基層黨內法規執行機制的內在邏輯與優化路徑

梁 宇 棟

(四川文理學院 政法學院，四川 達州635000)

黨的十八大以來，在堅持全面從嚴治黨、制度治黨和黨內治理法治化下，黨內法規建設穩步推進，并不斷完善制度建設，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供了堅實的政治保障和制度支持。制度治黨不僅在于黨內法規制度本身，還在于黨內法規制度執行，以增強制度剛性約束，真正“讓鐵規發力，讓禁令生威”。習近平總書記指出：“法規制度的生命力在于執行。”執行黨內法規有利于黨內法規制度權威的彰顯和功能的有效發揮。隨著《中國共產黨黨內監督條例》(2016)、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》(2016)、《中國共產黨問責條例》(2019)、《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》(2019)、《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》(2019)等一系列黨內法規的修訂或頒布，黨內法規執行機制已經基本成形，為基層黨組織執行黨內法規提供了行為依據。然而，在實踐中，作為整個黨組織的肌體末梢，基層黨組織在自身黨建和社會治理等方面執行黨內法規仍然存在黨建粗線條化、組織力松散、形式主義等問題，政治學習規范性不足、組織生活象征化、外在監督乏力等問題較為突出。在此背景下，從制度層面深入研究提升基層黨組織黨內法規執行力，具有十分重要的現實意義。

一、理論研究及問題提出

2016年以來，學術界圍繞黨內法規執行問題的研究成果逐漸增多。特別是在2019年9月《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》正式發布前后，相關文獻呈現驟增的趨勢。有的學者認為，黨的十八大以來，習近平總書記從樹立制度執行的嚴肅性、提高遵守黨內法規制度的自覺性等多個方面進行的論述，形成了一個較為系統的思想體系[1]。有的學者從實證角度，圍繞賦予副省級和省會城市黨委黨內法規制定權的問題，探索包括黨內法規制定、執行和評估監督等在內整個環節黨內法規制定的實現機制[2]。也有學者從影響黨內法規執行因素角度，認為由于黨內法規執行資源在投入量、優化性和配置度等方面存在問題，黨內法規的執行受到某種程度上的限制。應加強人財物等硬性資源和信息等軟性資源的投入和優化配置，從而保證黨內法規的有效執行[3]。還有學者認為，在理論上，當前的研究缺乏對黨內法規制度執行的解釋力，應當以“制度激勵與網絡結構”為分析框架，立足于制度安排和執行主體互動關系進行問題分析和概念化操作，以政策執行研究的豐富理論為支撐，著力解決黨內法規執行不力的問題[4]。

黨內法規執行的學術理論研究，不僅展示出當前黨內法規執行的整體現狀和實際存在的問題，而且不同程度地體現出對此問題的研究深度和廣度，為進一步研究黨內法規執行問題奠定了堅實的理論基礎和實證經驗。黨內法規作為貫徹落實全面從嚴治黨總體要求、提升各級黨組織組織力和營造風清氣正政治生態的重要制度性抓手，其執行力度直接決定各級黨組織的凝聚力和戰斗力，進而影響到從制度治黨效能向社會治理效能的轉化。對于基層黨組織而言，這一問題顯得更為重要和迫切。基層黨組織作為黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，其自身建設的規范化、制度化、法治化，關系到自身組織力的提升，關系到社區治理及其法治化的效能，關系到廣大人民群眾對黨的認同和信任，關系到維護和鞏固黨的先進性和合法性。當前，大多數學者從整個政黨建設角度出發展開研究，對于基層黨組織執行黨內法規的情況關注度較少，在研究進路層面往往以現實問題為切入點展開經驗性探討[5]。雖然這些研究為我們提供關于基層黨組織黨內法規執行情況最為直接的觀感和體驗，但同時也會使我們陷入短期行為的認識窠臼，從而遮蔽對于提升基層黨組織黨內法規執行力動力來源問題更為深入的思考。因此，筆者認為，應當從規范性角度出發，以認同感和集體行動理論為分析框架，深入分析基層黨組織黨內法規執行機制的內在邏輯，審視其是否為基層黨員認同黨內法規提供基本的結構性條件，并結合實際反思其不足，進而提出提升基層黨組織黨內法規執行力的有效路徑。

