新時期土地綜合整治與生態(tài)修復研究

黎 旭

（南寧市自然資源信息集團有限公司 廣西南寧 530021）

引言

最近幾年以來，國家自然資源部門對于國土空間綜合整治和生態(tài)修復工作予以了高度重視，將其上升成為了國家戰(zhàn)略工程中的一項重要任務(wù)。國土資源是生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容，因此對于國土空間的綜合整治與生態(tài)修復，在很大程度上影響著生態(tài)文明建設(shè)的推進，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要措施。2019 年，黨中央和國務(wù)院在出臺的《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》 等多個文件中對于土地綜合整治和生態(tài)修復工作都提出了一定的要求，并明確了相關(guān)標準和工作目標。最近幾年以來，在土地綜合整治和生態(tài)修復方面，雖然取得了一定的成果，但也依然存在許多不足，面對著壓力與挑戰(zhàn)，針對這一現(xiàn)狀，相關(guān)部門必須要緊跟時代發(fā)展節(jié)奏，抓住時代機遇，從多方面著手，全面推進土地綜合整治和生態(tài)修復工作。

1 土地綜合整治的意義

我國土地整治工作，最早始于上個世紀80 年代，迄今為止已歷經(jīng)四十多年的發(fā)展，也成為了歷屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重要工作，是做好鄉(xiāng)村發(fā)展要素統(tǒng)籌、人地關(guān)系協(xié)調(diào)和鄉(xiāng)村格局重塑的關(guān)鍵手段。從本質(zhì)上來講，土地綜合整治主要是協(xié)調(diào)人際關(guān)系，促進人與自然的和諧發(fā)展。對此，土地綜合整治的意義具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，加強土地綜合整治工作，在整個過程中，通過落實農(nóng)田整治、耕地整理、住房宅基地復墾等，增加了農(nóng)村的耕地面積，在很大程度上提高了農(nóng)村綜合生產(chǎn)力[1]。其次，通過加強土地整治工作可以有效優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局，通過對村鎮(zhèn)體系和布局進行調(diào)整，充分提高農(nóng)村空閑地和廢棄地的開發(fā)利用效率。最后，加強土地綜合整治，在這一過程中有效促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，不僅能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，同時也能在一定程度上提升農(nóng)民經(jīng)濟收入。

2 土地綜合整治與生態(tài)修復的關(guān)系

土地整治，簡單來說就是對一些空閑土地和廢棄土地進行開發(fā)與利用，修復受損的土地和污染的土地，同時落實土地復墾工作。而土地綜合整治，則指的是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地進行規(guī)劃設(shè)計和綜合治理，關(guān)注的是工作內(nèi)容的綜合性，工作模式的多樣性，以及工作目標的多元化。土地綜合整治的范圍是即將要規(guī)劃和治理的整個區(qū)域空間和立體空間，有著扎實的理論依據(jù)、有效的應(yīng)用對策和系統(tǒng)的工作內(nèi)容，可以說是國土整治工作的最高級別，也是未來我國國土空間整治的主要發(fā)展方向[2]。在全域土地綜合整治工作中的生態(tài)修復工作，應(yīng)不僅對單一點面污染等問題進行工程修復治理，而應(yīng)該依據(jù)山水林田草系統(tǒng)治理和綠色發(fā)展的要求，將整體生態(tài)修復，構(gòu)建生態(tài)為先土地綜合整治工程，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，維護整治區(qū)域物種多樣性，提高抵御自然災(zāi)害的能力，維持鄉(xiāng)村自然景觀風貌。構(gòu)建完善可持續(xù)高效的生態(tài)系統(tǒng)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展正向良性循環(huán)。土地整治和土地綜合整治都屬于是國土空間整治中的一項內(nèi)容，而生態(tài)修復則在這一過程中占據(jù)重要位置，主要表現(xiàn)在改善生態(tài)環(huán)境和修復生態(tài)系統(tǒng)兩個方面，所以生態(tài)修復工作也會在一定程度上影響著國土整治的效果。對此，黨中央和國務(wù)院予以了高度重視，立足于生態(tài)文明建設(shè)方針，根據(jù)我國當前各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況提出了對于土地綜合整治和生態(tài)修復工作的要求。強調(diào)在進行這兩項工作過程中，要順應(yīng)自然環(huán)境的發(fā)展規(guī)律，始終堅持節(jié)約，保護、修復的原則，并在此基礎(chǔ)上探尋、總結(jié)做好土地綜合整治和生態(tài)修復的有效策略。

