當代發達國家警務模式實踐的經驗、教訓與啟示

翁孫哲，何 悅

(浙江警察學院 法律系，浙江 杭州 310053)

穩定的秩序與安定的環境是人們從事生產生活的前提，警察機關是維護秩序穩定與安定環境的主要力量，其工作績效的優劣、形象的好壞，也關乎著社會公眾對政府的印象。長期以來，警民關系、警務模式等問題，是媒體所關注的熱點，也是學術研究的議題。我國公安機關肩負著行政執法與刑事司法的雙重職能，在打擊犯罪、維護平安以及為人民群眾提供服務方面取得了令黨委政府和人民滿意的成效，踐行著全心全意為人民服務的宗旨。近年來，公安部提出構建現代警務體系，既是對我國已經取得的警務工作成效的認可，也是對警務工作更高的追求。現代警務體系構建將是一個不斷完善的過程，在這個過程中，需要了解發達國家警務實踐一些積極有效的做法，同時避免發達國家警務實踐的教訓，使我國現代警務體系的構建更加行穩致遠。

一、當代發達國家警務模式實踐的經驗

(一)社區警務

1.典型國家的社區警務

在社區警務革命之前，西方發達國家警務發展經歷了警察職業化、警察專業化與警察現代化三個階段[1]。在警察現代化階段，雖然警察機關裝備精良，但由于疏遠社會民眾，警民關系緊張，犯罪率并沒有下降。為此，美國、英國等發達國家都紛紛實踐社區警務，1974年美國圣地亞哥警察局推行社區概況發展計劃,經過十個月的參與，警察得出的結論是，保持與社區居民的緊密聯系對增強警察社區巡邏工作的信心和責任感具有重要意義[2]。 此后,警方將更多警力下沉到社區，警察與居民溝通渠道增多，溝通日常化。同時一些國家對社區警務的載體與方式，進行了積極的創新，結合當地的風土人情、歷史文化傳統，促使警民關系和諧。

日本的社區警務源自其獨特的交番制度，其在城市設立警察崗亭,在鄉村設立駐在所。包括警察崗亭和駐在所在內的社區警務民警承擔以下職責：巡邏、對居民家庭及工作場所的日常訪問、對犯罪和事故的第一時間反應、信息傳遞、為市民提供咨詢服務[3]。信息傳遞中，通過向居民發放時事通訊，將當地事件或事故向居民告知并提供犯罪預防的措施。為市民提供咨詢服務的內容包括青少年問題、消費欺詐、毒品濫用、交通事故等等[4]。 澳大利亞鄰里守望項目是典型的社區警務。澳大利亞各州在推行社區警務方面比較順利。1983年維多利亞州的肯納姆克最早推行了澳大利亞鄰里守望項目，隨后其他州也采取了不同形式的鄰里守望項目，在這些鄰里守望項目中警方的介入程度有所不同。推行鄰里守望項目能增進警方與社區的關系，擴大社區在治安與防治預防方面的參與度，提高民眾的安全感(1)參見https://www.nhwq.org/jindalee/,2021年8月10日訪問。。

2.當代發達國家社區警務的特點

社區警務在西方發達國家實踐以來，呈現出以下的特點：

一是社區警務的覆蓋面十分廣泛。發達國家不僅在城市里推行社區警務，在鄉村也推行社區警務。特別是警察體制相對分散的國家，地方層次的政府在推行社區警務上具有相當程度的自主性。

二是警察機關也隨著社區警務的需要進行了相應的變革。由于需要往社區與主要街面投放更多的警力資源，一些國家警察機關內部人員減少，組織的扁平化程度增加。

三是社區警務的形式與載體多樣。西方發達國家并沒有形成一套適用于所有國家或地區的社區警務模式，而是由當地政府與當地警方根據當地的社區治安狀況、歷史文化傳統設計相應的社區警務模式。一些社區警務主要解決當地居民基本的警務服務需求問題，而另一些社區警務的主要目的在于收集一些犯罪線索，以期減少當地犯罪率。此外，一些發達國家在城市的貧民窟或貧困地區推進社區警務時，會附帶的對一些青年進行職業培訓，通過這種形式使其增加謀生技能，從而減少其從事違法犯罪活動的可能性。

四是大學與科研院所在社區警務的推進與完善中發揮著積極作用。一些地方警察機關往往委托大學等機構幫助設計社區警務的載體與形式，并測算需要投入的警力，該投入的警力與其所要實現的目標相對應。同時對于社區警務的實施效果，也需要委托大學等機構設計問卷、進行實地調研，結合統計模型，從而得出一個可資參考的量化結果。

五是關于社區警務的理論日漸豐富。這其中有破窗理論、新公共管理理論等。其中，新公共管理理論認為，政府并非社會治理的唯一主體，而應該由政府與社會共同推進，充分發揮社會組織等多元主體的積極性，從而實現合作式治理。這些理論對社區警務運行的必要性、社區警務的依托力量等進行富有成效的分析。

