鄭州市城鄉融合發展研究

□文/韓利霞

（鄭州升達經貿管理學院 河南·鄭州）

［提要］新發展階段，逐步推進我國鄉村振興與城鄉融合同步協調發展是我國社會主義現代化建設的必然要求。目前，鄭州市城鄉融合發展已取得較好的成效，但仍然面臨著城鎮化速度快但整體質量不高、城鄉二元結構剛性仍然較高、城鄉資源要素雙向流動不順暢、城鄉居民享有公共服務差距大、城鄉基礎設施均衡配置體制機制不健全等困境。為促進鄭州市城鄉融合發展，提出推進要素市場化改革、提升公共服務資源配置效率、提高城鄉基礎設施聯通水平等路徑選擇。

2020年10月，中共十九屆五中全會提出構建新型工農關系和城鄉關系，希望促進城鄉互補共享，形成協調發展格局，實現共同富裕的目標。黨的十九屆五中全會提出：“2021年起我國進入新發展階段，新發展階段，是我們黨帶領人民實現從站起來、富起來到強起來的歷史性跨越的新階段”。這個新的發展階段是向以人為核心的新型城鎮化持續推進，全面實現農業農村現代化和城鄉社會一體化的發展階段。作為包含縣城、小城鎮和廣大鄉村地區的縣域，是城鄉融合發展的重要紐帶，是吸納農業剩余人口就近轉移的重要平臺。加快推進城鄉融合發展，是進一步推動縣域經濟轉型發展、提升人居環境水平、增強對產業和人口等要素集聚能力的迫切要求，是帶動農村地區發展、促進鄉村振興、更好地造福廣大人民的必然選擇。本文以鄭州市為例，提出新時代城鄉融合發展在“人、地、產、錢、公共資源”等方面的機制創新，形成新時代城鄉融合發展的路徑思考，以期為其他地區提供經驗借鑒和參考。

一、鄭州市城鄉融合發展現狀

鄭州是河南省省會，截至2021年，全市轄6區5市1縣及鄭州航空港經濟綜合實驗區、鄭東新區、鄭州經濟技術開發區、鄭州高新技術產業開發區。總面積7，567平方公里。截至2020年11月1日零時，鄭州市常住人口為12，600，574人，城鎮人口987.9萬人，城鎮化率78.4%。2020年地區生產總值12，003億元。

近年來，鄭州市經濟發展總量穩步攀升，但發展不均衡、不充分，城鄉差距依然很大。黨和政府對城鄉發展失衡問題高度重視，通過社會主義新農村建設、城鄉一體化及新型城鎮化戰略等，強化了城鄉間的聯系，弱化了城鄉發展差距，松動了城鄉二元結構，使得城鄉關系呈融合發展態勢。但鄭州市以城帶鄉的作用還不夠強；農村發展活力還沒有充分發揮出來。總體來講，鄭州市還未從根本上破除城鄉二元體制機制障礙，城鄉融合發展仍然面臨著城鄉資源要素雙向流動不順暢、城鄉居民公共服務實際水平差距大、城鄉基礎設施均衡配置體制機制不健全等問題。新冠肺炎疫情的發生，更加凸顯出這些問題，也在一定程度上影響鄉村振興戰略的貫徹實施乃至城鄉融合的推進。

二、新發展階段鄭州市城鄉融合發展存在的問題

鄭州市屬于全國產糧大市之一，為國家糧食安全提供了重要保障。然而，鄭州市作為中部農業大市，在全國百強城市排名中僅僅位居第14位，城鄉發展不平衡成為鄭州市高質量發展的限制性因素。2020年，鄭州市完成生產總值12，003.0億元，按可比價格計算，比上年增長3.0%。其中，第一產業增加值156.9億元，增長0.9%；第二產業增加值4，759.5億元，增長4.5%；第三產業增加值7，086.6億元，增長1.7%。三次產業結構1.3∶39.7∶59.0。鄭州市糧食總產量達到146.4萬噸，比上年下降2.1%，全年糧食作物播種面積288.8千公頃，比上年下降6.0%。作為農業大市，鄭州市農業現代化進程較慢，離實現鄉村振興仍有一定差距，主要表現在以下幾個方面：

