村民主體參與下的鄉村治理數字化之路

張 晶，許耀升，張 曼

(1.武漢科技大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430000；2.湖北意識形態建設研究院，湖北 武漢 430000)

引言

鄉村社會治理是國家治理的基石，是國家權力與基層社會的互動場域之一，關乎國家治理現代化的速度、深度乃至成敗。近年來，隨著我國農村信息化進程的推進，以大數據、云計算等為基礎的現代信息技術已逐步嵌套進鄉村生活之中，為構建新型治理模式與治理規則，推進鄉村數字經濟社會建設和實現村民數字化生活帶來了新的機遇。《數字鄉村發展戰略綱要》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》對鄉村數字治理提出具體要求。《數字農業農村發展規劃(2019—2025年)》提出“推進管理服務數字化轉型”，以智能化的管理、專業化的水平著力構建鄉村數字治理框架體系。我國學者也針對國內現狀，對數字化在鄉村治理體系中的應用進行了一定的研究，提倡建構數字技術與治理場景的深度融合。可見，如何利用數字化技術為鄉村治理賦能，對滿足國家治理能力現代化要求、推進國家治理體系現代化建設都具有十分重要的意義。

一、鄉村治理數字化轉型的必要性

(一)鄉村治理數字化轉型是當務之急

作為我國目前社會治理方面的短板，鄉村治理對國家來說，是基石，更是重中之重。如何正確地開展鄉村治理，我國各鄉鎮政府和村民仍然不具有一個清晰有效的觀念，因此，明確鄉村治理的主體、內容及方法仍是他們所面臨的基本問題。

我國傳統的鄉村治理多以“熟人社會”的秩序和處理方式實現自治。面對市場經濟的發展，鄉村社會流動人員大幅增加，這些“熟人社會”的根基正悄然發生改變，而隨著信息化、數字化的快車進入鄉村，村民自治形式得以不斷創新，信息的高效流通，資源的精確分配等導致傳統的治理模式局限性逐步凸顯，相較于城市而言，農村地區的經濟發展并不優越，有些村民面對生活壓力，對自治權利的表達較少。另外，村民文化水平整體較低，對制度的理解不夠深刻，某些地區政府官員滋生出了“懶得管”“不愿管”的思想，導致了鄉村治理自治水平較低，鄉村治理出現主體弱化、缺失的現象。面對不斷融合發展的現代信息化技術和農村社會轉型發展，單純靠政府的統一管理已無法滿足現實發展需求，鄉村治理要向全域社會治理拓展，讓村民真切地將治理權利把握在手。

(二)鄉村治理數字化轉型是大勢所趨

順應時代發展要求，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中將“加快數字社會建設步伐”“提高數字政府建設水平”納入到未來必將實現的重要任務之中。

治理數字化是數字治理的實現形式，是數字治理理論體系的重要進展。從數字平臺建設到數字技術應用，國家政務服務已經進入全面數字化轉型的新階段，數字化基礎設施正不斷覆蓋鄉村地區，數字化治理方式也不斷向鄉村治理領域延伸。隨著全國多個地區設立的數字鄉村試點區域取得了階段性的成功，我國的數字鄉村建設也逐步邁入了快速通道。

(三)鄉村治理數字化轉型任重道遠

我國鄉村治理的數字化進程暴露出不少問題，例如：與城市和工業領域相比，鄉村的數字基礎依然薄弱和落后；數字化整體創新不足，對城市的慣用體系模仿較多；鄉村教育素質較低，治理意識薄弱，對智能設備使用困難等。綜合分析，這些問題大多分為三個層次的矛盾：對村民個人而言，數字化轉型是新的技術沖擊與傳統治理觀念的矛盾；對鄉鎮政府而言，數字化轉型是新的素養要求與落后的治理能力的矛盾；對其他農村基層組織而言，數字化轉型是新的服務機制與舊的管理制度的矛盾。