3.當代發達國家社區警務模式存在的問題

社區警務在西方國家廣泛推行，由于其在促進警民關系和諧、維護治安上所展現的積極作用，發展中國家也逐漸學習借鑒，在其本國推行社區警務。但社區警務模式也存在不容忽視的問題:

(1)社區警務無法有效應對犯罪形勢變化。在社區警務運行的幾十年間，經濟社會發展形勢發生了巨大的變化，互聯網技術與計算機技術迅猛發展與廣泛滲透，已經改變了人們的生產生活方式，也相應地引起犯罪形勢的變化。利用網絡進行犯罪已經成為犯罪的重要類型，相反，傳統侵財犯罪等接觸型犯罪在減少。極端主義、恐怖主義已經成為危害國家安全與社會公共安全的重要因素。社區警務無法有效應對上述形勢變化。在一些現代城市，社區規模大、人員結構復雜、人員流動性大，違法犯罪人員與信息易于隱藏，從國外一些恐怖活動案件可以看出，恐怖分子已經潛藏在社區多年，這也反映出社區警務在預防犯罪上的局限性。

(2)過分關注社區警務在警民溝通上的作用，而忽視基層警察派出機關的其他功能。城市的大型商務樓、大型公共場所、中小學等設置在派出所所在的轄區內，這些場所發生事件影響面寬，反映出派出所的預測預警功能應當強化，但一些國家的基層警察機關缺乏應有的技術與物質保障來實現上述目標。

(3)社區警務戰略導致警察機構膨脹。一些國家將過多的精力投放到社區，同時隨著治安形勢與人民需求的變化，一些警察機關增設了新的部門，其結果導致警察機關日益龐大，但是警務工作的效能卻并沒有相應的提升，部門間缺乏溝通與聯動，職能的交叉與重疊也容易出現推諉的情形。這些問題的存在，促使一些國家的政府與警方在推行社區警務的同時，也進行了一些其他警務模式的探索。

(二)社區警務以來的警務模式實踐

1.警務私有化

警務私有化并非大型商業機構或組織,為自身的安全考慮而購買保安公司的服務,而是指本應由警察機關所承擔的維護社會安全的職能通過市場機制部分轉移給私人主體。

警務私有化與經濟形勢密切相關，20世紀70年代西方國家經濟陷入滯漲，通貨膨脹率上升，失業率增加，財政收入大幅減少，警察部門的財政預算也相應減少。但是警察部門所承擔的維護社會治安的任務并沒有絲毫減輕。財政的預算約束導致警察部門無法及時更新設備，一些地方出現無法及時支付警察工資的情形，為減少支出，一些國家甚至關閉一些派出機構或警察站，導致這些地方治安監管力量出現真空。2008年的次貸危機同樣使一些西方國家經濟發展陷入困境，警察預算減少，催生又一次的警務私有化。英國在警務私有化方面進行了比較積極的探索，其警務私有化的載體與形式多樣，推動主體多元化，其中既有地方政府推動警務私有化，也有社區居民自發組織推動警務私有化。英國的林肯郡警察局，每年的支出以及人均警力在所有警察局當中都是最低的，無法再通過減少警力來節省開支，林肯郡警察指揮小組和警察局決定通過將部分服務區域外包給私人，以減少開支增加儲蓄，通過競爭性招標程序，于2012年4月與G4S公司簽署了一份2.29億英鎊的合同，該合同將18個服務區包括控制室、拘留室和警察局前臺的前線操作的權利轉移給G4S公司，為期10年。運營中，G4S公司的五位職員進行了數百次999“測試呼叫”以人為提高性能指標被停職，這會使得對真正緊急情況的響應時間變緩[5]771。林肯郡警察局的警務私有化由于涉及的范圍廣以及外包時間較長而受到關注。貝爾格拉維亞居民(倫敦的上流住宅區)為填補警察巡邏減少所帶來的安全真空，在2017年與某公司簽訂協議，該公司安排經驗豐富的以前從事警察工作的人提供密切的保護和調查服務，通過其“追捕和起訴”分支，迄今已提起了300多起私人刑事訴訟，定罪率為100%[5]771。在這個案例中，作出購買私人安保服務的并非是政府，而是居民自己，但同時這種警務私有化并沒有完全與政府隔離，因為該公司主要由以前從事警察工作的人組成，與當地警察部門保持著密切聯系。

在美國，公共行政民營化范圍很廣，至少有200種公共服務是由承包商提供的，諸如監獄管理、戒毒戒酒、消防、鑄幣甚或軍務都不同程度地吸收私人部門參與。

警務私有化并不是政府將維護社會秩序的壟斷性權力完全讓渡給私人主體，而是充分發揮市場主體在提供治安服務方面的積極性與成本優勢，緩解財政緊張困境，政府并沒有放棄對警務私有化的引導與監管。

2.預測警務

西方發達國家順應信息技術發展，將計算機技術、人工智能、大數據等應用于警務實踐，產生了情報主導警務或預測警務。“9·11”事件后，美國等國家加強恐怖主義預防，通過利用航空公司等商業主體的數據來識別潛在的恐怖主義分子，并先發制人地予以處置。這是一種情報主導警務，但在美國國內被廣泛采用的是預測警務。

