論融合視野下的鐵道警務行政執法效能優化

崔向前

(鐵道警察學院 治安學系，河南 鄭州450053)

交通強國與平安中國戰略下，交通事業高質量發展對推進我國治理體系與治理能力現代化具有催化作用。鐵路交通管理與治安治理已經成為鐵路公安機關當前最主要、最繁重的日常性警務活動，在社會整體治理中具有重要作用。鐵路公安機關在保障鐵路運輸安全的同時，還承擔著“服務為本、擦亮高鐵名片”的民生警務新使命。本文擬在融合警務視野下，以執法效能優化的價值需求為導向，運用鐵道警務法治化要求下的執法原理、技術、環境，多維度檢視當前存在的問題，探索“高鐵時代”的鐵道警務運行優化方向、價值標準、途徑，促進制度生成，優化警務效能，提升治安管理服務保障水平，以早日實現警務組織現代化。

一、融合警務基本內涵

(一)理論淵源與概念界定

借鑒軍事作戰理論，近年來我國警務模式創新已進入合成作戰新階段。尤其是河南公安機關在20世紀90年代以來的“命案攻堅、打擊車匪路霸”等工作中積累了成功經驗；豫南公安機關在2009年前后率先探索運用了“整體作戰法”，成效顯著；借鑒軍事理論中的合成戰法、合成戰術，河南省三門峽市公安局對警務合成作戰體制機制創新進行了卓有成效的探索。從軍事戰術思想角度看，合成作戰要求各警種各部門聯合協作形成整體，達到有效融合，發揮聚合功能。這是一種層次較高、能力較強、資源集約節約的警務組織形式。融合警務基于合成作戰基本要求，克服警力資源條塊分割，破除部門和技術壁壘等消極因素，是保證合成作戰機制充分發揮作用的組織狀態。

有學者利用“社會融合理論”對河南公安機關基層警務創新活動進行論證，認為其通過基層民生警務改革實現警民融合、階層融合、族群融合，化解階層社會矛盾，達到社會和諧穩定(1)詳見皮藝軍、翟英范、金其高等對河南永城市公安機關民生警務創新中的“六小警務”模式之相關著述。。有學者把兩個相近警種(情報與指揮)業務合二為一的“情指一體”稱之為警務融合；也有學者把兩個警察機關(鐵路與地方)之間警務合署辦公稱為警務融合，把本機關內部機構合署辦公(刑警中隊駐派出所)稱之為融合機制(2)這類稱呼比較常見，大多用的是“警務融合”而非“融合警務”，詳見姚得水：《情指融合背景下的警務指揮決策》，《江蘇警官學院學報》2020年第4期，第5—9頁；楊將來：《義烏鐵地警務融合機制研究案例分析》，華東政法大學2020年學位論文；陳高飛：《創意警務理論視野下的所隊融合機制探析:以蘇州市公安局為例》，《上海公安高等專科學校學報》2016年第4期，第21—28頁。。這些“融合”其實只是部門職能分工中的融合。

筆者認為，融合警務(組織程度)應該是多警種不同主體、不同業務、多方位、多層次，乃至是全方位、全警種、全社會治安主體的全體系融合。社區警務和智慧警務、合成作戰均屬于融合警務的范疇，社區警務屬于較低層次，智慧警務屬于相對較高層次，合成作戰則是融合警務的最高層次。

(二)形態定位與服務面向

較高層次的融合警務，基于合成作戰機制基本要求和深度運用，利用融合理念，要求各警務功能主體聯合協同，有機配合，深度合作，達到從組織形式到組織功能的有機統一。它不是簡單的相關警種勤務融合或協作執法，也不是簡單的融社會化警務主體于一體的協同執法服務，而是建立在分工合理、專業、高效基礎上的合作關系，是在保留分工相對獨立、避免分工過度、克服部門和技術壁壘的基礎上，平衡分工與合作關系的系統性優化狀態，是全方位、全警種、全部社會治安主體在整體安全觀視野下深度融合的一種全警作戰模式。合成作戰的表面形式是全警聯合，實質運作是融合，實效是發揮聚合效能。此種層次的融合警務面向的應該是反恐作戰、應急處突或重大案事件、重大專項治理整頓攻堅行動等。例如，當前亟須完善的高鐵反恐作戰、維穩預防任務，亟須改善形象的高鐵治安秩序維護中的民生警務業務，單靠鐵路警務目前無法滿足，就需要融合全警業務打造線路治安共同體。