因此，要提升鄉村振興治理能力，就要找到一條符合鄉村基本情況的數字化治理轉型之路，必須保證村民在鄉村治理中的主體地位，將鄉村治理的村民參與度作為評判鄉村現代化治理模式好壞的重要且優先的標準。

基于此，我國在城市社區中采用的網格化管理模式具有很好的借鑒價值：將民眾作為治理單元格編制入網，并配備網格長深入管理，建立一種監督與處置相互分離的形式。在推廣過程中應該重視每個網格村民個人責任和權利在治理體系中的擔當與發揮，增強群眾的認同感和參與度。

本文結合山西省鄉鎮政府數字化治理的實際表現，從如何突出村民治理主體地位，增加村民參與治理機會與渠道的角度進行深入研究，旨在利用新的理念與路徑，增強民眾與政府的聯系，重塑各治理主體之間的關系。

二、數字化治理轉型的實踐：以山西省Y市N村為例

鄉村治理模式的更迭是一個不斷變遷的過程，整體來說，從人民公社體制下村級的一元治理到鄉政村治再到多元治理最后到數字化治理的變遷，是服務于國家建設的過程。在這樣的目標下，鄉村治理模式在現代化事業的實現過程中發生了較大的變化，從集中控制走向合作治理，走向農村社會的數字化道路，邁向鄉村治理模式的新階段。

(一)初嘗失敗的農廉網系統

數字鄉村發展的趨勢早已顯現，早在2010年，山西省Y市便以現代網絡信息技術為支撐，使用中農信達三資管理軟件為基礎創新出數字化平臺，全面建立起了陽光農廉網體系，以市、鎮(街道)、村三級涉農政務和農村公開為長效機制，并為每個行政村創建了涉農信息網絡公開平臺， 打造三農信息綠色通道，切實保障農民群眾的知情權、參與權和監督權。

N村位于山西省Y市南部，離鄉鎮2.5公里。

表1 新中國成立以來我國鄉村治理模式的變遷

全村共有兩個居民組474人，共有耕地面積1495 畝，主要以棗、蘋果、桃、玉米為經濟作物。

在農廉網的N村政務平臺上，村鎮干部電話明確標注，村民可以直接與村干部進行溝通，也可以隨時投訴、舉報基層干部的違紀案件；同時，村委會的決議，以及貧困人員的補助金、醫療保險等數據都一并可以在平臺中查詢；可以說，通過農廉網，村民能更直接真實地了解到村中各項事務，更全面有效地行使民主監督權，有助于激發村民“主人翁”意識。

但在2017年之后，Y市農廉網項目便逐漸銷聲匿跡：從政務長期的不更新以及瀏覽人數大幅減少可以看到，逐步放棄了農聯網的使用。從深層次來看，農廉網項目停擺的主要原因之一便是主體錯位。“農廉網”的前身“農經信息網”最初目的是打造線上政務監管平臺，隨著試點區域的成功，農廉網逐漸拓展出商業版、服務版等。但從其實際情況來看，當時建設的一系列信息服務系統主要以滿足政府發布信息需求為主，沿襲傳統的“自上而下”供給決策體制，且政府在村民反饋意見環節較為輕視，服務方式較為單一。對于民政互動、民意表達不能有效處理，大大降低了村民自治的參與度，挫傷了村民使用平臺的積極性。

(二)疫情時代崛起的線上村民服務群

2020年初，隨著新冠疫情的暴發，N村建立了村民線上管理服務機制。以微信群、釘釘群、公眾號為媒介，群主為村支書擔任，鄉鎮政府公職人員、監察委員、紀檢委員、扶貧組人員、片區干警、鄉鎮醫生等入群協助管理。其運作模式較為簡單：釘釘群為消息通知群，以發布重大村務消息、發布政府文件、確認信息、投訴、監督為目的，是鄉政府行使權利、處理村務的主要渠道，支持村民私聊干部、匿名檢舉；公眾號為信息公示群，也支持農業技術人員、商販、村民等發布信息，目的在于便利村民生活，使信息透明化、集中化；微信群為討論群，是村民參與村務、表達訴求、尋求幫助的主要渠道，目的在于拓寬村民交流渠道，進而增強民眾對基層政府的了解與信任。