預測警務在美國發展迅速，經歷了三個不同的版本。預測警務1.0版本主要針對財產犯罪的場所。以美國洛杉磯警察局的實踐為代表，這一階段屬于預測警務的謹慎探索階段。洛杉磯警察局與大學合作，利用算法來識別可以預測的犯罪場所，主要針對三類犯罪行為：入室盜竊、盜竊汽車和從車內盜竊[6]1126。之所以選取這些犯罪類型，是因為其發生容易引起公眾關注；案件發生后，受害者報案，報案記錄也使警方掌握其發生的總體水平。這三種案件的發生與其環境本身的脆弱性有關，警方可以在該場所增加警力的配置來威懾潛在的犯罪者。

預測警務2.0版本主要針對暴力犯罪的場所。預測警務1.0版本所取得的成功，自然而然地會使警方將視線轉向暴力犯罪，因為暴力犯罪產生的危害更大，警方所承受的壓力也更大。預測警務2.0版本主要關注搶劫、槍擊和幫派暴力等[6]1126。這些暴力犯罪也會在特定場所反復出現，如酒吧，由于酒精、毒品的混合與深夜判斷錯誤，酒吧里的消費者容易出現暴力犯罪。特定街道起著界分幫派勢力范圍的作用，也容易發生幫派爭奪控制權的斗爭。美國南加州警察局與IBM合作來開發針對搶劫的預測警務軟件。預測警務2.0版本與預測警務1.0版本有著相同的邏輯，即基于特定場所自身的脆弱性，使其出現犯罪活動的風險較高。這兩個版本的預測警務, 使警方將更多資源分配到容易引起犯罪的場所，會引發一種轉移效應，即潛在犯罪分子會尋找其他場所從事同一犯罪。

預測警務3.0版本針對與犯罪活動相關的人。該版本基于以下思路，與環境脆弱性類似，消極的社會網絡也能鼓勵犯罪活動。美國堪薩斯市采用智慧警務項目就是預測警務3.0版本。智慧警務項目小組利用官方的犯罪數據、田野采訪以及幫派數據進行深度的社會網絡分析，該分析識別了描述個體間關系的社會偏離網絡，并制定目標犯罪者的名單。該初始名單包括那些謀殺、槍擊以及其他嚴重攻擊的犯罪嫌疑人。智慧警務項目小組檢查了所有與目標犯罪者正式的警務聯系，識別出目標犯罪者的伙伴，并繼續識別出目標犯罪者的伙伴的伙伴，三個群體共計120人被識別出[6]1126。警方通知他們已經被識別為城市暴力的原因。一旦將來發生暴力，他們將要承擔責任。預測警務3.0版本是針對具有很高風險從事犯罪活動的人，并采取多種事前預防的方法來減少這些人從事犯罪的可能性，是一種更為注重源頭治理的警務策略。但它需要建立在這樣一個前提之上，即所收集的關于潛在犯罪分子的數據是正確的，不存在將沒有犯罪風險的人誤當作有較高犯罪風險的人。

從預測警務三個版本的實踐可以看出，預測警務的發展需要滿足以下幾個條件：一是技術條件。計算機技術特別是大數據技術的應用使得海量數據分析成為可能。二是算法的設計。依托算法能夠在看似不相關的變量之間建立相互關系，能夠依據自變量來預測應變量。三是警方具有強烈的意識來推動。最先采用預測警務的成功經驗使預測警務的影響力與使用范圍大大增加。四是政府與企業的密切合作。預測系統的設計、開發、運行與維護需要大量的專業技術人員，政府自身無法擁有相應人力資源，因此只能要求企業進行系統的開發與運行。美國一些商業公司就是預測警務軟件的積極開發者。政府與企業具有不同的利益訴求，政府追求其公共職能的實現，企業追求其利潤的最大化，在合作過程中，企業需要遵守合同約定，保守秘密。五是預測警務的推行需要大量的歷史數據。如某一時期槍擊案的犯罪嫌疑人的年齡、職業、種族、居住地等，只有依托這些數據才能預測可能發生的犯罪場所以及從事犯罪的人。而歷史數據中特定種族、特定區域與犯罪的關聯度較高，也使預測警務將這些特定種族、特定區域特殊對待，容易產生歧視。

3.法治警務

在美國等西方國家，并沒有類似社區警務、預測警務等被清晰命名的法治警務模式，由于他們的政治體制，警察行使權力時需要受到司法的制約，法治警務的實踐客觀存在。但與法治化還存在差距，特別在信息化時代，隨著大數據人工智能算法等技術的應用，警方掌握海量數據，能在沒有獲得授權令的情形下對公民進行全方位的信息檢索，對其犯罪歷史、宗教信仰、種族等情況了如指掌，警方所擁有的權力事實上在擴張，也導致公民隱私權被侵犯的可能性大大增加。

