公安機關和公安工作必須由黨委政府統一領導，必須置于黨的絕對領導之下。兩個文件的改革精神既是對人民公安保衛工作優良傳統的繼承，也體現了當時的人民公安保衛工作實際需要。隨后召開的第二十次全國公安工作會議明確提出，要圍繞中共中央2003年第13號文件的落實，深入推進公安體制機制改革。會議還指出，多年來人民公安保衛工作的首要經驗就是堅持黨的絕對領導，公安機關當前的首要任務就是鞏固共產黨的執政地位。

無論是革命戰爭年代還是新中國建設時期，實踐一再證明，只有在中國共產黨高度重視并直接領導下，人民公安保衛工作才能健康發展，圓滿完成不同時期的歷史任務。作為武裝性質的人民公安保衛工作和人民警察力量，必須旗幟鮮明地加強政治建設，堅持黨對公安工作的絕對領導不動搖。

二、“堅持服從服務于黨和國家中心工作大局”是人民公安保衛工作的永恒主題

(一)中央特科與不斷走向成熟的我黨早期有組織的安全保衛工作

1927年“四一二”反革命政變后，革命形勢異常嚴峻復雜。中共中央于1927年5月在武漢建立中央軍委特務工作處。同年8月，中央軍委特務工作處隨黨中央轉至上海，并很快改為中共中央特科，在周恩來同志直接領導下繼續開展保衛工作。中央特科及其前身中央軍委特務工作處是在黨的革命事業面臨白色恐怖嚴峻考驗背景下，根據對敵斗爭的需要，由黨中央設立并直接領導的安全保衛力量。中央特科主要職責是根據中共中央中心工作需要，開展鋤奸反特、情報獲取和與各地黨組織秘密聯絡等工作，后期也負責統戰工作，其中最重要的職責是保衛黨中央安全。中央特科是我黨早期有組織的安全保衛工作不斷走向成熟的標志，為中國革命作出了不可磨滅的貢獻。1931年4月，中共中央政治局候補委員和中央特科負責人顧順章在執行任務途中，未經請示中央批準，嚴重違反組織紀律和保密紀律，從事了與身份和任務不相符合的公開活動，嚴重背離了黨的中心工作大局要求，最終被俘叛變，中共中央安全受到直接威脅。危急時刻，中央特科骨干人員錢壯飛、李克農、胡北風、陳賡等人，在中共中央負責人周恩來同志直接領導下，迅速應變，化險為夷，成功保衛了黨中央安全。顧順章事件帶來的教訓極為深刻。革命特殊時期的人民公安保衛工作必須服從服務于黨的中心工作大局，一切與黨的工作需要不相符合的想法和做法必然給革命事業帶來不必要的損失。

(二)蘇區政治保衛局、內務部與新生的蘇維埃共和國政權保衛工作

1931年，中華蘇維埃共和國在江西瑞金建立。在共和國國家組織架構中，為適應當時對敵斗爭和保衛紅色政權的需要，我黨按照蘇聯模式，建立了由國家政治保衛局和內務部兩大系統組成的公安保衛機關。當時新生的蘇維埃國家政權仍然處在國民黨反動派的包圍之中。國民黨反動派一方面調動大量軍隊圍剿根據地，另一方面派遣大量特務潛入根據地滲透破壞。保衛和鞏固蘇維埃國家政權安全成為當時中共中央和紅軍的中心工作，也成為人民公安保衛機關的首要職責。根據《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《中華蘇維埃共和國國家政治保衛局組織綱要》的規定，國家政治保衛局是工農民主政權的專政機關，基本任務是“消滅一切公開的尤其是秘密的暗藏的反革命的組織和行動，以保衛和鞏固蘇維埃政權”(1)中華蘇維埃共和國國家政治保衛局組織綱要，參見中共中央書記處編：《六大以來——黨內秘密文件》(下冊)，人民出版社1981年版，第366頁。。根據地的治安管理則由內務部負責。但是由于內務部領導的各級民警機構不十分健全，很多地方的緝捕盜匪、清查戶口、邊境管理等工作實際上是由政治保衛局負責的。政治保衛局根據黨和國家中心工作需要，開展了卓有成效的肅反保衛工作和社會治安管理工作，有效配合了當時的反圍剿軍事斗爭，為保護人民群眾的利益，鞏固蘇維埃政權，作出了不可磨滅的貢獻。