（一）城鄉資源要素雙向流動不順暢。城鄉生產要素的合理流動、有效配置是城鄉經濟持續健康平衡發展的重要保障。近年來，鄭州市通過財政支農、政策支農等舉措，推動資本、人才、技術等要素向鄉村流動，但城鄉要素流動的渠道還存在雙向流動不順暢的問題，要素長期單向流動造成鄉村“缺血”，影響以城帶鄉作用的充分發揮。首先，鄉村發展所需的青壯勞動力、專業化人才要素的匱乏嚴重影響到鄉村振興戰略的貫徹落實。目前，鄭州市城鎮化水平雖已取得一定成效，但尚未達標，大量農村青壯年勞動力流向城市，農村只留下了老人、婦女及兒童等弱勢群體。農民職業化保障體系不完善、返鄉下鄉創業就業扶持政策的缺失阻擋了人才、技術要素向鄉村流動的步伐。其次，農村宅基地、耕地等土地資源閑置浪費問題嚴重。農村土地產權不明確、土地政策制度不健全導致土地資源流動性弱，配置效率低。最后，農村金融發展滯后，新型農業經營主體對大額、長期性貸款需求增長，而金融機構由于受資本逐利屬性影響，惜貸、慎貸現象明顯，新型農業經營主體面臨融資難、融資貴的困境，同時因缺乏充足的資金支持，出現了擴大再生產和轉型升級困難。另外，受新冠肺炎疫情的防控影響，城鄉經濟發展與疫情阻斷要素流動之間的矛盾更加凸出。一是疫情防控過程中人口流動管制推延了城市復工復產的時間；二是受疫情管控影響，農業生產所需要的化肥、農藥、農機等農資供不應求，使農業生產更加困難。

（二）城鄉居民公共服務實際水平差距大。近年來，鄭州市城鄉基本公共服務均等化在制度層面取得積極進展，城鄉居民收入差距持續縮小，但與發達地區相比，差距仍然較大，因鄭州市在農村公共服務方面供給的財力遠不及城市，所以鄭州市鄉村農民享受到的基本公共服務質量和水平與城市相比仍存在較大差距。第一，城鄉間醫療資源差距較大。截至2020年底，鄭州市城市和農村每千人擁有衛生技術人員數分別為9.32與7.12人，每千人享受的醫療衛生機構床位數分別為10.32與3.48張；同時，設衛生室的村數占行政村數的比重約為83%，還沒有完全普及。新冠肺炎疫情發生期間，城市憑借相對優質的醫療資源，迅速建立起完善的診療體系搶占了防控先機，而農村因醫療基礎設施不完善、醫療衛生人員配備不足，成為了防控重壓之地。第二，城鄉間教育資源配置不均衡。自2003年起，鄭州市不斷將教育資源向農村傾斜，在農村義務教育和師資力量方面都加大了投入力度，師生比呈持續上升趨勢。但據目前來看，鄉村教師無論是數量上還是質量上與城市相比仍存在較大差距；并且教育資源、學習生活環境等方面差異顯著。第三，農村基礎設施建設及公共服務政府財政支持力度不足、扶持政策不到位、監管制度不完善，導致鄭州市城鄉之間基本公共服務有效供給數量與質量存在較大差距。

（三）城鄉基礎設施均衡配置體制機制不健全。城鄉之間交通、網絡、信息等基礎設施的互聯互通是推進城鄉融合發展最直接的措施。目前，鄭州市農村基礎設施建設雖然有了一定的進步，但與城市相比仍有較大差距。主要原因如下：首先，鄭州市城市鄉村交通網絡建設缺乏統一規劃，城市鄉村還沒有形成一體化的現代交通管理服務體系，城鄉之間交通網絡缺乏銜接性，存在斷頭路和局部擁堵節點，同時農村道路設施運營管護費用不足、缺人、缺機制造成路網通行能力差，城鎮和鄉村之間交通連接性差，阻礙了城市消費下鄉和資源要素下鄉。其次，鄭州市城鄉在通信、網絡的普及方面差距明顯。新冠肺炎疫情的發生，使得這一差距更加凸顯。疫情期間，城市網上教學、學習相對比較順暢，而鄉村教育學習則面臨無網、網絡信號差及缺乏線上學習設備等問題，以及農民工因用工信息不通暢、農業信息化程度低導致失業、農產品滯銷等問題。最后，農村飲用水的質量目前還沒有與城市統一標準，農村飲水設施標準低、質量不高，大多使用的還是地下水，很多農村的污水排放仍然是隨意排放，缺少統一規劃和處理。

三、新發展階段鄭州市城鄉融合發展實現路徑

（一）完善城鄉資源要素融合發展體制機制。目前，城鄉資源要素合理流動體制機制還不完善，進城下鄉渠道還存在一定障礙，城鄉要素交換還存在不同權、不同價現象等，所有這些問題的解決都需要加快推進要素市場化改革，健全相關政策、制度，使城鄉生產要素雙向合理自由流動，扭轉資源要素單向流動的局面，使人、財、物、技術、信息等要素在城鄉間形成良性循環，改變鄉村在要素集聚中的弱勢地位，實現城鄉要素平等交換。