卡朋特是一系列電子設備商店搶劫案的嫌疑人，在卡朋特案中，警方想獲得其手機位置信息以將其與犯罪聯系起來。法院根據儲存通信法命令通訊服務公司提供信息，警方獲得了七天內卡朋特手機基站側位置信息，掌握了其行蹤軌跡，將其出現位置與搶劫發生地相對應。卡朋特認為警方獲取這種位置信息，已經構成美國憲法第四修正案中的搜查，如果沒有獲得授權令即構成違憲[7]。美國最高法院認為警方沒有獲得基于可能理由搜查的授權令，違反了隱私的合理期待。隱私的合理期待是美國保護隱私權的重要依據，同時美國最高法院在1976年的Unites States V.Miller 案中發展出第三方原則，該原則認為,一旦信息已經由第三方分享，該信息就不再被憲法第四修正案所保護，即使該信息的分享是建立在僅限于有限目的使用的假定以及對第三方不會背叛的信賴之上[8]。如果按照第三方原則，公民在使用手機時，已經默認將其位置信息提供給通訊服務公司，該信息不受到美國憲法第四修正案的保護，執法機構獲得這些信息時，并不需要獲取法院的授權令。卡朋特案反映出大數據時代，美國最高法院對侵犯隱私權的擔憂以及對在收集數據方面濫用權力的警惕。但該案并非是對第三方原則的拋棄，而是表明美國最高院已經認識到數字時代與工業時代在隱私保護方面存在的不同。

4.服務型警務

一些國家為更好地實現警務服務的目的，在警務組織等方面進行重組與變更。如合并機構、區域化、與他人簽訂執法服務合同，或將警察和消防部門合并為單一的公共安全機構。如美國在2008年次貸危機后，財政收入減少，導致一些警察被解雇。由于美國小型警察局的數量多，這些警察局的人數一般都小于25人，無法應對當地的治安等問題，大量的小型警察局與鄰近的警察局合并。不僅在美國，英國也有將警察局和消防隊等進行合并以應對財政的緊缺。上述這些變革與調整是警方主動為滿足公眾的需要進行的，是無償的，是政府履行公共職能的體現。

在澳大利亞，存在公民為警方提供服務支付費用的情況，如音樂節與體育活動的舉辦者與警方簽訂合同，舉辦者通過支付一定的費用讓警方派遣一定的警力來維持秩序。公民在查詢警方記錄或者復印交通事故文書副本后，向警方支付費用也是有償服務[9]3。不僅如此，在特定情形下，即使公民在獲取警方服務時，事先并沒有與警方達成支付費用的協議，警方也可以要求公民支付費用。澳大利亞2014年實施的《維多利亞警察(費用和收費)條例》第4(1)條規定：根據本條例，警務處處長可就被派往體育、娛樂或任何其他活動的警務人員及維多利亞警察雇員所提供的服務收取費用，如果: (a)參加活動或入場均須繳付費用; (b)該活動具有商業性質; 或(c)該活動有商業推廣或贊助[9]7。維多利亞州不僅立法如此規定，而且該條在實踐中真正發揮著作用。澳大利亞的做法與美國英國等國有較大的差異，美國和英國并沒有警方在提供服務后收取費用的做法，即使在次貸危機后警察部門的財政預算大幅減少，警方也只是進行組織等調整與重組以應對挑戰。但澳大利亞的做法表明了當今西方發達國家警務實踐的多樣性。

(三)當代發達國家警務模式實踐的積極價值

1.當代發達國家警務模式實踐體現了問題導向。社區警務雖然產生了積極作用，但也存在問題與不足，雖然一些問題與不足并非警察系統自身原因所致，如經濟發展中出現的危機導致財政投入不足。警務私有化確實也做到了節省財政支出的目的，也能發揮市場在提供這些服務中的效率優勢。針對財政約束可能導致警察提供維護秩序等服務功能的不足，一些國家進行了基層警察機構的重組與調整，也使得提供服務的績效增加。

2.當代發達國家警務模式實踐注重績效。當代發達國家之所以推行社區警務，就是因為在警務現代化時期，雖然警察裝備先進，但是存在缺乏與民眾溝通聯系、警民關系疏遠、犯罪率不降反升等問題。社區警務就是為了加強警民關系而推行，一些國家社區警務內容廣泛并推行多年，如澳大利亞的鄰里計劃項目。社區警務在一定程度上促進了警民和諧，民眾參與治安活動的意愿大大加強，體現出社區警務較為積極的效果。但社區警務運行多年來出現了一些問題，發達國家結合新技術的發展，有意識地去克服社區警務所帶來的問題，一些警務模式的成效在一定區域一定時期內是明顯的，如警務私有化。發達國家也經常委托獨立調查公司或大學科研機構，對警務活動的績效進行評估，這些評估也能反映出警方在哪些服務項目的供給上還存在欠缺，使其能有針對性地彌補短板，更好地實現警務活動的目的。

