多源流理論視角下我國限塑政策變遷研究

李 青

(上海師范大學 哲學與法政學院， 上海 201418)

全球環境污染、資源浪費等問題在后工業時代日漸凸顯，大量塑料廢棄物被丟棄于環境中且無法在短時間內得到降解，造成土壤污染、河流堵塞、全球氣候變暖等嚴重后果?；ヂ摼W時代的到來，為快餐、外賣行業提供了巨大的發展空間，使塑料餐盒、塑料吸管、塑料勺子等一次性塑料餐具的應用范圍再次擴大。據國家統計局數據顯示，2019年全國塑料制品累計產量8184萬噸，其中塑料吸管近3萬噸，約合460億根，人均使用量超過30根[1]，降解時間將近500年，有關塑料制品生產和使用的治理工作刻不容緩。隨著塑料制品危害不斷顯現，國家層面開始“自上而下”推行限塑政策，社會各界也隨之采取了限制行動。目前有關限塑政策研究多聚焦于其實施效果，缺乏政策變遷方面研究。運用多源流理論對我國2007年有關塑料袋限制使用通知頒布后的政策變遷邏輯進行分析，構建限塑政策變遷邏輯解釋框架，關注三源流如何交互耦合，促成政策變遷過程，為探索限塑新舉措，推動限塑政策落到實處提供啟示。

一、多源流理論涵義

多源流理論自問世以來，就引起學界的廣泛關注，在經濟、醫療和公共服務等政策研究領域均有所應用[2]。1984年，美國政策專家約翰·金登在科恩、馬奇和奧爾森有關組織行為的“垃圾桶模式”的基礎上，進一步提出多源流理論，認為一個項目被提上議程，是在特定時刻多種因素匯合后共同作用的結果，也就是問題源流、政策源流和政治源流三者的連接與交匯[3]。三條源流彼此獨立，各自運行，在某個關鍵節點實現交互耦合，“政策之窗”開啟，從而步入議事日程?！罢咧啊遍_啟是三源流交匯的首要條件，又被稱為“機會之窗”。政策之窗的關閉意味著此次政策變遷條件不成熟，須等待政策之窗的再次開啟。政策之窗的一種類型是“問題之窗”，另一種是“政治之窗”。兩者的開啟分別是問題源流和政治源流，或政治形勢發生了變化，比如政治輿論、政府的新型政治理念等。此外，三源流的交匯還需要政策企業家的大力推動。其完整解釋邏輯為：問題源流或政治源流內發生變化→政策之窗開啟→政策企業家利用開啟機會→三源流實現交匯→政策變遷發生[4]。

將限塑政策的變化置于多源流理論框架中，分析其政策變遷邏輯(見圖1)，具體體現在：實踐中各類問題層出不窮、差強人意的執行效果，以及電商等新興行業提出的新要求為限塑政策的變遷開啟“問題之窗”；政策企業家、政策共同體聯盟，以及利益相關者的推動與訴求表達，使得“政策之窗”得以開啟；全球環境治理現狀、我國環保治理理念的轉變，以及國民情緒與輿論壓力，形成限塑政策變遷的“政治之窗”，三條源流為我國限塑政策轉變提供了合理合法的戰略性依據。

圖1 多源流理論視角下我國限塑政策變遷邏輯圖

二、我國主要限塑政策回顧

我國于2008年6月正式開始實施“限塑令”。在限塑政策推行前，全國居民每日僅生活購物消耗的塑料袋就已經接近10億個，其使用率年均增速也曾高達20%以上。“限塑令”實行之后，塑料袋使用量年均增速下降到3%以內，主要商品零售場所塑料袋使用量年均減少20萬噸[1]。但其總體治理效果并不理想，限塑政策需進一步優化，塑料污染防治迫在眉睫，通過梳理匯總(見表1)，將我國主要限塑政策發展歷程大致分為以下三個階段。

(一)初步探索階段(1991—2007)