較低層次的融合警務，則是基于相對綜合的警務任務，利用融合理念，協同相關部門警種、警察機關或非警察機關聯合形成警務能力，實現區域性的融合性作戰要求。例如，社區警務融合的主體主要是治安管理社會化主體，融合的業務屬于服務類的民生勤務或服務救援救助等。

二、鐵道警務行政執法效能亟待優化的空間

鐵道警務行政執法是鐵路公安機關及其人民警察在警務過程中的行政執法活動的總稱，涉及執法主體、原則、權限、程序等方面，既包含組織形態又包含執法行為，既包含執法規范也包含執法倫理。在當前高鐵亟待加強反恐維穩工作背景下，鐵道警務也理應在大數據信息化引領下融入合成作戰體系。

(一)執法主體的層級性及其亟待改善的空間

1.執法主體的層級性。鐵道警務行政執法主體由三個層級組成：(1)具有行政主體資格的鐵路公安機關。2009年后，作為“脫行業化”的警察機關，鐵路公安機關已獲得了完整意義上的行政主體資格。(2)具有行政主體資格的被授權的組織。這個層級主要牽涉對警務范圍的界定以及派出機構設置等問題，即哪些活動屬于警務范圍，哪些活動由派出機構承擔。例如消防管理的問題，2018年消防轉隸后，有人認為消防不再屬于警務的范疇[1]，這在實踐中造成了一定困擾。(3)不承擔委托事項法律責任的受托機關、單位。這個層級的執法主體不承擔因履行委托事項而產生的法律責任，執法后果由委托者負責。這個層級，包括在警務活動中大量存在的委托取證、羈押等形式，在實踐中存在一定問題和創新空間。

2.組織形態亟待改善的空間。行政主體構成的層級性特征為多樣性增容奠定了一個可變空間。(1)具備行政主體資格的層級。路地公安之間聯合執法機制具有不斷加強的趨勢。(2)需要授權的層級。極端重要的鐵路消防業務，存在亟須獲得授權或委托的現實困境。(3)需要委托的層級。路地公安機關相互協作中的委托事項越來越細，路地聯防護路組織的市場化需求旺盛。執法主體是組織形態形成的主導性要素，其多樣性增容必將引發組織形態的變化。

(二)執法權限的缺陷及其亟待破解的問題

1.執法權限的立法缺陷。鐵路公安機關包括國保、治安、刑偵、乘警等警種，并非單一警種。2019年改革之后，其仍然是警察機關[2]而非警種，其執法權限來自于組織法上的專屬管轄分工。2018版(3)參見2018版《公安機關辦理行政案件規定》第十六條。《公安機關辦理行政案件程序規定》(149號令)保留了鐵路公安機關專屬管轄的地理空間，同時對事權作了確認，明確了偽造、變造、倒賣火車票案件由協商管轄向共同管轄轉變。因此，鐵路公安的專屬管轄，并非基于行業業務意義上純正的專屬管轄，其與海關緝私警察的專屬管轄并不相同，而是一定地理空間區域內“畫地為牢”式的專屬管轄。在“畫地為牢”的鐵路作業區域內，行政案件在受案范圍和種類上與地方公安是相同的，不同點在于比地方公安多了線路上的“放置障礙物或者損毀、移動鐵路設施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設施的”[3]案件。對危害行車安全類案件的管轄，屬于典型的基于鐵路運輸的專屬業務。其他類型的鐵路公安管轄案件除“流動的乘務社區”外，只不過是普通管轄在地理空間上的挪移而已。

2.亟待破解的問題。“畫地為牢”的專屬管轄，顯然不利于大都市警務中的交通樞紐區域治安保障。一些城市綜合體式的大型車站和交通樞紐越來越多，例如上海虹橋樞紐、北京豐臺客運樞紐等。交通樞紐治安保障壓力越來越大，需要全警合成作戰才能保證城市交通樞紐安全。這種“畫地為牢”式的執法權限，是鐵路公安有效執法的束縛和障礙。在執法權限上需要采用融合警務理念破解，對于勤務模式可以通過推廣聯勤制予以破解，通過執法主體行為權限(執法權限)和行為模式(警務模式)兩個維度的融合來提升執法效能。