1、加快推進人口要素雙向合理流動機制。面對人口要素單向流向城市的社會現實，要依據新時代城鄉融合發展的具體要求，建立健全人口要素合理流動機制，政府作為領導部門，要積極主動承擔起統籌城鄉融合發展的重要職責，積極協調好城鄉的利益關系。具體措施如下：一是在加快推進農業轉移人口市民化進程的基礎上，提高農業轉移人口市民化質量；二是出臺相關鼓勵扶持政策鼓勵、吸引大學生、技術特派員離崗或在崗返鄉創業，推動城市人才要素流向鄉村、積極參與農村建設，逐步補齊農村優質生產要素缺失的短板，為鄉村振興提供人才支撐，吸引并留住人才。

2、加強鄉村集體產權和土地制度改革。在推進城鎮化發展進程中，大量農村人口流向城鎮，導致農村出現大量閑置土地，農房和宅基地從而造成土地資源浪費的現象，因此急需進一步深化改革土地制度，推進城鄉土地資源平等交易，逐步提高土地的綜合效益。第一，要改革農村集體土地產權制度，放寬放活土地經營權，穩定農戶承包權、落實集體所有權、鼓勵經營權流轉和土地集中經營，保障農民的土地收益權、財產權；第二，建立嚴格的土地管理制度，充分利用好、發揮好農村土地的作用；第三，建立健全農村房屋、土地產權流轉市場體系，將農房、宅基地納入統一平臺進行管理。順應城鄉人口雙向流動的趨勢，逐步有序擴大宅基地、農房產權結構的開放性，適度放活農村房屋和宅基地使用權。強化對農業的社會化服務，大幅提升農村土地的市場價值。

3、強化城鄉融合發展資金保障。為解決好城鄉融合發展過程中的資金短缺問題，亟須強化城鄉融合發展的資金保障，完善鄉村金融服務體系，擴大城鄉間的資金雙向流動。第一，深化城鄉財政體制機制改革，完善涉農資金供給體制，專款專用，嚴格監控資金流向。第二，完善農村金融機構服務體系，提升鄉村金融服務水平，促進資本在城鄉間良性循環。創新資本投資渠道，通過引導股權投資、產業投資及風險投資等基金參與農業農村現代化建設，助力城鄉融合發展。第三，逐步擴大鄉村抵押物的范圍，完善農業信貸擔保機制。鼓勵農業擔保公司通過設立分支機構、業務網點，為新型農場主提供貸款擔保服務，不斷擴大農業信貸擔保的覆蓋面。

（二）優化城鄉公共服務資源均衡配置機制。城鄉融合發展要求城市鄉村享有的公共服務、居民權利要均等化。當前，城鄉居民享有的公共服務還存在較大差距，為滿足鄉村居民對公共服務資源的需求，使城鄉居民共享社會發展成果，提高人民幸福指數，亟須我們優化城鄉公共資源配置，特別是教育、醫療公共服務領域城鄉居民要普惠共享，這是新發展階段城鄉融合發展的重要表現。

1、健全政府公共資源均衡配置責任體系。針對城鄉公共服務資源配置不均等、效率不高等問題，政府部門要主動承擔起對城鄉公共服務資源均衡配置的重要職責，城鄉公共服務要一體謀劃、一體設計、一并推進，做好城鄉公共服務規劃、政策統籌銜接工作，推動城市和農村在教育、醫療、養老等關系到國計民生的領域實現融合發展。一方面由政府主管部門牽頭制定市場資本進入民生領域的具體方案，完善相關法律法規，制定具體的標準、規范和流程，在法律層面保障市場資本在社會領域投資運營合法權益；另一方面引入第三方機構，對城鄉基本公共服務投資、供給主體進行綜合評估考核，并全程跟蹤、監督、控制和持續反饋，深入推進城鄉整體協同發展，真正實現“雙輪驅動”、高質量深度融合。

2、完善城鄉公共服務體系。城鄉二元結構剛性仍然較高，農村在教育、醫療、文化等公共服務資源領域相對滯后，嚴重影響了城鄉融合發展的速度，需要進一步完善城鄉基本公共服務體系，推動公共服務領域資源配置向農村傾斜，逐步提高鄉村公共服務水平，縮小農村與城市基本公共服務的差距。首先，均衡城市鄉村義務教育資源，建立統一智慧教育云平臺，城鄉共享優質課程資源，逐步提高農村教育質量。加大對農村教育的支持力度，改善學校教學條件、提高師生生活水平、加強鄉村教師隊伍建設、提升農村教育信息化水平等。其次，改善公共衛生服務體系，均衡公共衛生資源配置，提高公共衛生服務質量，建立分級診療體系，并認真貫徹落實，充分發揮好醫療資源的效用，最終使城鄉居民都能夠享受到較高的生活質量。