這種村民服務群的形式將現代的通信手段與鄉村治理結合起來，線上的服務手段融入到鄉村治理中來，增強疫情期間村委會對于村民的管理廣度及深度、效率，同時能夠拓寬村民在疫情下對于外界信息的獲取。

(三)“村民參與度”提升的成效與意義

在持續一年多的運行中，N村的線上村民服務群已經凸顯出了良好的效果，不僅滿足了后疫情時代的嚴防嚴控要求，更推動了政府與農民的關系變革，打通了人際互動的空間區隔、角色區隔和信息區隔等，實現了信息的有效傳遞和干群之間的頻繁互動。同時，這種信息的發布在保證高效率的同時幾乎沒有任何成本，將民政互動給常態化，直接鋪設了村民與政府溝通的橋梁，成為村民參與治理的重要渠道，極大地提高了村民在鄉村治理過程中的參與度，為鄉村治理數字化轉型提供了民眾基礎。

與村民自發組建的微信群不同，村民服務群的日常運行接受政府監管，擁有合法的規章制度，從某種角度來說，這既是對現有鄉村管理制度的網絡復刻，又是對鄉村關系的一種網絡化凸顯，其所形成的網絡公共空間的使用頻率比傳統的實體公共空間都要高很多。目前，N村的人群總數已達到村民總數的98%，將數字化技術真正滲透進了鄉村治理體系內部，為其他地區鄉村治理數字化轉型的過程提供了些許參考。

(四)未來發展模式

N村的線上村民服務群是一種強化民主意識，利用數字技術賦能鄉村治理的一種有益嘗試，可以放大村民的公共話語分量，提升自己的利益主張能力，開辟了村民自治新領域。但歸根結底來看，其只是一種數字化技術在農村應用的最初級版本，主要功能仍限制在信息傳達和人際互動方面，在行政管理上并沒有實現徹底的數字化變革。

如何更高效地利用數字技術推動鄉村發展，助力農村政治生態良性循環，浙江德清縣“一圖感知五四”數字化平臺提供了很好的范例。該平臺涵蓋了鄉村規劃、鄉村經營、鄉村環境、鄉村服務、鄉村治理五方面內容，通過信息數據技術實時更新掌握鄉村的生產、生態、生活發展態勢，并利用大數據構建出行政組織與自治組織之間的協同合作機制，形成“政府負責、社會協同、村民參與”的新型治理模式。為了保障治理制度的規范性，平臺設置了極具創新性的“三字經”式村規民約板塊，出臺針對村民的“幸福云”考核指標體系， 使鄉村社會的非正式制度供給有了數字化衡量標準，成為數字鄉村道路上的一次重大創新和優秀范例。

三、數字化治理下“村民參與度”提升的行動難點

基于不同地域、文化、發展程度，目前我國各鄉村在數字化轉型的過程中仍面臨著不同的困難，從整體上來看，當前且未來一段時間，村民數字化素養水平不高、數字化治理觀念落伍、制度體系不健全等問題仍迫切需要解決。

(一)村民數字化素養水平不高，缺少提升的“基石”

全面推進鄉村振興的關鍵是人才，尤其是在數字化鄉村建設過程中，不僅平臺的搭建與運營、新制度的推廣需要新鮮血液的注入，需要有技術、有素質的基層干部，而且新型數字化技術的應用也對村民提出了更高的知識要求。

一是從目前情況來看，鄉村地區仍然存在著嚴重的數字鴻溝，其人口結構與村民信息化素質還難以適應數字鄉村建設的需要。因為城鄉發展的差距，當前大多數年輕人選擇外出打工，導致大量青年勞動力外流，鄉村主體老齡化嚴重，而大多留在鄉村的老年人與兒童由于技術素質有限，使用智能設備的能力不足，導致數字化技術推廣速度受到限制。