1991年1月國家經濟貿易委員會發布的《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄(第一批)》是我國第一個限制塑料制品使用的政策，其中涉及10個產能落后、能源消耗高的行業和14個質量低劣的工藝產品。為制止低水平重復建設，加快結構調整步伐，促進生產工藝、裝備和產品的升級換代，該政策明確要求，截止2000年底全面禁止生產和使用一次性發泡塑料餐具。隨后，在1995年10月、2004年12月發布了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》及其修訂版，鼓勵支持可降解塑料等再生生物質能的開發應用。

(二)限制使用階段(2007—2020)

在初步探索階段，相關政策并沒有十分明確的限塑標準，大多是基于工業發展狀況而做出的一些努力和調整。直到2007年12月，國務院辦公廳發布了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，規定“全國范圍內自2008年6月1日起禁止生產、銷售和使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋[5]?！蓖瑫r為引導群眾合理并節約使用塑料購物袋，推行塑料購物袋有償使用制，不得免費提供，這標志著我國“限塑令”正式出臺。在推行限塑工作的同時也對生產和回收利用環節提出了新的要求，2017年國家發改委等多部門先后出臺了一系列政策建議，包括制定廢棄物循環利用率目標、可降解綠色包裝材料應用比例等鞏固“限塑”成果的措施。

(三)禁止使用階段(2020至今)

限制塑料制品生產和使用階段的實施效果并不理想。以各項政策推行都走在前列的上海市為例，在限塑政策持續推行過程中，上海市2019年塑料制品產量同比增長32.2%，累計達到208.94萬噸[6]。據此來看，我國限塑政策推行的阻力仍較大。限制塑料制品的生產使用不僅是環境治理的一個重要方面，也是實現資源有效利用的必然要求。

2020年初，鑒于限塑令的執行現狀，國家發改委聯合生態環境部發布了《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，文件要求：“到今年年底，全國范圍內的餐飲行業禁止使用不可降解一次性塑料吸管；地級以上城市建成區、景區景點餐飲堂食等禁止使用不可降解一次性塑料餐具；到2025年，地級以上城市餐飲外賣領域不可降解一次性塑料餐具消耗強度下降30%。”[7]該文件被稱為我國的“禁塑令”。總體來看，禁止使用階段出臺的限塑政策具有漸進式執行的特點，“禁”的是一次性不可降解塑料，并非“一刀切”式的在同一個節點全面禁止所有塑料制品。

表1 我國主要限塑政策梳理

三、我國限塑政策變遷的多源流分析

(一)問題源流

限塑政策執行過程中政策決策者、制定者關注到的急需解決的問題即為問題源流。不同階段面臨不同的問題，這些問題不斷被提上議事日程，進而發生政策演變。

1.實施效果差強人意，存在“灰色地帶”

自從實施限塑令后，有關實施成效欠佳的報道屢見不鮮，市場上免費塑料袋仍在大量使用，“限塑令”幾乎形同虛設。但整體看來，還是具有一定成效的。國家環保司副司長曾在2013年關于做好限制生產銷售使用塑料購物袋座談會上透露，“從全國范圍內來看，塑料購物袋有償使用舉措的推行，對降低其使用量還是有效的，零售場所塑料袋使用量累計減少670億個，累計減少塑料消耗100萬噸?！盵8]但由于結果驗收、監督缺位且存在滯后性，未能根據執行情況進一步優化限塑政策，存在路邊攤、菜市場、奶茶店等“灰色地帶”，導致限塑效果減弱。有些大型購物商場、超市等雖未提供無償塑料袋，但蔬果稱重區的塑料袋是免費且不限量的，現在大多購物商超也依舊存在這樣的問題。大規模超市的收銀臺會收取塑料購物袋費用，而小型超市、開放性集市、果蔬市場等依舊使用廉價塑料購物袋。