(三)執法依據及其擴容的方向

1.執法依據。法治政府建設要求依法行政，推動法治政府建設，行政執法力量是主力。警察行政執法是政府行政執法的重要組成部分。由于其擁有最高限度的行政強制權，運用不當會對公民權益造成較大影響，所以要求警務活動必須在法律法規嚴格規制下進行。憲法、刑法的但書、行政法以及治安管理、交通安全、食藥環類法律法規均為其行政執法的依據。鐵路公安警務相比地方公安警務執法依據更加廣泛，除涉及地方公安機關適用的法律依據外，還涉及鐵路業務類法律和技術規范。

2.擴容的方向。在融合視野下，地方與鐵路公安機關一體化運作，鐵路警察可能會由警察機關改為警種而存在，乘警的綜合素養顯得更加重要。對鐵路公安機關而言，大多數執法依據與地方公安機關相同，針對性的執法依據包括《鐵路法》《鐵路安全管理條例》《鐵道交通事故應急救援和調查處理條例》《高速鐵路安全管理規定》以及高速鐵路治安防范標準等法律法規。在“路地”公安融合的情況下，應該把豐富鐵路治安防范類的法規和技術標準作為擴容的方向。

(四)執法原則的服務性及其價值取向

1.執法原則的服務性。執法原則屬于行政執法倫理的范疇，在具體執法中規范適用出現沖突時，執法原則和行政執法政策可以有效指導一線執法部門和人員的具體執法，實現法律效果和社會效果的統一[4]。鐵道警務行政執法融管理于服務之中，是以服務為本的公開的警務活動。由于運輸企業具有鮮明的服務性，以鐵路運輸為執法面向的鐵路公安，其服務性特征也自然鮮明。對鐵路客運而言，車站民警和乘警都屬于典型的融管理于服務的警種，側重于服務，打擊職能較弱。“大部制”改革后，服務性需要在鐵路公安機關行政執法中予以展現，以便于充分展示中國高鐵的國家名片形象，充分展示鐵路警察的重要使命，進而充分展示鐵路警察形象、地位、作為。這是鐵路公安機關不同于地方公安機關的顯著特征。

2.價值取向。鐵道警務執法活動應該特別注意提高政治站位，樹立以人民為中心的治安觀。治安警是傳統的服務性警種，是最能增進警民關系的警種，應該發揮警種優勢以滿足人民需求，為人民安全出行做好保障服務。融合視野下的警務活動應該密切關注鐵路在推進社會治理現代化進程中的重要作用，充分發揮警務服務活動的功能，發掘服務人民的增長點、增質線、增效面，牢固樹立以人民為中心的治安觀，提升大交通警務的自身警務價值。“以人民為中心、服務為本”應該作為最高準則納入基本的執法倫理，警務倫理與警務活動相互催化，提升警務效能。

(五)執法程序的特殊性及其流程再造的著力點

1.執法程序的特殊性。程序是實現正義的保障性要件，對實現正義有特殊的價值。傳統行政法理論認為，程序違法應視為行政行為沒有成立而自始無效。一旦被判定程序違法，執法活動的整體效果就會大打折扣。鐵路與地方公安在警務執法程序上基本一致，但是鐵路公安執法活動受到鐵路作業區域環境時空條件的限制，還必須遵守鐵道技術規程和相關衍生程序。例如，鐵道交通事故調查、巡邏勤務需要遵守線路運營規程，取證勘驗需要按照車站、車廂結構展開，乘警處理的案件需要注意站車交接，這些都是鐵路公安機關的內部業務性技術性程序，有的轉化為公開規范后還成了法定程序。

2.流程再造的著力點。鐵路警務活動具有時空條件的特殊性，我國鐵路正處于迅猛發展期，許多技術規范和行業標準尚在探索之中。我們應積極制訂行業標準，把積累的警務經驗上升為勤務規范、警務技能標準，在我國鐵道運輸領域中早日形成安全質量體系中的警務標準，促進制度生成。我們既要遵守現有統一規范的警務流程，同時也要促使鐵道警務內部流程規范的科學化與法定化。