(三)新中國成立后不同歷史時期黨和國家工作重心的調整與歷屆全國公安工作會議的召開

1949年中華人民共和國成立，揭開了人民公安保衛工作的新篇章，也對人民公安保衛工作提出了新的要求。毛澤東在《論人民民主專政》一文中指出，要建立人民民主專政的國家機器，這主要是指通過建立人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護人民利益。具有國家臨時憲法性質的1949年《中華人民共和國共同綱領》中也明確指出，人民警察是屬于人民的武力，其任務是保衛中國的獨立和領土主權的完整，保衛中國人民的革命建設和一切合法權益。《論人民民主專政》一文的發表和《中華人民共和國共同綱領》的制定，為新生的中華人民共和國公安保衛工作提供了法理基礎，指明了建設方向。根據以上指導思想，1949年10月召開了第一次全國公安工作會議。會議確定的人民公安工作總任務是：鎮壓國內外敵人的一切搗亂破壞行為，建立革命秩序，鞏固人民民主專政的國家政權[1]353。

第一次全國公安工作會議是在全國性政權剛剛建立，從新民主主義革命向社會主義革命和建設過渡的特殊時期召開的一次重要會議。根據此次會議精神，全國各級人民公安機關迅速建立，并開展了卓有成效的鎮壓反革命運動和反特斗爭，掃清了當時正在進行的土地改革和其他民主改革前進道路上的障礙，有力支持了抗美援朝戰爭，鞏固了人民民主專政的國家政權，保證了國民經濟恢復工作的順利進行。這次會議還成為以后歷次全國公安工作會議的范本，開啟了人民公安保衛工作圍繞黨和國家中心工作大局及時總結調整工作重心的基本格局。在已召開過的二十一次全國公安工作會議中，會議中心議題無一不是圍繞各個歷史時期黨和國家中心工作總結和部署公安工作。其中，除第一次全國公安工作會議外，1991年第十八次全國公安工作會議和2019年第二十一次全國公安工作會議是最有歷史意義的兩次會議。第十八次全國公安工作會議的召開背景是，十一屆三中全會后，黨和國家工作重心轉移到社會主義現代化建設上來。經過十幾年改革開放，中國社會發生了巨大變化，原先計劃經濟條件下的靜態社會治安模式已經不適應動態變化的社會治安形勢需要，急需改革調整。在此背景下，1991年11月召開了第十八次全國公安工作會議。會議總結了第十七次全國公安工作會議(1977年12月)后14年來的公安工作基本經驗，研究確定了今后一個時期公安工作的基本任務與政策，明確了警務改革的總基調，強調要圍繞黨和國家在改革開放新時期的中心任務開展工作，更好地為經濟建設服務。2019年5月，第二十一次全國公安工作會議召開。這次會議的背景是，黨的十八大以后，中國特色社會主義建設進入新時代，全面依法治國和全面改革開放格局正在形成，社會利益格局發生深刻調整，國內國際斗爭形勢更加復雜嚴峻，人民公安保衛工作面臨新的時代考驗。這次會議強調，新的歷史條件下，公安機關要圍繞實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的中心工作大局，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持總體國家安全觀和以人民為中心，堅持政治建警、改革強警、科技興警和從嚴治警，履行好黨和人民賦予的新時代職責使命，努力使人民群眾安全感更加充實、更有保障、更可持續，為決勝全面建成小康社會創造安全穩定的政治社會環境。

歷次全國公安工作會議圍繞不同歷史時期黨和國家中心工作的變化，及時調整自身工作思路和重心，積極服從服務于黨和國家中心工作需要，也在黨的直接領導下，圓滿完成了各個時期自身的使命任務。歷史經驗告訴我們，“堅持服從服務于黨和國家中心工作大局”是人民公安保衛工作的永恒主題。

三、“全心全意為人民”是人民公安保衛工作的根本宗旨

人民公安保衛工作自中共一大會議安保開始，就與中國共產黨緊緊連在一起，成為中國共產黨事業的重要組成部分。中國共產黨提出的“全心全意為人民”宗旨，也成為人民公安保衛工作的根本宗旨。

(一)朱德首次提出警察“要為人民服務”思想

1927年4月，根據中共中央指示，朱德受命擔任國民革命政府南昌市公安局局長。雖然此時的南昌市公安局和8月1日起義后成立的紅色革命政權下的南昌市公安局有所不同，但是朱德卻是我黨歷史上第一位共產黨員公安局局長。在就職演說中，他明確提出了國家公職人員要為人民服務的觀點。根據他提出的警察“要為人民服務”的指導思想，朱德改革警政，剿匪安民，支持工農運動，為我黨領導舊警察參加南昌起義走上革命道路奠定了良好基礎。朱德講話中的“要為人民服務”六個字，還被印在他兼任團長的國民革命軍第三軍官教育團學員畢業證書上。在后來不同時期有關公安工作的講話中，朱德又多次強調了這一觀點。在多年的實踐中，“警察要為人民服務”逐漸成為我黨領導的人民公安保衛工作的根本宗旨[1]296。