3.當代發達國家警務實踐體現了積極變革的理念。人工智能、大數據、區塊鏈等技術發展日新月異，已經深刻地改變了人們的生產生活與思維方式，也在政府系統引發變革。發達國家警察機關積極擁抱與利用這些新技術，使得社區警務中居民提供信息積極性減弱、收集信息數量少的問題得以克服。如美國一些警察局與大學、研究機構以及商業公司合作，開發預測警務系統，將有限的資源分配到犯罪率較高、治安形勢嚴峻的區域，以提高警務工作的針對性與有效性。同時，我們也應該看到，預測警務系統的運行，需要警方提供大量的歷史數據，經統計分析，某一區域是犯罪高發點，某一群體具有較高的犯罪風險，這些統計結果會反映在系統中，導致預測警務系統依然會將這些區域和這些人認定為具有較高風險的區域和人。如果警方針對這些區域或這些人投入警力，其犯罪率依然會上升，形成一個惡性循環。

二、當代發達國家警務模式實踐的教訓

(一)規范執法活動的立法有待完善

由于警察機關的職權廣泛，因此規范警察機關權力行使的立法為數不少。經過長期的實踐，這些法律也在不斷完善，同時一些法律本身也存在薄弱環節。一些國家執法機關收集、存儲、分析、傳輸公民個人信息的具體情形及界限并不明確，收集、處理信息中的公私合作規定不明確。如歐盟《執法數據保護指令》存在一些規定過于原則，用語模糊、邊界不清的問題，如信息自動處理中，何者構成不利法律效率或產生重大影響的描述，可能在解釋中存在不確定，容易導致自動處理的擴大使用。同時一些國家基于反恐的需要，隨意擴大執法機關的權限。隨著大數據的充分運用，一些與案件沒有關聯的個人數據被采用，存在利用打擊恐怖主義的名義對公民的通信秘密進行監控監聽,并且執法機關運用數據的裁量權過大。但是，關于在多大程度上可以挖掘個人數據、由誰來做出相關決定以及如何監督大數據調查方法[10]，法律對這些問題并沒有作出明確規定。對于注重服務與效能的警務戰略，一些國家停留在實踐層面，缺乏宏觀規劃與頂層設計，沒有相應的立法加以規定，可持續性不強。

(二)警務戰略的構建缺乏整體性思維

西方發達國家在多年的警務實踐中，雖然已經形成了多種警務模式，這些警務模式在實踐中發揮了積極的作用。但是這些警務實踐也缺乏整體性，無論是社區警務還是預測警務都是問題導向型，針對警民關系不和諧、警務決策質量不高的問題而出現。整體性思維的缺乏，使警務資源過于分散，無法發揮協同作用，也使警務工作的效率大打折扣。在社區警務中，更多的是依靠地方實施，缺乏全國性統一規劃，并且對于社區警務的定位存在不同的認識。在社區警務實踐中，依靠警方的主導，沒有發揮政府以及政府其他部門、社區、組織的積極作用。在預測警務中，雖然情報收集、存儲端已經運行充分，但對于情報數據的利用及警務響應，囿于警力資源的約束還存在不順暢的地方。在現代社會，為使警務活動運行地更有效率，不同的警務戰略應該有機融合，但在一些西方國家，社區警務或情報主導警務各成體系，獨立運行。社區警務作為基礎信息來源，沒有為情報系統的信息收集提供服務。情報部門僅依靠自身力量收集信息，在作出分析后，警務響應與資源配置這一環節并沒有發揮社區民警的作用，特別是對一些具有潛在犯罪影響或可能成為受害群體的個人的關注與保護。

(三)技術應用與制度建設存在不均衡的問題

警務戰略高效運轉，需要技術與制度共同發揮作用，一些西方國家雖然技術發展迅速，但并沒有充分利用好現代技術所帶來的便利，甚至也沒有充分運用技術來提高警務效能。一些西方國家在城鄉主干道、大型商場等并沒有大規模安裝監控，使得一些嚴重刑事案件發生后無法查找嫌疑人行蹤。雖然這些國家以隱私權名義反對大規模視頻監控，但是警方以國家安全為名大規模收集信息時，并沒有隱私權問題的困擾，這表明在公共利益與個人權利沖突時的處理上沒有形成比較穩定的做法與制度。同樣西方國家在警察機關內部組織的制度建設方面相對完善，反映出他們能及時將組織理論與管理學理論的相關成果運用到組織建設中并加以制度化。但對警察機關與相對人之間關系建設的制度化卻有待提升，特別是對待少數族裔群體，不同地方做法有差別，也存在歧視少數族裔、土著居民等做法。與警察機關所承擔的為民服務、維護社會秩序的宗旨相違背,也使西方國家法治警務的形象大打折扣。