二、理論框架：認同感與集體行動

法國組織社會學學派核心人物米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費埃德伯格認為，組織是人為構建的產物，任何一個組織為了實現自身的價值追求和目標，往往通過一系列制度劃定組織成員的自由度和合理性的邊界，規制其成員的觀念和行為。同時，個體成員又是組織的唯一支持者，并賦予組織以生命力，是使組織發生變化的要素[6]。趙鼎新也認為，組織與個人之間的關系并不是一成不變的，組織成員不僅可以維持和強化組織的運行，同樣也可以破壞既有的組織結構[7]?？梢哉f，個人與組織之間關系并不是靜態恒定的，而是隨著外在社會環境的變化存在若即若離的動態關系。為完成自身的目標和任務，實現自身的價值初衷，組織必須從制度層面設計各種舉措以降低或避免個體對組織的離心傾向，在回歸向心趨勢的軌道上最大限度地持續激發每個個體的積極性、主動性和創造性。個體對組織的認同感則是這些制度設計的出發點和最終落腳點。所謂認同，是指“個體認識到他(或她)屬于特定的社會群體，同時也認識到作為群體成員帶給他的情感和價值意義”[8]。對于基層黨組織而言，基層黨員干部對黨組織的認同感就是在政治和基層社會生活中所產生的一種思想、情感和儀式上的歸屬感，是對黨組織作出的“肯定性心理反映和行為表達”[9]。落實黨內法規取決于廣大基層黨員干部對黨的性質、宗旨、目標、黨內法規等理念和制度的認同度，維持和強化黨員對自我黨員身份的認同、對組織情感上的歸屬感和在執行黨內法規中保持行動的自覺性，這成為基層黨組織有效執行黨內法規的重要因素。

如何觸發個體成員對組織的認同，進而形成集體公意和行動，需要進一步結合集體行動理論予以分析。綜觀現有關于集體行動的理論研究，基本圍繞“搭便車”問題探討解決集體行動困境。美國著名經濟學家曼瑟爾·奧爾森從理性人的假設出發，將個人行為視為集體行動的起點。然而，如果個人對其基于行為產生的集體收益和自身投入成本進行理性計算權衡后，不參加或者在集體行動中沒有全力作出貢獻情況下依然可以分享公共物品，那么個人就不會參與或積極參與集體行動，從而使集體行動陷入困境，導致集體物品無法實現自身的持續生產與再生產。可見，個人的理性行為會導致集體的非理性結果，個人的“搭便車”行為是集體行動困境的根源。對此，曼瑟爾·奧爾森認為，從集團規模看，大集團與小集團相比，由于信息不對稱，無法有效地回應個體的有效需求，也不能有效地監督搭便車行為，所以小集團更能有效地供給公共物品。對于大集團的集體行動，應當通過個體性的選擇性激勵代替利益均沾式的普遍性激勵[10]。

關于解決集體行動困境的可能性，社會學同樣為我們提供不同的智識資源。韋伯認為人居于自己編織的意義之網中，一旦這種意義背后的價值被行動者所內化，就成為其從事特定社會行為的必要動機[11]。而涂爾干則在此基礎上進一步提出，只有將體現特定社會共享的價值和理念的各種規范內化于個人，并成為其所自愿追求的目的本身時，個人才會將自身利益與集體共同利益相聯系，社會團結才能實現。在這個社會整合過程中，個體之間分享概念、意義、體驗并在彼此有效地交流與合作中協調彼此間的行為[12]。這些理論資源為后來學者圍繞奧爾森集體行動理論，從不同角度展開進一步分析、豐富和發展提供了新的視野。費爾曼和甘姆森將奧爾森的選擇性激勵進一步細分為外在激勵和內在激勵,并且進一步指出，對集團成員的激勵不僅包括外在的物質、權利等，還需要著重加強成員對集團的認同感、歸屬感和忠誠感等內在價值的激勵[13]。道格拉斯在承繼涂爾干關于社會需要一整套集體意識或觀念維續自身存在和運轉思想基礎上，提出在現代社會仍然需要特定的基本理念和規范，認為是特定社會制度的合法性根基。同時，還從人類學視角，對于奧爾森關于小集團在公共物品供給方面更容易采取集體行動的判斷提出質疑，認為小集團中同樣存在“搭便車”現象，小群體(如部落)之所以能夠相對容易克服個體“搭便車”投機行為，在于他們共享特定的思維或觀念[14]。可見，特定制度通過其背后的思維、觀念影響和塑造個人的思維方式和態度規制人們行為，進而實現對這些行為的社會整合。對于奧爾森將個人的偏好界定為先驗既定的理論假設，社會網絡學派提出不同的觀點。他們進一步引申涂爾干關于個體互動有助于社會整合的觀點，并認為個體作為社會的一部分，其行為選擇不僅要考慮自身的利益，而且也受到他人的態度和決定的影響。在特定的社會關系網絡中，人們彼此關系的親疏遠近直接影響個體參與集體行動的意愿選擇。隨著人們彼此互動與協作的進行，關系日益緊密，彼此信息的對稱性增強，達成“共意”的可能性也隨之增加，采取集體行動的意愿也相應地提高。上述三種關于集體行動的理論，分別從利益激勵、理念共享、網絡互動三個維度提供三種不同解決集體行動困境的選擇路徑，為從制度層面深入思考激發基層黨員對組織的認同感、提升組織自身執行黨內法規的能力提供了基本的認知基礎。