三、行政效能優化視角下的鐵道警務執法問題之檢視

圍繞警務行政執法活動的主要任務和關鍵環節實現效能優化，除日常治安行政管理外，還主要體現在辦案上。無論日常治安管理還是具體辦案活動均離不開前述執法主體、依據、權限、原則、程序，同時也離不開執法環境，這些都是警務體制機制的必要要素。執法環境是法的實施過程中影響法的實效的重要因素，屬于宏觀層面的要素；執法依據和運行中的細節則是影響法的實效的直接要素，影響個案的具體過程和具體執法對象對案件的直接評價。這些要素相互交織，在警務管理和執法流程再造中發揮著重要作用。基于鐵道警務行政執法的特征及其待改革完善的空間，從執法效能優化提升的視角檢視當前鐵道警務執法活動，其面臨的問題主要集中在執法環境和具體執法過程兩個層面。

(一)執法環境層面

鐵道警務行政執法當前最大的特點是隨著高鐵時代的到來，警務壓力亦越來越大。除了傳統的“問題類型多樣、狀況復雜、線路治安問題突出”(4)與地方公安機關相比，由于在大都市警務中鐵路公安機關管轄的地理空間特殊，所以長期存在這些治安問題。外，站車線環境也已發生較大變化。在反恐應急處突、聯勤聯動警務支援等融合警務模式下，大中型城市重點車站治安壓力有所緩解，但勤務標準和警務技能提升的難度較大，警務活動的保障水平、警務裝備、技術要達到同城融合水平也非常困難，點多線長的中西部地區及邊疆鐵路整體治安壓力很大。人、財、物需要全方位提升和補短板，雙重發展壓力較大，因此有人呼吁放棄鐵路公安專屬管轄，早日融入地方公安機關‘一盤棋’。但這種看法沒有注意到部分地方公安機關存在保衛鐵路運輸安全經驗不足、統籌線形動態運營能力不足、鐵路警務專業人才不足、指揮能力不足等現實情況。

(二)執法實務層面

1.共同性問題。鐵路與地方公安機關行政執法活動存在的共性問題主要體現在以下幾個方面。

(1)執法原則適用出現偏差。由于對執法理念理解不足，對總則性條款所體現的基本原則不能正確把握，導致不能系統性地掌握與適用《治安管理處罰法》。只注重對《治安管理處罰法》關于處罰種類和適用、具體的違反治安管理行為和處罰以及處罰程序的掌握[5]，但對于總則性的法條未能恰當地在辦案過程中運用。

(2)立法缺陷導致的適用困難。從宏觀層面看，執法依據是“大治安的框架、小治安的名稱”，大量的條文缺乏違法行為細化的裁量標準，在與《刑法》的銜接方面存在問題，例如與刑法但書內容產生一定的沖突，主要集中在《刑法》與《治安管理處罰法》針對某一行為的定性和量罰上。

(3)理論認知上的理解偏差。首先體現在行為構成與案件構成方面。刑事與行政案件按照重罪與輕罪的區別，在運用行為構成和案件構成理論[6]方面是一致的，問題在于對案件構成的重要程序性價值的忽視。其次體現在對具體行為名稱的理解與案件性質的認定方面。對于最常見的“擾序、倒賣、攜帶與運輸”等案件，在執法實踐中理解偏差較大。例如，實務中把“擾序”當成一個“大筐”，只看結果不問動機，忽視了“擾序”的主觀方面“故意”這一構成要件。

2.特殊性問題。鐵路公安機關在實踐中遇到的問題主要集中在以下幾個方面。

(1)涉及鐵路治安的立法不夠完善。立法不完善主要表現在管轄權缺陷、鐵道交通事故的調查權并不獨立、危害行車安全案件的專屬管轄權并不完整等方面。從執法依據上看，《鐵路安全管理條例》與《治安管理處罰法》的銜接亟待細化。

(2)處罰種類(拘留)在具體適用中存在困難。在作為執法主要依據的《治安管理處罰法》的罰則中，規定拘留的條文多達五十個，讓鐵路公安機關無所適從。鐵路公安機關監管場所建設普遍滯后，加之鐵路公安面對的執法對象往往是流動的旅客，采取拘留這一處罰方式讓人難以接受，增大了執法對抗性。