二是鄉村干部隊伍人才較少，整體素質水平落后。當前社會城鄉經濟發展不平衡、城鄉或不同地區鄉村在基礎建設等方面水平不一，對人才的吸引力有較大差別，所以導致鄉村干部隊伍建設狀況差別較大，干部素養良莠不齊。素質高、能力強的“精英”更容易被經濟環境和工作條件較好的地區吸引，這部分的農村基層干部大多能夠真正滿足農村社會發展的需要，較快適應新形勢下建設數字鄉村的各種要求；而那些發展較為落后的地區很難吸引到能人，缺乏能人就導致鄉村出現基層干部的素質差強人意、工作成效也不顯著。基層干部隊伍的差距進一步擴大了不同鄉村之間、城鄉之間的發展不平衡狀況，也對鄉村治理的數字化轉型造成了很大的阻礙作用。沒有好的人才隊伍就意味著經濟建設的落后，沒有充足的資金與技術去推廣數字化服務，難以讓村民體驗到便利、快捷、有保障的數字化技術產品。

(二)村民數字化治理觀念落伍，缺少提升的“動力”

一是農村人口結構的改變導致觀念落伍。隨著我國經濟的高速發展，越來越多的農村人口遷向城市，2019年，中國常住人口城鎮化率突破60%，2020年提升至63.89%，而在過去十余年，中國常住人口城鎮化率增速為1.39%。這些農村人口或永久定居城市或外出務工，但都很少或根本沒有參與到鄉村治理中來，這導致空心村的現象越來越普遍，同時城鎮化也不斷沖擊著鄉村傳統文化，農村社會逐漸從熟人社會向陌生人社會轉變，但大多數優秀的人才向城市流動，導致農村經濟社會發展缺乏有頭腦有思想的人帶領，制約了農村的經濟發展與新時代思潮的推廣，也阻礙了鄉村治理主體的構建，這些現實狀況給鄉村治理帶來了很大的挑戰。

二是村民主體自覺性較差導致數字化轉型的動力不足。在鄉村社會中，仍有很多村民認為“村書記”“村長”才擁有決定權，自己參與商討的意義不大。他們將村委會當成唯一辦事處，對所下達的政策基本不會反饋，不會發表意見，這直接錯誤地形成了身份與地位上的“上下級關系”。哪怕在使用數字化平臺時，能夠有渠道、有條件去表達自己的心聲，發揮自己的自治權利，但由于他們的政治參與意識、法治意識薄弱，習慣了遵規守矩而不愿意主動發聲，存在著對政府過多的依賴性，導致治理主體不突出，不符合村民自治的性質，這對鄉村治理來說難上加難。

(三)鄉村數字化治理制度體系不健全，缺少提升的“保障”

數字化轉型不是發生在真空中的，而是受到制度、組織、文化等多方面因素的影響。由于各地區的自然條件、文化等的不同，鄉村數字化治理并沒有一個統一的標準，而大多數地區在數字技術、數字化系統的應用上仍沒有確切的文件規定，缺少相關的政策法規。

一方面，傳統的線下治理規章制度已經落后于數字化時代，大多只是簡單地將傳統制度照搬至線上，對于數字技術的應用做不到因地制宜、與時俱進，且在數字化治理推進過程中，關于信息安全、信息收集與互動的新型領域，鄉村難以做出切實有效的保障。另一方面，由于沒有相關規章制度的科學指引和有效約束，部分地方官員被傳統制度束縛住手腳，從線下的“上傳下達式治理”變為線上的“統一命令式治理”，應用了數字平臺卻沒有創新數字治理制度，改變了形式卻沒有改變村民被動自治的現狀，變其表而不改其本質，社會治理和公共服務重心仍被政府所把控，沒有給予村民自治該有的動力與渠道。

