加強資產負債約束 促進國有企業高質量發展

齊亞芬 孫德升

2018 年9 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》，提出為實現國有資本做大做強，加強國有企業資產負債約束，降低國有企業資產負債率，增強經濟發展韌性，實現國有企業高質量發展。

本文根據《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》的要求，從目前的現狀和造成的原因分析入手，防范債務風險，確定長短期目標量化，降低國有企業資產負債率，其有效途徑：企業內外協同強化資產負債約束，降低資產負債率；厘清政府債務與企業債務邊界,減輕國有企業政策性負擔；多項配套措施，降低企業債務，實現高質量發展。

一、目前的現狀和造成的原因

企業資產負債率的警戒線國際上通常認為是50%，超出警戒線會增加企業債務違約甚至破產。目前，我國國有企業的資產負債率2017 年65.7%，高負債不僅存在較高的債務風險，而且直接導致資金使用率低，削弱了資本、勞動力、土地等生產要素的配置效率和生產效率，造成經濟增長的動力不足。而造成國有企業的資產負債率高的原因：

1.國有企業存在著戰略性、社會性的政策負擔，經營出現虧損，政府會通過各種方式進行施救，如：提供補貼、增加貸款、追加投資等，因政府對企業債務提供了顯性或隱性的擔保，加重了國有企業對政府的依賴，降低了負債約束力，弱化了財務風險意識。

2.國有企業公司治理體系不健全、內部控制制度不完善。為擴大經營規模去借債，造成債務規模過大，資本結構不合理，加大了財務風險。

3.國有企業融資模式單一僵化，結構不合理，過度依賴債務融資、以貸養貸的融資方式，很難低御資本市場的變化。

二、長短期兼顧目標量化，降低國企資產負債率防范債務風險

（一）《指導意見》提出了具體的目標，設定了“國有企業平均資產負債率到2020 年年末比2017 年年末降低2 個百分點左右”的短期目標?！坝行У馁Y產負債約束需要目標明確、有的放矢。”《指導意見》為國有企業減負債、降杠桿工作描繪了清晰的時間表和任務書。

除了針對目前國企減負債問題提出具體目標約束外，《指導意見》還提出了長期性目標，要求在2020 年之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。這種制度上的設計遠近兼顧目標量化，不僅可實現短期內國企減負債的要求，也確保了長期內抑制國企資產負債率的反彈。

（二）劃定“預警線和監管線”，列出“重點關注和重點監管兩名單”

《指導意見》明確指出，國企資產負債約束以資產負債率為基礎約束指標，對不同行業、類型國企實行分類管理并動態調整。原則上，以本行業上年度規模以上企業平均資產負債率為基準線，加5 個百分點為預警線，加10 個百分點為重點監管線。

《指導意見》明確指出，資產負債率超過上述“兩條線”的國企，國資管理部門要綜合分析企業所在行業、發展階段、債務類型與期限結構，以及流動比率、經營活動、現金流等一系列指標，評估其風險大小程度并列出重點關注和重點監管企業名單。一方面強調全面覆蓋，把全部國有企業納入到資產負債約束管理體制中來；另一方面又兼顧差異性，強調分類施策、因企施策，盡可能實現對高資產負債率、高債務風險企業的精準約束，到2020 年前有實質性的改觀。

《指導意見》對國企降低資產負債率設定了長短期目標，并且兼顧差異性，實施精準約束，防范國企債務風險。降低國企的資產負債率是一項長期的任務，一方面政府的政策導向要強化資產負債約束；另一方面從國企自身要加強內部治理體系，多方協同，構建資產負債的長效管理機制，實現資產負債率趨于合理。

三、企業內外協同強化資產負債約束，降低資產負債率

（一）《指導意見》明確指出，國有企業是落實資產負債約束的第一責任主體，可以從完善企業內部治理機制入手，建立資產負債約束機制。第一，合理設置資產負債結構。根據企業的實際經營情況，設定財務風險管控目標，合理安排投融資規模，抑制投資沖動，合理規劃資產負債結構，保持企業財務穩健。第二，完善內部控制制度，為企業的生產經營活動、投融資決策提供真實的財務數據，保障資金的高效和安全。投融資之前，對企業內部的資產負債情況進行綜合分析，融資之后，加強與債務人的溝通，在面對重大財務困境時，應及時與債權人協商。第三，建立集團公司內部財務風險防范機制，母公司應規范內部財務信息報告制度，暢通報告渠道，確保及時獲取子公司的真實、準確、全面的財務數據，減少因財務不對稱所產生的財務風險。嚴格控制子公司資產負債率和資產負債約束。第四、國有企業要增強內源性資本積累的能力，工業4.0 和《中國制造2025》的規劃中都強調了高質量發展與內涵式增長，這就要求國有企業以技術創新為核心，提高全要素生產率，消除無效產能，改善產品質量，提高經營效益和盈利水平，增強內源性資本積累，強化財務風險的抵御能力，實現企業可持續高質量的發展。