(四)警務戰略運行績效的評估機制還有待完善

西方發達國家的一些警察機關與高校研究機構合作，研究分析警務運行中的問題及相應對策，利用回歸分析等統計學方法來確定影響警務運行效率的因素，這些做法在實踐中產生了一定的積極作用，反映出警務運行的內在變化。但這種做法也存在明顯的薄弱環節，在推行一些警務舉措后，缺乏相應的評估機制。評估包括短期評估、中期評估與長期評估，包括具體變量評估與整體評估。一些警察機關對短期效果會進行評估，對具體變量的效果也會進行評估。但是一些警務舉措的影響更多在中長期，影響的是整個警務的運行。中長期評估、整體評估受評估方法不完善、投入資源有限、組織人事變遷以及與合作方關系等影響，特別是警務活動的績效與政府配合、政治環境有密切關系，這些因素無法在評估中得以顯示，中長期評估、整體評估無法有效開展，得不到警察機關決策部門的大力支持，因此短期有效但在中長期效果有限的舉措推行后，無法得到修正或廢除，影響了警務資源的投入效率。

(五)警察體制的分散化不利于職責的發揮

一些西方國家實行聯邦制，由于政治體制、文化傳統等因素的影響，形成了分散型的警察體制。警察權在中央與地方進行分配，如美國有聯邦警察、州警察、城市警察、縣警察，還有一些微型警察機關，包括公園警察局或大學警察局，其中城市警察數量最多。聯邦警察對州警察、城市警察、縣警察不具有領導與指揮的權力。特別是城市警察、縣警察受當地財政支持，要對州縣等地方政府負責。德國在聯邦層面，沒有一個全國性的警察領導機關，聯邦政府只是在自己事務的范圍內擁有一定的警察權，并且受到嚴格的限制。各州在不違背《基本法》基本精神的前提下，可以就本州警察任務、職權及組織制度單獨立法，并且，在本州范圍內，獨立行使執法權力，不受外來干涉，包括聯邦政府的干涉[11]。這種分散型的警察體制在實踐中產生的問題較為明顯：一是警察的招錄培訓等要求不一致，使警察隊伍人員素質參差不齊。二是中央警察機關對地方警察機關缺乏領導權。關于警察隊伍的裝備配置、隊伍建設、協同機制等無法在全國范圍內統一開展，不利于警察隊伍整體形象的提升與功能的增強。三是數據無法共享。對警察機關而言，數據是一項重要的戰略資源，對于偵破案件與實施有效社會管理不可或缺。在分散型警察體制下，各個警察機關在行使職權中收集了大量信息，但由于體制上的分割，收集的信息處于各自為政的狀態，無法實現有效連接與共享。這種數據上的孤島現象容易使犯罪分子的行蹤軌跡及個人信息不易被警方掌握，降低了偵破案件的效率。同時這種分割狀態也增加了不同的警察機關為共享數據或者提供數據支持所產生的協調成本。四是在對付跨地區犯罪的問題上，偵查工作缺乏統一指揮，有時甚至還存在警察機關之間的“消極競爭”。各地警察機關將有限的資源優先用于本地的事項，將跨地區犯罪打擊與偵查工作推諉給其他地區。

三、當代發達國家警務模式實踐的啟示

發達國家警務模式發展的歷程為我國現代警務模式的構建提供了歷史鏡鑒，也啟示了現代警務模式構建的發展方向，表明現代警務模式構建并非無源之水、無本之木。現代警務模式的構建不僅立足于當下，還要面向未來。未來充滿不確定性和未知，當下實踐的警務模式需要在未來的不確定中不斷調適。調適并不意味著盲目和雜亂無章，調適意味著變化、意味著創新，在這個過程中，需要樹立先進理念、注重路徑探索、強化雙重保障、夯實理論基礎。

(一)現代警務模式的構建要樹立先進理念

首先，要樹立警務政治性理念。警察機關作為國家權力的重要組成部分，維護國家政權穩定是其不可推卸的責任。我國現代警務模式構建必須堅持黨的絕對領導，深入學習貫徹習近平總書記關于政法隊伍建設與公安工作的重要指示精神。在2020年8月26日舉行的中國人民警察警旗授旗儀式上，習近平總書記對人民警察隊伍提出了“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”的要求。對黨忠誠就是要堅持黨的絕對領導，堅持政治建警方針，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，始終以黨的旗幟為旗幟、以黨的方向為方向、以黨的意志為意志，堅決聽從黨中央命令、服從黨中央指揮，確保絕對忠誠、絕對純潔、絕對可靠(2)參見《人民公安》2020 年第17 期第8頁。。雖然中西警務發展的歷程中呈現出一些相同點，但是現代警務構建并沒有適用于所有國家的放之四海而皆準的統一模式，而是與一國的政治體制、歷史傳統等息息相關。特別是政治體制，是決定一國警務模式構建的理論支撐、路徑選擇、組織變革與依托力量。因此不管警務模式構建的現代性步入何種階段，堅持政治性是不可動搖的首要原則。