三、基層黨組織黨內法規執行機制的內在邏輯

根據《中國共產黨黨內監督條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》等一系列黨內法規的規定，基層黨組織黨內法規執行機制可以分為兩個部分：一是基層黨組織通過開展黨內政治生活執行黨內法規，二是基層黨組織執行黨內法規的保障機制。

基層黨組織通過黨內政治生活中的“學習教育制度”“三會一課”“談心談話制度”“民主評議黨員制度”“民主生活會制度”“組織生活會制度”等一系列制度，推動基層黨組織自身黨內法規的有效執行。基層黨員通過“學習教育制度”“三會一課”等形式學習黨內法規理論知識，從思想上認識黨內法規對于全面落實從嚴治黨、制度治黨，以及在基層社會治理及其法治化中基層黨組織作為“元治理者”的重要意義，克服利己思想，減少或杜絕自身在工作中出現的推諉、逃避、討價還價等行為，并自愿、自覺地維護黨組織的利益，愿意為組織的發展貢獻自己的力量。而“談心談話”“民主生活會”等形式，不僅為黨員之間的交流和溝通、增強彼此的信任感提供了平臺，而且進一步突出基層黨組織、黨員領導干部和廣大黨員在執行黨內法規中的主體地位，最大限度地調動他們的積極性、主動性和創造性，從而在基層依規黨建工作中為更好地協同和合作提供更為牢固的情感認同。通過這個制度性載體，廣大基層普通黨員能夠圍繞如何將依規治黨落實、融入基層黨建和引領社區治理各個環節和領域，結合自身實際彼此充分交流、對話和討論，挖掘、發現基層黨組織依規治黨工作中存在的問題與不足，在充分協商中尋求最佳解決方案，推動基層黨組織不斷通過自查、自評進行自我改進，從而提升依規治黨的效能和實效。正是這些黨內政治生活制度安排，才保證基層黨組織在執行黨內法規中實現自我教育、自我督查、自我評價、自我凈化、自我完善，在反思性控制中不斷將依規治黨推向縱深?；鶎狱h組織黨內政治生活制度不僅是黨內法規的重要內容，而且是維護和強化自身執行其他黨內法規的“驅動器”和“安全閥”。

然而，完全依賴基層黨員的黨性覺悟和對組織的情感歸屬，以及依賴黨員領導干部的能力和策略等，并不能完全有效地杜絕黨內法規執行不力的情況，其也是不可持續的。強化對基層黨員領導干部的依規治黨理念和責任擔當意識，建立和完善包括第三方評估機制在內的集監督、評估、問責和追責于一體的外在監督機制，對保障基層黨組織黨內法規執行同樣重要。這正是建立黨內法規責任制的初衷所在?？傊?，理念、互動和強制是基層黨組織黨內法規的執行機制，蘊含著形成基層黨員對黨內法規認同感的深層邏輯。通過這三個邏輯的制度化，有效地排除基于黨員個體的利益、態度、關系、價值觀念等因素影響而導致集體行動時刻處于不穩定的狀態風險，最大限度地連接、協調個人利益與基層黨組織目標、個人態度與共同意志之間的關系，將全體黨員彼此之間的互動規制在一個穩定的秩序狀態下，推動彼此之間展開有效合作，從而持續實現集體目標和利益?？梢哉f，黨內法規執行機制是基層黨員在執行黨內法規過程中采取集體行動的制度化。