（二）《指導意見》還要求強化國企資產負債外部約束。有國有資產管理部門、金融機構、專業中介機構等多重外部約束機制。國有資產管理部門應做到“全面監測、重點防控、積極引導、公共監督”。全面監測，就是國有資產管理部門建立健全國有企業資產負債監測與預警系統，以資產負債率為核心，財務報告等信息為基礎，參考企業的經營計劃、行業環境、資本結構，對國企的財務活動進行監測，及時預警。重點防控，就是國有資產管理部門建立健全國有企業資產負債數據網絡系統，按照資產負債率的預警線和重點監管線，劃分出重點關注和監管對象，壓縮高風險投資，節約融資成本。積極引導，就是國有資產管理部門將資產負債約束作為國企的考核標準，以資產負債率作為評價企業經營績效的重要內容，引導企業積極實施減負債、去杠桿。公共監督，就是國有資產管理部門將國企資產負債率的預警線、監管線、可公開的財務信息向社會披露，接受公共監督。這一系列的措施是運用科學的方法規范國企的財務活動，防范風險，實現國有資產保值增值。金融機構要加強對高負債企業的協同約束。一方面，建立貸款信息共享系統，全面評估國企的信用風險，關注對外擔保、或有負債的情況，對于高于資產負債率預警線的企業，應慎重確定貸款條件和金額；另一方面，建立聯合的授權機制，避免金融機構之間的不良的競爭，導致對國企的過度授信，從源頭上控制國有企業的資產負債率?！吨笇б庖姟穼α腥胫攸c關注企業和重點監管企業設置了融資限制，金融機構原則上不得對其新增債務融資。對于中介機構而言，會計師事務所應向外部信息使用者提供真實準確的審計報告，為國企將負債提供可靠的數據支持。

《指導意見》精心設計，強調內外部約束相結合，實現國有企業、國有資產管理部門、金融機構、社會信用的共同約束，將提高約束的有效性和可行性。要求國企通過混和所有制改革、增加股權融資、市場化債轉股等措施降杠桿，實際上是“倒逼”國有企業轉變發展模式和深化改革，建立國有企業資產負債自我約束的長效機制。

四、厘清政府債務與企業債務邊界,減輕國有企業政策性負擔

實踐中如何破解地方政府債務和國企債務互相纏繞的體制難題，備受各方關注。長期以來，國有企業的債務除了自身經營所需，還有兩個重要的原因：一是國有企業為地方政府進行債務融資；二是國有企業被動承擔社會性公益支出。為了降低國有企業的債務負擔，《指導意見》提出一系列要求：一方面，國有企業應減少對地方政府的財務依賴，地方政府也不要再對國有企業的債務兜底；另一方面，嚴格控制地方政府及其部門違法違規或變相通過國有企業舉借債務，而國有企業也不應為地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債。因此，要厘清政府債務與企業債務邊界，除非國有企業自愿承擔社會責任，否則，地方政府不應將公共負債打包進國企，使國有企業過度承擔了公益性的支出，加重了國企的債務。減輕國有企業的債務負擔，使國有企業專注于經營管理，助推企業高質量發展。

五、多項配套措施，降低企業債務，實現高質量發展

建立科學完善的國有企業資產負債約束機制是一項系統工程?！吨笇б庖姟穱@支持國有企業盤活存量資產、優化債務結構、完善多渠道資本補充機制、推動國有企業兼并重組、依法依規實施國有企業破產等配套措施。

（一）盤活國有企業存量資產、優化債務結構，提高資金使用效率

國有企業債務增加的同時，也產生了大量資產的閑置。為確保國有資產的保值增值，提高資金的使用效率，盤活國有企業存量資產。1.企業應對存量資產進行分類、整理，全面了解存量資產的類型、數量、價值以及增減變動情況，為存量資產的盤活提供準確的數據。2.對各項資產進行規范的管理。對于持有的貨幣資金進行集中管理，制定詳細的貨幣資金收支計劃，合理配置，提高資金使用效率；對于流動資產、固定資產的管理，應按市場情況進行租賃、轉讓、出售等，對于無形資產，如土地使用權、商譽、探礦權等可進行交換或質押進行融資，充分發揮無形資產在產權市場的作用。3.實施資產證券化，對于缺乏流動性的應收賬款、公共事業等但未來有可能產生現金流的資產，通過委托機構發行資產支持證券，實現資產證券化，提前收回資金，實現資金的再投入。通過資產的置換、資產證券化等方式實現內部資源的再配置，使閑置的資產流動起來，提高存量資產的利用率，緩解企業資金壓力，降低財務風險，提高企業的經營效益。

（二）完善多渠道資本補充機制,擴大股權融資規模

降低國有企業資產負債率、防控財務風險的有效途徑，是完善多渠道資本補充機制,擴大股權融資規模。1.企業的留存利潤是補充資本的重要方式，通過提高經營效益，增加留存利潤，完善資本補充機制。企業在積累資本的同時，應關注資本的動態，從落后產能、無效行業退出，將資本投入到新興產業中去。2.民營資本是補充國有資本的重要途徑，應通過國企混合所有制改革，運用合資合作、增資擴股的方式，吸收民營資本，壯大國有企業資本，增強抵御財務風險的能力。3.推進資本市場化的債轉股，強化國有企業在資本市場中的主體地位，有誠信的企業通過資本市場籌集資金，由企業自擔收益和風險。4.通過借助多層次的資本市場，擴大股權融資規模。國有企業通過完善多渠道資本補充機制,擴大股權融資規模，降低高負債的財務風險。

（三）推動國有企業兼并重組，對“僵尸”企業實施破產程序

為適應供給側結構性改革，在調整產業結構，創新產業模式的背景下，國有企業兼并重組就是對產業集中度低、同質化競爭嚴重的企業，壓縮傳統業務，轉型升級，轉向戰略性的新興產業，提高國有企業的綜合實力。國有企業兼并重組的過程中，鼓勵社會資本以股權投資的形式參與進來。對于依靠銀行貸款“輸血”生存的僵尸企業，應依法依規實施企業破產程序，實現國有資本退出。通過兼并、重組、破產，優化國有資本，提升資金要素配置效率，降低債務風險，促進國有資本做強做優做大，實現經濟的平穩健康和高質量發展。