2.電商行業迅速崛起，回收利用、過度包裝問題亟待解決

近年來，隨著線上消費的火熱，外賣、快遞包裝的回收利用及過度包裝成為問題。針對此類新興行業，已有的限塑政策約束力度不夠，絕大多數商家為降低成本，都選擇使用廉價塑料袋和一次性餐具。據國家統計局有關數據調查顯示：“2017年全國快遞包裝消耗近80億個塑料袋，日均外賣訂單量超過2000萬單，全年累計用量超70億個，可覆蓋168個標準足球場；截止到2019年全國范圍內塑料袋年用量超過400萬噸，日均用量約30億個?！盵9]這些不符合環保標準、低質量廉價的塑料袋難以回收利用，就算是生物可降解塑料，如此巨大的使用量降解起來難度也相當大。

(二)政策源流

1.政策共同體聯盟對政策提案的推動

由全國人大代表、政協委員組成的“政策共同體聯盟”成為政策變遷的重要推動力。一些被推選為兩會代表的行業精英，也會就某個問題向全國人大提出意見，一旦通過，就會獲得法律層面的支持。如《關于協同推進快遞業綠色包裝工作的指導意見》《快遞封裝用品系列國家標準》等從提案到出臺都得到政策共同體聯盟的有力推動。

2.利益相關者的訴求表達

限塑令的實施涉及各行各業，如：塑料供應商、超市、外賣、快遞、降解材料開發商、環保組織等。限塑政策的變遷勢必會給相關領域帶來壓力，推進限塑工作的同時也要考慮產業發展情況，“一刀切”的措施容易激化社會矛盾，適得其反。同時，越來越多的利益相關者能夠利用合理渠道進行訴求表達，為進一步完善備選方案，增強限塑政策的科學性、合理性提供參考依據。

3.專家學者的學術研究

在限塑政策的變遷過程中，專家學者的研究為政策之窗的開啟提供了重要政策支撐，從專業視角上為政策優化提供了更科學、多元的選擇。2007年“限塑令”頒布后，次年該政策領域研究達到高峰。2007—2022年間，在CNKI數據庫中以“限塑”為主題進行檢索，共有1700余條記錄，以文獻被引率、發表時間等要素篩選出327條與限塑政策相關度最高的國內研究記錄，利用Vosviewer進行關鍵詞共現知識圖譜分析(見圖2)，將閾值設為2，共152個關鍵詞，從中可以看出，學界研究熱點主要圍繞限塑令、塑料袋、塑料制品、塑料污染、白色污染、一次性塑料餐具、可降解塑料等，也意味著限塑對環境治理有著重要意義。

(三)政治源流

1.國家環境治理理念和治理原則

2022年3月，聯合國環境大會通過了《終結塑料污染：制定具有國際法律約束力的協議》，旨在推動全球白色污染治理步入新階段。在當今全球環境治理大環境下，經濟實力和國際地位不斷攀升的中國更是義不容辭，采取多方舉措應對氣候變化，進一步推進清潔能源開發轉型，構筑和諧共處的生態環境系統是在全球環境治理中的大國擔當。中國作為《聯合國氣候變化框架公約》首批締約方之一，在全球范圍內積極參與和促進了多邊氣候變化的發展，為《巴黎協定》的實現做出積極貢獻，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，做好環境污染處理、修復工作。近年來，我國高度重視環境保護立法工作，先后制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國長江保護法》等法律法規，為全球環境治理作出大國的責任擔當和貢獻。

2.國民情緒及輿論壓力

在互聯網+大數據時代，計算機和網絡通訊技術迅速發展，整個信息傳輸環境發生了翻天覆地的變化。網絡輿情影響越來越大，不僅成為有力的發聲渠道，也是大眾尋找傾訴對象、宣泄個人情感的一個開放平臺。例如“垃圾分類規則制定反人類”“霧霾天氣危害人體健康”“紙吸管使用感受差，再也不喝奶茶了”等話題在各大網絡平臺引發熱議。這些所謂的討論對政策制定者、執行者產生自下而上的沉重壓力，必須采取相關行動改善現狀。