四、基層黨組織黨內法規執行機制面臨的困境

基層黨組織執行黨內法規可以分為兩個層面：一是基層黨員領導干部依規治黨，二是廣大基層黨員的守法情況。在執行黨內法規具體實踐中，這兩個層面都面臨著認同感不足的困境。首先，基層黨員領導干部擔負著解釋黨內法規、在特定活動情境中組織普通黨員依照既有程序規則執行黨內法規的職責，并及時識別、矯正各種越軌行為，其是基層黨組織中的關鍵少數。根據關鍵群體理論，作為集體行動先行者的關鍵群體具有較大的動員能力，可以起到表率作用。在執行黨內法規過程中，一方面，基層黨員領導干部基于對自身身份的自豪感、對黨組織的忠誠感和對自身工作的使命感，更傾向于帶頭執行黨內法規；另一方面，基于黨員領導干部人數較少，更容易動員，并在采取集體行動過程中彼此監督的成本也相對較低。正是這個關鍵少數承擔集體行動的初始成本，是推動集體行動形成和發展的核心和靈魂，從而在群體中獲得較高的聲譽回報[15]。然而，在這個關鍵少數中，仍然存在由于自身理論水平不高、政策解讀能力偏弱導致責任擔當意識不強的問題，出現執行黨內法規時“不依法，拋之腦后；建制度，裝點門面；搞變通，選擇執行；降標準，自行選擇；搞特殊，下不為例；有結果，不講程序”等各種投機行為[16]。其次，廣大基層黨員在遵守黨內法規和依規行使權利、履行義務以及積極參加和推動組織建設等方面同樣存在諸多問題。如基層黨員對黨內法規的制定背景、重大意義、歷史沿革和主要內容等缺乏清晰認識和透徹理解，導致其在思想上缺乏依法依規治黨的使命感、責任感和緊迫感；參加組織生活出勤率較低、黨費繳納延遲和自身思想、工作動態不匯報等問題比較突出，直接影響到黨內政治生活的質量。

任何制度的有效落實往往依賴于制度執行主體成員對組織的認同度和采取集體行動的力度，在實踐中各種偏離黨內法規要求的行為存在促使我們重新對基層黨組織黨內法規執行機制的反思。從上文對基層黨組織黨內法規執行機制內在邏輯的分析，可以看出機制旨在構建一個基于黨員權利義務形成的彼此認同和信任、可以持久協作實現黨組織目標和各種要求的持久性共同體。因此，應當從學習機制、互動機制和強制機制出發，進一步審視基層黨組織黨內法規執行機制存在的不足。

(一)黨員學習教育規范化不足

在實踐中，圍繞依規黨建和基層社會治理，針對基層黨員領導干部的常態化培訓教育活動逐步展開。但由于對黨內法規其中的重要性認識不夠，學習教育活動缺乏規范化，導致在培養和提升黨員黨性意識、紀律意識、法治意識方面的實效不彰。黨員學習黨內法規內容缺乏體系，隨意性較大，自主學習能力較差，缺乏科學、貼近實際的評價標準等。

(二)黨員組織生活象征化明顯

黨員與黨組織之間的關系同樣處于動態變化中。黨員對黨組織向心與離心取決于黨組織對外在環境變化的回應力度。從社區黨員組織生活角度而言，隨著城市化的不斷推進，基層社區基本生態發生了實質性變化。原有的靜態、封閉和同質性的社區逐漸向動態、開放和異質性轉變，并日趨深化。在這種社會環境中，社區黨員基于利益、興趣、情感等因素所構建的社會關系漸趨復雜，從中獲取情感、信息、資源等社會性支持的關系網絡也隨之多元。這就造成基層黨員之間彼此互動的需求相應逐漸降低，黨員對基層黨組織的情感依賴逐漸減弱，黨員身份認同意識逐漸淡化，離心傾向凸顯。而且社區黨員主要是以離退休黨員為主，在這些離退休黨員中，有的隨子女異地生活，有的外出務工，使得黨員與組織相疏離甚至切割。針對這些問題，部分社區基層黨組織將黨員組織生活簡單化，僅組織部分黨員開展學習與交流活動，增強部分黨員之間、黨員與黨組織之間的情感認同和信任度。由于黨員組織生活形式比較單一，內容選擇脫離社區居民生活實際，脫離社會關系復雜的形勢，導致整個活動缺乏生機活力。黨員弱參與和黨員之間、黨員與黨組織之間互動質量不高、頻率低等問題的存在，使基層黨員組織生活逐漸淪為一種“象征性符號”。