3、完善城鄉公共服務供給制度。統籌推進城鄉公共資源均衡配置，促進城鄉融合發展，需要健全城鄉公共服務供給制度。一是城鄉公共服務供給主體多元化。某些基本公共服務領域可以由政府通過財政進行投資，增加基本公共服務的供給數量，提高供給質量；而對于部分適合交給市場提供的，可通過政府招標采購、政府參股等形式由社會資本主體來提供，擴大資金來源，有效引導社會組織參與，通過加大培育力度，提升社會組織能力和服務品質。二是建立基本公共服務大數據平臺。有效利用互聯網大數據技術，對公共服務領域信息資源進行梳理和整合，擴大基本公共服務覆蓋的廣度與深度，打造城鄉公共服務領域智慧云平臺，實現城鄉優質公共服務資源共享。

（三）提高城鄉基礎設施建設和聯通水平。目前，在基礎設施建設與管理方面城市與鄉村仍然存在較大差距，依據黨中央的有關部署要求，需要對城鄉基礎設施進行統一規劃、統一建設、統一經營、統一管理。加大對農村基礎設施建設的投入力度，重點實施鄉村基礎設施補短板工程，徹底打通城鎮與鄉村、鄉村與鄉村之間交通及信息等基礎設施的互聯互通，真正實現城鄉之間交通及通訊設施的融合發展，達到服務群眾的目的。

1、推進城鄉基礎設施一體化建設。要以系統的思想全面看待和改善城鄉基礎設施建設和管理，完善農村道路、網絡通訊等基礎設施，推進城鄉基礎設施的一體化建設。第一，建立健全城鄉基礎設施統籌規劃制度。全面、系統考慮城市、生態、農業農村空間等，比較確定城鎮與鄉村的資源優勢，城鄉一盤棋，努力將鄉村建設成為與城鎮功能互補的美麗鄉村。第二，完善鄉村基礎設施建設機制。建立多元主體投入機制，比如投入主體可以是政府、企業等，構建城鄉基礎設施分級分類投入保障機制，提高資源使用效率與投資效率。第三，建立健全城鄉基礎設施管理養護機制。采用合理的城鄉基礎設施運行管護模式，逐步提升管理養護的市場化程度。城鄉基礎公共設施的管護資金、管理部門的運行費用、相關工作人員的支出要納入一般公共財政預算，日常管護要加強巡檢，定期開展全面排查，動態掌握市政基礎設施的實際情況，發現問題及時反饋、及時維修并確保問題能夠及時解決，實行精細化管理，推動城鄉基礎設施的互聯互通與共建共享。

2、完善城市鄉村交通路網。農村交通基礎設施落后，設施標準低、質量不高，運營管護缺錢、缺人、缺機制等，已經成為城鄉融合發展的絆腳石，需要加強農村公路建設，統一城鄉道路施工標準，統一運營機制，打通城鄉、鄉村及村村公路網中的斷頭路，實現城鄉公路網的有效聯通；適當加寬農村公路路面，提升路網通行能力；有效提升城鄉交通綜合服務能力與水平。通過全面做好城市鄉村道路規劃、建設和管護工作，將城鄉連為一體，拓展城市發展空間，便捷農村居民的生產生活，助力城鄉融合發展。

3、提高農村信息化建設和管理水平。農村信息基礎設施建設和管理是鄉村振興戰略實施和城鄉融合發展的短板工程，政府部門要進一步加大對農村信息基礎設施建設的支持力度，明確相關部門的權責、專款專用、考核分明，通過一系列的優惠政策，吸引城市資本、技術等資源進行投資，提升農村信息化程度，為鄉村發展提供完善的網絡設施與信息服務。一是提檔升級農村信息基礎設施建設。抓好我國全力推進新基建的時代機遇，強化農村4G信號和光纖寬帶網絡基礎，積極探索5G技術在農村的應用，逐步提升農村網絡通信基礎設施建設水平及管理服務水平；二是建立智慧農業發展平臺，對農業生產過程進行全程監測，并及時做好風險防控，提高農業生產效率、提升農產品的質量水平；三是搭建城鄉信息交流平臺，實現城鄉部門間資源信息的實時共享，有效解決城鄉間信息不對稱的問題，通過城鄉間、消費者和生產者間數據的精準對接和互聯互通，提升各類商品要素的流通效率，促進城鄉公共信息服務供需匹配。