(3)對涉及鐵路運輸的違法行為把握不準。例如對“擊打列車”的認定，擊打列車造成多人受傷、驚嚇的及擊打動車組車窗致使玻璃破裂的，涉及想象競合還是法條競合，在實踐中難以認定。“搶越鐵路行為”的認定，牽涉“來臨、安全”等情景和路權理論的把握。毀損護網及進入者的認定，《治安管理處罰法》第三十五、三十六條規定的危害行車案件，當前處罰偏差較大；“非法攔截列車行為”的認定，《治安管理處罰法》中“非法攔截”的對象并未明確包含列車，實務認定中爭議較大。在“吉首市千余名市民聚眾攔截列車”(5)2008年9月4日，吉首2000余名集資參與者沖擊火車站、阻攔火車，造成枝柳線中斷6個小時。時，當地政法委認為個人不存在攔截能力，故只處罰聚眾行為，到了合肥 “羅某扒車門事件”時，大多數人認為羅某屬于非法攔截列車(6)參見媒體報道2018年“羅某麗扒車門”事件。。其實，在認定為過失的情況下，缺乏“擾序”構成的主觀要件則其違法行為不成立，按“危害公共安全”對待則符合成立條件。“胡峰訴上海鐵路公安處”案(7)胡峰訴上海鐵路公安處案被媒體稱為全國第一例鐵路公安敗訴的倒票處罰案。引發爭議，鐵路公安一審敗訴，關鍵在于如何理解倒票的“倒”字與職業的關系。佛山小夫妻10元倒票案(8)參見媒體公開報道的2013年肇慶鐵路公安處查獲鐘某、葉某“小夫妻10元倒票案”。，引發輿情后則改變處理措施。上述現象說明，一線執法單位在具體法律適用層面，對涉及鐵路運輸安全的違法行為的把握仍不夠準確。

四、鐵路警務高質量發展的推進路徑

基于行政執法活動法治化、正規化、現代化的發展趨勢，滿足法治政府建設的現實需要，滿足警務現代化的融合警務發展需求，運用法治化、現代化要求下的執法原理、技術、環境等，結合當前存在的突出問題，應從優化執法環境和實現提質增效入手，推進鐵道警務執法提質發展。

(一)優化執法環境

1.奠定融合警務的思想基礎。通過提高職業共同體認識，促進形成共識，奠定融合警務的思想基礎。優化執法環境，首先要提高警察職業共同體自身的思想認知，形成職業信仰價值基礎，擴大執法共同體“朋友圈”，促進形成社會認同。要切實增強責任感和緊迫感，明白交通強國戰略激發的國家治理能力的深刻變化。不僅鐵路公安自身應該認識到新時代警情、世情變化帶來的新要求、新使命，地方公安也應重視大交通警務對地方經濟社會發展的治安保障作用，充分認識交通強國戰略對國家治理體系與治理能力現代化的促進作用。鐵路公安應該積極融入地方治安保障事務，地方公安也要積極接納鐵路公安警務資源，做到“你中有我、我中有你”，無縫對接、融合發展。要充分認識到高鐵時代鐵路高速發展帶來的社情、警情變革的極端重要性，認識到鐵道警務執法活動的重要性及其流程再造的迫切性，奠定由“認識”到“行動”的“由識達變”的融合思想基礎，促進執法環境整體改善。

2.營造以人民為中心的執法氛圍。要努力轉變執法理念，創新親民型勤務模式，營造以人民為中心的執法氛圍。借鑒軍事“聯合、融合、聚合”的合成戰術思想，轉變執法理念，創新警務模式，實現當前鐵路公安改革的階段性目標。同時，要貫徹好服務行政的理念，以服務旅客為主要任務，改革勤務模式，科學配置資源，建成高效服務的新型警務機制。創立安保、維序、支援、救援、救助型適合狹窄空間的勤務模式，減少執法沖突，用服務化解執法對抗，鞏固執政基礎[7]。特別是支援、救援、救助型警務離不開以土地空間為載體的一盤棋運作，離不開地方公安的支持，這就必然要求走合成作戰融合警務之路。

(二)提升辦案質效

以案件辦理為抓手，著力于辦案能力建設，進行系統性優化，實現提質增效。鐵路公安機關要加強治安行政管理能力，準確適用執法依據，增強治安案件的查處技能，優化鐵道警務行政執法效能。應該從創新執法機制、增能執法主體、擴容執法權限依據、加強執法保障、優化執法流程等方面進行整體優化。