四、三化轉型—提升村民參與度的數字化治理措施

(一)優化素質結構，促進鄉村干部精英化

提升數字化村民自治水平，以黨建引領鄉村治理，就要求我們不斷培養和吸納人才，促進鄉村干部精英化。建設一支高素質的人才隊伍是推進鄉村治理數字化轉型的關鍵，是提升村民在數字化治理中參與度的重要條件。為此，一要做好“增量”，選派一批懂信息技術的青年干部，到鄉村幫扶數字化建設。支持青年人才、鄉賢人士等群體回村發展鄉村產業，帶領村民群眾共同富裕、共同建設美麗鄉村，提升鄉村整體素質。二要做好“質量”，定期開展各項助力鄉村數字化建設的培訓專題，加強思想引領，摒棄“質量不夠，數量來湊”“擺設工程”等思想；同時，要優化人才隊伍的工作條件，增加鄉村干部上升、流動渠道，鼓勵年輕干部到鄉村掛職鍛煉，通過完善的晉升、流動機制改變鄉村干部年齡高、學歷低的現狀，以此優化鄉村干部隊伍結構、提升干部素質。在N村的線上服務群的建設過程中，該村就積極號召返鄉大學生參與到數字化建設中來，為村民進行線上參與鄉村治理步驟指導，同時設置了數字化治理相關崗位，吸引人才返鄉建設。

(二)創新治理手段，助力村民思維數字化

圖1 村民主體下的數字鄉村治理示意圖

人民群眾是鄉村治理的主體，也是鄉村數字化治理中的受益者，要促進鄉村振興就要不斷深化村民自治實踐、將自治的重心真正下移到每個人，讓每個人都擁有主人翁意識，改變村民“不敢發聲”“不愿發聲”的傳統觀念。一方面要創新管理方式，對于空心村現象嚴重的鄉村，實行合村并鎮，聯合治理，同時對于戶籍還在鄉村的外出人員保持聯系，充分溝通，積極吸納村民意見，讓每個村民都參與到鄉村治理中來，而不是被動接受。另一方面要創新治理參與方式，鄉村治理數字化轉型要避免寡頭治理，解決“行政化”治理現象，采取網絡、電話會議等多元方式讓村民參與到投票、表決、商討中來，保證新政策的宣傳到位，及時取得反饋。其次，要培養村民的數字化技能。將數字化技能培訓納入村民培訓工作，基層干部深入每家每戶走訪調查，培養一批具有互聯網思想的村民，提高村民參與鄉村管理和村務的可用性和能力，引導政務“網上辦”、村事“網上議”、意見“網上提”。在這個過程中，基層干部要突出強調治理的主體是村民，加強村民在鄉村治理中的作用，通過引導與教育，實現村民由治理“對象”向治理“主體”的轉變。

(三)加強多元共治，推動治理制度規范化

多元共治作為治理現代化的要義，是管理與治理的重要區別所在，首先，應該鼓勵從單一管理過渡到多元參與，以便所有社會組織和所有村民在鄉村基層黨組織的領導下能夠各司其職，共同治理，建立多元化、平等的評估機制，讓群眾和第三方機構參與基層干部的考核中，并制定完善的制度，確保評估的客觀性和公正性。同時，評估內容應全面，除了教育、醫療、社會保障等與農民的生活息息相關的方面，還要包括促進農村發展的重要方面，如增加農民收入、增加農業生產和農村經濟。要健全多元復合協同治理機制。一是加強農村治理體系的道德文化建設。通過開展多種形式的道德評估活動，道德起主導作用，與村規民約相結合，構建鄉村治理神話新時代；加強對婦女、兒童、老人和弱者的關愛，弘揚新時代的優秀美德。二是加強農村治理體系的法治建設。增強基層法治精神和法治理念，并為在農村治理層面處理法律問題和解決困難創造良好的法律環境。三是培養村民自治能力。完善村民自治機制，規范基層干部換屆選舉，全面落實基層干部成員共同審查機制。做好群眾在公共事務中的自我管理、自我服務工作，全面落實自我教育和自我監督，拓寬群眾反映意見和建議的渠道。