(二)抗戰時期的防奸工作九條方針和八字政策

20世紀40年代，在抗日根據地，由中央社會部發起并領導了“搶救運動”。為確保“搶救運動”沿著正確的方向進行，毛澤東同志在1943年7月1日寫給中央社會部的信中，提出了防奸工作九條方針：首長負責；自己動手；領導骨干與廣大群眾相結合；一般號召與個別指導相結合；調查研究；分清是非輕重；爭取失足者；培養干部；教育群眾。毛澤東同志同時指出，要嚴禁逼供信，逼供信是錯誤路線[2]。1943年10月5日，毛澤東同志又在陜北綏德反奸大會報告上批示，內部肅反應采取“一個不殺，大部不抓”的政策[3]。九條方針和八字政策是鋤奸保衛工作的正確路線，及時糾正了“搶救運動”的極端化傾向，也為人民公安保衛工作確定了正確的工作路線，體現了對人民高度負責的態度和人民公安工作的革命性、進步性，標志著中國特色的公安工作優良傳統逐步形成。

(三)1957年《中華人民共和國人民警察條例》和1995年《人民警察法》中“人民性”的立法表達

1957年，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國人民警察條例》(以下簡稱《人民警察條例》)。《人民警察條例》第一條明確規定，中華人民共和國人民警察屬于人民。《人民警察條例》第三條規定，人民警察要努力為人民服務。《人民警察條例》第六條規定的十九項警察職責中，有七項是直接規定危難救助、搶險救災等為人民服務內容的。《人民警察條例》雖然只有十一條內容，但通篇貫穿了人民警察為人民服務的宗旨，充分繼承了人民公安保衛工作的優良傳統，鮮明體現了人民警察的“人民性”。1995年《人民警察法》出臺，在第三條繼續保留了關于人民警察宗旨的規定，并將原來《人民警察條例》中“努力為人民服務”的表述進一步修改為“全心全意為人民服務”。在關于警察任務、職權等其他條款的內容中，也充分體現了這一宗旨。1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》關于人民警察宗旨的規定，實際上是將中國共產黨多年來堅持的人民公安保衛工作和人民警察“全心全意為人民”的宗旨，由黨和人民的意志轉化為國家意志，并以立法形式固化下來，成為人民公安保衛工作和人民警察隊伍建設的剛性要求，是中國共產黨國家治理水平不斷成熟的標志。

四、“十六字”總要求：人民公安優良傳統的時代價值與再創新

2017年5月，習近平總書記在會見全國公安系統英雄模范立功集體代表講話時，明確提出“人民公安為人民”，并第一次提出公安機關和公安隊伍要做到“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”的“十六字”總要求。2019年第二十一次全國公安工作會議上，習近平總書記再次提到了這“十六字”總要求，并進一步指出，中國共產黨要從政治上建設和掌握公安機關，引導全警始終在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。公安機關要堅持以人民為中心的發展思想，努力使人民群眾安全感更加充實、更有保障、更可持續。2020年8月，習近平總書記在中國人民警察警旗授旗儀式上又一次強調了“十六字”建警總要求，并第一次系統闡述了“十六字”總要求的基本含義。習近平總書記指出，在新的歷史條件下，我國人民警察要對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅決完成黨和人民賦予的使命任務。

“十六字”是建警總要求，是習近平法治思想在人民公安保衛工作中的具體體現，是新時代人民公安保衛工作的基本遵循。對黨忠誠就是要堅持將人民公安保衛工作和人民警察隊伍置于黨的絕對領導之下，始終以習近平新時代中國特色社會主義思想引領人民公安保衛事業健康發展。服務人民就是要堅持以人民為中心，全心全意為人民服務。執法公正就是要圍繞新時代社會主要矛盾調整后的黨和國家中心工作謀劃部署公安工作，將最大限度滿足人民群眾不斷增強的對法治、公平、正義、安全等美好生活的新期待作為一切工作的出發點和落腳點。紀律嚴明就是要堅持全面從嚴管黨治警總要求，著力錘煉符合“四個鐵一般”條件的警察隊伍，為新時代人民公安保衛工作提供堅實的保障。“十六字”總要求是人民公安保衛工作寶貴歷史經驗的傳承與新時代表達，不但更加精準全面，而且進一步詮釋了三者之間政治引領、根本宗旨和工作目標的辯證關系。更為重要的是，“十六字”總要求在對傳統的“堅持黨的絕對領導”“堅持服從服務于黨和國家中心工作”“堅持全心全意為人民”這三條寶貴歷史經驗進行了新時代表達和生動解讀外，還增加了隊伍建設作為保證(紀律嚴明)，體現出鮮明的行業特色，也是新的理論創新。

從實踐層面看，新時代人民公安保衛工作踐行“十六字”總要求要圍繞以下三個方面進行：一是以 “四個自信”“四個意識”和“兩個維護”為新時代政治建警核心內容，進一步加強黨對公安工作的絕對領導；二是圍繞新時代黨和國家中心工作大局，推進全面深化改革，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢創造安全穩定的政治社會環境；三是推進全面依法治警，加強民生警務建設，努力滿足人民群眾不斷增長的對法治、公正等美好生活需求的新期待，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。