1.創新執法機制。要提高執法辦案技能，樹立警務機制創新理念，促進組織形態現代化，從而完成階段性任務。從調查與處理的角度看，當前應提高執法辦案技能、創新警務機制。通過提升專業化能力，滿足質量與效率這一對本質需求；通過融合的方式創新警務機制，化解因專屬管轄體制束縛造成的消極影響，確保治安管理與防范、應急救援服務及時到位，案件辦理及時跟進。在警務流程無法全方位再造的情況下，先完成階段性任務，能夠起到促進組織形態現代化的作用。

2.增能執法主體。要優化警務資源配置，增強隊伍建設能力，夯實執法主體組織形態基礎，促進隊伍可持續發展。在警力資源配置運用上，應優化崗位職能，規范組織運行，強化組織保障，激活配置要素。科學設置工作崗位，合理配置警力[8]。從內部警種橫向融合走向上下級縱向偏平化融合，從路地警察機關融合走向警民融合，實現執法共同體形態的科學化，聚合社會資源支撐警務行為增效。

3.擴容執法依據。要拓展執法視野，擴容執法依據，提升法律適用水平，保障執法效果。在主要執法依據適用上，應從宏觀上跳出《治安管理處罰法》的局限，多維度、多學科視野地把握與處理治安案件，進而達到擴容執法依據的目的。《治安管理處罰法》第六條規定了各級人民政府的社會治安綜合治理職責，同時也強調了違反治安管理行為是社會各種矛盾的綜合反映[9]。因此，要結合社會發展水平，尋找適合解決我國線路治安矛盾的對策依據。例如，針對沿鐵路線乞討拾荒者，應結合國務院頒布的《關于流浪乞討人員救助管理辦法》進行處置，確保執法的社會效果，促進線路和諧。再如，針對扒車門事件，不要局限于《治安管理處罰法》，《鐵路安全管理規定》及各省的《鐵路安全管理條例》均可以作為執法的依據，應當聯合地方公安機關研究具體處置環節一體化的警務標準。

4.加強執法保障。一是要加快信息化建設，增強辦案信息化保障能力，奠定融合的技術基礎，激發一體化作用。要與地方公安信息化并網同步，建設覆蓋站、車、線的全天候視頻監控治安信息采集系統，徹底打通鐵路人流、物流大數據壁壘，實現共建、共享，融入地方公安機關合成作戰平臺，充分把現代科技與鐵路公安傳統優勢相結合，攻破鐵路這一“流動社區”的取證難問題。二是要加強人力資源保障，加快人員培訓，確保網上流程人機協同增效，加強科教賦能，實現提質增效。針對辦案效率不高問題，應加快鐵路警務人員培訓，發揮人機協同優勢，以網上辦案為突破，向科教要警力增效益。學習地方公安機關網上辦案先進技術、戰術、戰法，以信息化為引領實現鐵道警務活動提質增效。全路最早實現網上流轉案件的濟南鐵路公安局，經過長期信息化建設，在中東部地區完全可以對接地方公安機關合成作戰平臺，為融合警務打下了堅實的警務技能基礎，有效提高了案件辦理工作效率和行政執法質量，夯實了情報信息主導警務的工作基礎。

5.優化執法流程。大膽進行觀念革新，積極探索融合警務模式，進而突破關鍵環節，實現警務效能倍增。在辦案的首要環節受理及后續調查上，跳出認識誤區，更新觀念，進行管轄制度的大膽創新，進而激發警務全流程創新。適應110、警情就近報告、路地聯防等警務模式對治安案件的要求，以及再造警務流程的新需求，創新接處警模式，克服現有管轄制度的障礙，探索聯勤聯動、聯合受案調查，借助地方公安信息化警務平臺、辦案中心等軟硬件資源優勢，發揮“聯合、融合、聚合”機制的積極效應，走向“以地保車、以地衛站”的以地方公安為主的現代交通警務組織形態。

總之，我國鐵道警務已進入新時代，在融合警務視野下，鐵道警務執法活動必須從執法環境、主體、機制、權限、保障、流程等方面依托信息化，結合警務發展態勢，進行警務組織形態再造，實現執法體制與機制全面優化，推進平安中國高質量發展。