其次，要樹立適應性理念。無論是國外還是我國，在現代警務模式的發展歷程中都經歷了不同模式的變遷，這種變遷并不是警察機關內部細枝末節的改變，它可能改變了警力資源的配置方式，改變了警察與公眾間的互動，也可能改變了警務工作的理念。每次警務模式的轉化都有一定的社會背景，反映了當時當地公眾對警察機關的期待。這種適應性并不是自然而然產生的，而是一個動態調整的過程。國外警務歷程發展表明，不能及時反映社會需求的警務模式，容易產生警民關系的不和諧甚至對抗，如果一種警務模式缺乏適應性，不但不能解決其所面對的問題，而且會產生與其所面對問題同樣的困境。如在警務現代化階段，警察機關裝備精良，但與公眾溝通交流減少，警民關系緊張。社區警務就是為解決警民關系緊張出現的，但是在多年的實踐中，一些國家社區警務流于形式，公眾參與少，警察并沒沉入到社區，并沒有從根本上解決原本所期待解決的問題。在我國現代警務模式構建中，堅持適應性原則，就是要及時了解掌握民意，及時掌握社會風險，及時利用互聯網人工智能技術。要明確警務適應性是動態調整的，拒絕采取一成不變的僵化態度。動態調整表明警務實踐需要及時聽取公眾與第三方專家對警務效能的反饋，作出相應改變。在動態調整中，促進警務模式的完善。

再次，要樹立包容性理念。包容性體現為包容性借鑒和包容性治理。在現代警務模式構建中，我們要堅持“四個自信”，但并不是要絕對排除人類已經創造的有益文明成果，我們仍有必要借鑒和吸收國外警務模式發展中形成的理論成果與方式方法，結合國情進行消化與利用。這種包容性警務理論同樣也會被其他國家吸收借鑒，展現中國特色社會主義制度的優越性。包容性治理就是政府要充分利用多元主體的力量與參與，實現社會治理目標。警察機關承擔社會治理的重要職責，需要發揮主觀能動性，通過政治吸納、引導培育、協調溝通、提升能力等方式，引導和支持社會組織、社區、公眾，專家學者等主體參與現代警務模式的建構與實踐[12]。警察機關應當摒棄將政府視為社會治理的唯一主體、排除其他主體的認識誤區。警察機關在其轄區內，有意識地鼓勵與支持有意愿參與公共服務組織的個人，對社會組織的運作與活動予以支持。警察機關主動與社會公眾專家等溝通，特別是現代智慧型警務構建中對算法應用的邊界，可以聽取專家、公眾的意見和建議，使智慧警務應用在公共利益與私權保護中取得平衡。同時警察機關可以通過智力支持等方式提升社會組織的參與能力。包容性原則要求技術更加進步，技術應用的范圍領域更加廣泛，技術的效率更加顯著，也仍然需要多元主體參與。

(二)現代警務模式的構建要注重路徑探索

發達國家警務長期實踐的發展表明，警務運行效果不能僅通過一種途徑一種形態，而必然是一些富有成效的警務形態形成整體共同發揮作用，才能應對警務工作的需要。現代警務模式是由法治警務、參與警務、智慧警務構成的有機統一體。這種統一體具有歷史邏輯、實踐邏輯和理論邏輯。就歷史邏輯而言，不同時期，各國形成了符合當時需要的警務模式，并不是用一種警務模式取代另一種警務模式。就實踐邏輯而言，雖然隨著互聯網與信息技術的發展，人工智能、大數據、云計算、區塊鏈就已經應用于公安實踐，智慧警務受到空前重視。但是不能忽視其他形態的警務，更不能將現代警務等同于智慧警務。如果缺乏法治的保障，在智慧警務運用中就容易侵犯公民的權利。智慧警務提高了警務工作的效率，但是不能排除參與警務的作用。社會公眾及時將自己的訴求向公安機關表達。社會組織、基層群眾性自治組織等多方主體積極參與化解矛盾，多元主體參與符合合作式治理的時代潮流。在現代警務模式構建中，要積極探索參與的途徑與載體，特別是要充分利用信息技術。就理論邏輯而言，系統思維觀念與方法是馬克思主義哲學的重要內容，在黨的十九屆五中全會上，習近平總書記從方法論的角度總結道：“在這個過程中，系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法[13]。”各種形態的警務模式都是現代警務模式的有機組成部分，只有協同推進，才能發揮整體的效能。

同時在現代警務的構建中需要發揮人民群眾和基層實踐部門的首創精神。只有能解決現實問題的警務模式才有生命力。無論是具體方式方法的運用，還是組織模式的變革，以及警民互動載體的豐富，基層實戰部門提供了鮮活的素材，上級警察機關應該及時進行總結提煉，形成可復制可推廣的經驗，在廣泛適用、反饋提升的基礎上形成警務模式。