(四)限塑政策變遷“機會之窗”開啟

綜合上述分析，問題源流中限塑政策存在灰色地帶、電商行業的迅速發展等亟需解決的問題為政策變遷提供了最初動力；政策源流匯集了人大代表、專家學者、利益共同者的相關建議，代表著不同群體的態度傾向；政治源流中國家對環境治理的價值理念和大國擔當為政策變遷提供了方向，營造了良好政治環境，國民情緒、輿論導向也成為限塑政策變遷的助推石。待恰當的時機出現時，三大源流實現互動、耦合，限塑政策變遷的“機會之窗”得到開啟。政策變遷是三大源流交互、匯聚的結果，在今后限塑政策也會隨著三大源流的變化而不斷優化和完善。

四、我國推行限塑政策的反思和啟示

(一)以問題源流為基礎，直面現實問題

把握限塑政策推行過程中的現實問題，從問題出發，對不同行業、不同類別的企業及商家進行限塑分級管理,采取獎懲制度，獎勵積極落實改進的商家，發揮模范帶頭作用，對資金、資源缺乏，整改存在困難的餐飲店給予一定的補貼支持；各行各業對消費者的環保行為也可以進行獎勵，如折扣優惠、積分累計兌換禮品等，以此提高其政策遵從和政策參與積極性。限塑不能只考慮“限”，還要考慮如何“限”、“限”后怎么辦，將限塑可能帶來的不便問題前置化思考，積極探索完善配套措施，不能只從限制塑料制品生產使用這一個層面入手，更要努力尋找塑料替代品[10]。

圖2 知網關于“限塑”中文文獻關鍵詞共現聚類知識圖譜

(二)重視政策源流的補充作用，多方探索治理途徑

政策源流可以為政策發展提供更多的選擇空間，政策共同體聯盟、政策企業家及利益相關者等群體的意見建議是政策制定、優化完善的重要補充依據，他們對于現實問題的把握更為貼切，提出的方案舉措有著重要參考價值，代表著不同利益群體的態度與訴求。除此之外，還可以通過舉辦聽證會、論壇、講座、研討會等方式，讓公眾、社會組織、專家學者等群體參與到限塑政策制定或優化環節中來，發揮民間智庫、專家智庫的作用，多方收集優化意見，提高政策科學性與合理性。

(三)發揮政治源流的引導作用，把握治理方向的變化

在政策推行過程中，要時刻把握國家治理理念、治理原則等大方向上的變化，落實細節、及時調整。關注政策焦點，增強政府回應能力。塑料的治理和回收是綜合性問題，無法一勞永逸，要重視國民情緒的疏導以及大眾傳媒的正確引導，鼓勵積極、有序地參與政治生活，健全相關法律法規來規范訴求表達的手段和方式。全面禁用不可降解一次性塑料吸管的舉措最先從餐飲行業開始，逐步推行到其他行業，部分地區的政策推廣經驗也告誡我們，要分步進行、循序漸進，同時要確保政府信息公開透明，做好政策宣傳與動員工作，科學穩妥地推進塑料污染治理。

我國限塑政策推行多年后，可以從中總結出一些經驗和教訓。首先，限塑需要多措并舉、發揮多方合力，打好“組合拳”，把“要我限”變成“我要限”。要堅持走“社會教育、政府管理、市場推動”的多元治理道路。限塑應當成為每一個公民的環保共識，傳統的生活習慣難以快速改變，通過在消費場所擺放海報以及公眾號推送、短視頻宣傳等網絡新媒體手段來引導教育消費者，營造良好的限塑環境。要基于消費者的角度，思考如何更加人性化，更易被公眾接受，漸進式推進才能獲得事半功倍的效果。人類事業的福祉不應導致公共利益與個人利益的對立，我們理應在達成環保目的同時兼顧人性化考量。

在限塑問題上，養成減少甚至不使用一次性塑料制品的生活習慣，比尋找或推廣任何替代品都更為重要。只有每個人都樹立起環保理念并主動踐行，對塑料制品說“不”，才是解決塑料污染的最佳對策。總而言之，限塑政策的穩步推行還有很遠的路要走，需要各方一起努力。