(三)外部強制性監督能力乏力

周雪光認為，任何制度設計與安排都必須考慮到治理機構的執行能力與管理對象之間的關系是否匹配，一旦管理對象的規模(如人口、地域范圍)、治理內容與形式超出治理機構的能力限度，治理能力的削弱乃至空轉的情況就會出現[17]。對基層黨組織黨內法規執行情況進行外在監督，上級機關同樣面臨結構性困境，隨機性、運動式監督或將成為常態。同時，上級機關監督還面臨合法性困擾，由于對違反黨內法規各種行為問責條件、問責程序和追責方式等缺乏明確規定，進而加重對各種違規行為糾偏的難度?！氨O督空轉”的情形隨之隱現，強制性對基層黨組織執行黨內法規的保障作用被弱化。

五、基層黨組織黨內法規執行機制優化路徑

通過對基層黨組織黨內法規執行機制內在邏輯的梳理，可以清楚地看到理念、互動和強制是培養黨員對黨和黨內法規認同感、激發全體黨員集體行動的內在推力，也是基層黨組織黨內法規執行力的動力源泉。提升基層黨組織黨內法規執行力，必須進一步強化內在推力，最大限度地發揮其功能作用。

(一)進一步優化政治學習制度，強化黨員對黨內法規理念的認同

習近平總書記指出：“嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的基礎?！盵18]作為全面從嚴治黨的重要抓手，依規治黨同樣首先從嚴格開展黨內政治生活開始。對于基層黨組織而言，黨內政治生活制度不僅是基層黨組織依規黨建的重要平臺和載體，也是維持和提升基層黨組織黨內法規執行力重要的制度性保障。基層黨組織黨內政治生活的質量決定黨內法規的執行力度和深度，加強黨員對黨的宗旨、目標、政策和制度理念認同則是提升黨內政治生活質量的首要內容。因此，對于基層黨組織黨內法規執行機制而言，在將黨內法規納入黨內政治生活重要內容的同時，應當對黨內法規學習計劃、內容安排、執行進度、學習評價、自我督查和改進措施等內容予以規范化、標準化。另外，應組織專家學者定期下基層為基層黨員干部講解和釋義有關黨內法規制定背景、歷史沿革、重大意義、主要內容等，以切實提升廣大基層黨員對黨內法規的認識和理解。只有通過這些教育實踐活動的不斷進行，基層黨員對于黨組織和黨內法規的認同感才能得到進一步的鞏固和深化。

(二)進一步優化基層黨組織領導干部的激勵機制

堅持抓住各級領導干部這個“關鍵少數”，是學習和貫徹落實習近平法治思想的重要內容，也是全面推進依法治國的關鍵。在基層黨組織執行黨內法規過程中，基層黨員領導干部就是基層黨組織依規治黨的“關鍵少數”。作為基層黨內政治生活內容的設計者、具體組織實施者，其依規治黨的能力直接影響基層黨組織黨內政治生活的質量和水準。因此，針對當前基層黨組織黨員領導干部責任意識不強、不作為、失職失責行為等問題，除應當以政治性和專業性為導向繼續推動常態化培訓、切實落實相關績效考核等舉措外，還應當進一步優化基層黨員領導干部在政治待遇和職業保障等方面的激勵機制，從而最大可能地激發基層黨員領導干部的積極性和主動性。

(三)切實提高上級機關監督基層黨組織執行黨內法規的能力

著力提高上級機關監督基層黨組織執行黨內法規的能力，是解決當前基層黨組織執行黨內法規監督力度弱化的重要舉措。而高效地識別基層黨建過程中出現的各種問題，及時提出整改意見，糾偏各種偏離黨規要求的行為，從而有效預防違規行為的發生，是構建基層黨組織黨內法規執行監督機制的核心問題。鑒于上級機關自身能力存在的結構性緊張問題，首先，應當以基層黨員領導干部為監督重點，通過對這些“關鍵少數”的適時性干預，推動整個基層依規治黨活動的開展。其次，加快第三方評估機制的建立，并與既有監督鏈條相銜接，為監督注入新的活力。再次，以以評促建、以評促改、評建結合為基本導向，科學、規范推動基層依規治黨的進一步落實，在以評代替監督中有效降低上級機關的督導壓力。最后，進一步完善問責機制，明確責任主體、問責標準、歸責條件、責任方式和問責程序等，為“有責必問，問責必嚴”提供基本依據，以精準問責的實效強化黨內法規執行監督機制的剛性，從而促進黨員領導干部在基層黨建和社區治理工作中認真遵守、嚴格執行黨內法規。