(三)現代警務模式的構建要強化雙重保障

首先要強化技術保障。從發達國家的警務模式實踐可以看出，其對新技術的應用是比較積極的，也是警察機關作為執法機關的職責要求所需，行政相對人或違法分子采用新技術來逃避監管或逃避打擊，警察機關只有應用技術來裝備自己，才能應對執法形勢的變化。大數據、人工智能、區塊鏈、大規模視頻監控等技術已經在當今時代廣泛應用，預測警務的實踐也表明這些技術能夠為警察機關利用，提高警務工作的效能。在我國現代警務體系構建中，也應充分認識到警務效能的發揮離不開技術的保障。隨著我國財政收入的增加以及人民群眾對高質量安全服務需求的增加，大數據、人工智能、區塊鏈、大規模視頻監控等技術在我國公安機關的利用率和覆蓋面將大大增加，以科技助推警務效能提升，以信息撬動警務服務便捷。

其次要強化制度保障。技術能為警務實踐帶來效率的同時，也可能帶來風險與挑戰。視頻監控技術、人臉識別技術的應用很容易使公民的隱私權受到侵犯。我國《民法典》第一千零三十九條對國家機關的保護隱私權和個人信息義務提出了明確要求。《最高人民法院關于審理使用人臉識別技術處理個人信息相關民事案件適用法律若干問題的規定》(法釋〔2021〕15號)自2021年8月1日起施行表明，我國已經從制度角度來規范人臉識別技術的應用。同時公安機關在采集海量數據時，對數據的存儲、分析與傳遞需要嚴格的制度約束與保障，否則容易造成數據泄露，或者將數據傳遞給第三方后，第三方違背數據的使用目的，侵害數據主體的知情同意權等權利。

制度保障和技術保障應當相輔相成，不可偏頗。制度能確保新技術的運用形成統一的標準，減少隨意性，實踐中技術標準的廣泛采用便是很好的說明。制度也能限制新技術運用所產生的副作用，實現效率提升和權利保護的平衡。同時技術能增強制度推行的效果，及時發現制度運行中的瑕疵與不足，也能對制度運行績效進行評估。

(四)現代警務模式的構建要夯實理論基礎

從發達國家警務實踐的發展歷程可以看出，學術理論對于警務模式的形成及發展完善有著積極的作用。破窗理論、新公共管理理論等為社區警務提供了理論解釋，特別是新公共管理理論積極推動了公眾參與在社會治理領域的實踐；西方國家正當程序理論對于法治警務實踐的規范化運作發揮著穩定的作用；國外基于統計技術的實證研究，對警務模式中的諸如警察數量、財政投入等變量與警務效能的關系進行了較好的分析；在我國構建現代警務模式的過程中，也應當借鑒這些理論與研究方法。

現代警務模式的構建需要汲取協同理論的涵養。協同理論是由德國斯圖加特大學教授、著名物理學家哈肯創立,是系統科學的重要分支。他認為，“在一定條件下由于構成系統的大量子系統之間相互協同的作用，在臨界點上質變，使系統從無規則混亂狀態形成一個新的宏觀有序的狀態”。協同理論在我國也有著相應的文化基礎，我國古代哲學中就有強調合作協同的傳統，社會主義制度集中力量辦大事的優勢也蘊含著協同的理念[14]。現代警務模式的構建是一個系統的工程，并非各種警務形態的單向發展，而是多種警務形態相互融合、相互協同，共同促進。智慧警務的發展，得益于技術進步，但依然少不了專家學者高科技公司等主體的參與；智慧的發展，如果沒有法治的保障，可能會成為脫韁的野馬，存在侵犯公民權利的風險。智慧警務、參與警務的發展，有助于公眾享受更加便捷的服務，提高辦理事項的效率與舒適度；服務警務的出現與發展，也為智慧警務向更高層次的發展提供了動力。警務模式的現代性并非僅僅是運用了最先進的技術，而在于其整體的思維方法、系統集成的運行。但是我們應客觀看待，實踐中不同形態警務模式并非總是處于平衡與協調中，一定時期會突出某種形態的警務模式。這種不均衡狀態是暫時性的，不應成為常態。如果警察機關在服務警務上投入過多的資源，將會導致在打擊犯罪上所投入資源相應減少，并不利于警察整體職能的發揮。可以預見，在數字化時代，智慧警務將會越來越受重視，國家投入智慧警務建設的資源也將會越來越多，警察機關容易偏離均衡狀態。因此必須牢固樹立協同性原則。

但是，發達國家警務實踐中出現的局限性也表明，現有理論在解釋上存在一定的局限性或者尚未有一些理論框架進入研究者的視野。雖然我國警務發展同西方國家有相同之處，但我國是中國共產黨領導的社會主義國家，在警務模式的構建上具有鮮明的特色：在根本立場上堅持黨性與人民性相統一、在發展路徑上堅持獨立性與包容性相統一、在思維方法上堅持系統性與個別性相統一、在立足根基上堅持發展性與繼承性相統一、在規范執法上堅持原則性與靈活性相統一、在踐行理念上堅持地方性與普遍性相統一[15]。我們必須堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，在現代警務模式的建構和闡釋上，沿著中國特色社會主義道路，融入中國特色社會主義理論體系，充分吸收中國特色社會主義文化，用我們自己的話語體系來闡明現代警務模式的價值取向、主體建構、制度規則和基本結構，真正實現中國特色社會主義制度的優越性。