3 新時期土地綜合整治與生態(tài)修復面臨的機遇及挑戰(zhàn)

從當前的實際情況來看，基于新時期環(huán)境下我國土地綜合整治與生態(tài)修復工作的落實上，面臨著一定的機遇和挑戰(zhàn)。具體主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

3.1 面臨的機遇

隨著新一輪社會體制改革的不斷推進，自然資源部門已意識到土地綜合整治和自然生態(tài)修復的重要性，并充分發(fā)揮自身的職能作用，結(jié)合我國各地區(qū)實際情況為山川林田湖草的整體保護、系統(tǒng)恢復和綜合治理提供了多重保障。最近幾年以來，為將黨中央的指導戰(zhàn)略貫徹落實在地，自然資源部門先后出臺了一系列文件，為土地綜合整治和自然生態(tài)修復工作提出了明確的要求，充分體現(xiàn)出了土地綜合整治和生態(tài)修復在國土空間治理中的重要地位[3]。相關(guān)規(guī)范和制度的出臺以及文件的頒布，為推進土地綜合整治和生態(tài)修復工作提供了政策依據(jù)，在今后的一段時間里，我國土地綜合整治和生態(tài)修復工作將會受到各行各業(yè)的高度重視，并成為自然資源部門的工作重點。

3.2 面臨的挑戰(zhàn)

3.2.1 土地綜合治理方面存在的問題

目前我國綜合治理工作的落實上還存在一定問題，面臨著巨大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）思想認識方面。目前我國土地綜合整治工作處于初級階段，社會各界對這項工作缺乏足夠的認識，各部門在匯報工作的過程中，很多時候重點都是集中在項目和資金方面，對于土地綜合整治的預(yù)期效益與實施形式理解不足，對于項目的具體內(nèi)容和實施模式比較迷茫。如此之外，社會各界群眾對于這項工作了解程度不夠，因此參與積極性較弱。

（2）人力方面。在開展土地綜合整治工作的過程中，必須要有足夠的現(xiàn)場調(diào)查人員了解項目的實際情況，做好對于地形、地貌和地質(zhì)條件的分析。但在實際操作過程中，由于項目任務(wù)繁雜，而且可支配人員較少，在做調(diào)查的時候習慣性走過場。還有一些現(xiàn)場調(diào)查人員專業(yè)素質(zhì)較差，缺乏實踐經(jīng)驗，在業(yè)務(wù)能力上無法滿足工作的實際需求，導致影響了最終的調(diào)查結(jié)果。這也為后續(xù)土地綜合整治工作的順利推進帶來的安全隱患。

（3）資金方面。在開展土地綜合整治工作的過程中，目前資金缺乏的問題十分常見。對于這項工作的實施，需要投入很多的財力資源，對此，僅靠地方政府的財政支持是很難滿足的，也需要一些社會資本的投資。但從已實施項目情況來看，社會資本較為缺乏，導致籌集的資金難以滿足項目的實際需求。

樣品測量重復性、標準曲線的擬合及標準溶液的濃度和配制、稱量樣品、定容體積的不確定度分量值分別見表5和表6。

（4）規(guī)劃方面。農(nóng)村地區(qū)受制于地理條件，當?shù)鼐用袷芙逃潭鹊榷喾矫嬉蛩氐挠绊懀l(fā)展模式較為單一，缺乏高效統(tǒng)籌的集約化管理發(fā)展模式。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因其地理位置和環(huán)境特殊，土地利用效率較低，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化，尚未能將生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展融入鄉(xiāng)村振興事業(yè)中。

3.2.2 生態(tài)修復方面存在的問題

生態(tài)修復是一個長期的工程，需要建立在生態(tài)學理論指導基礎(chǔ)上。從目前的實際情況來看，我國很多地區(qū)在開展生態(tài)修復工作過程中還存在很多問題。具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）最近幾年以來，我國對于自然保護區(qū)保護力度不斷加大，很多地方都禁止人工采伐，讓森林資源得到了保護。但是人工林密度過大問題也比較嚴重，導致很多地區(qū)深層土壤含水能力下降，還有一些地區(qū)過度放牧問題比較嚴重，導致草場提前退化，諸多人為因素影響了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

（2）歷史時期礦山粗放開采造成的地質(zhì)災(zāi)害、地表水水源污染、地下水水源污染、礦坑尾水、地形地貌景物破壞，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成較大的負面影響，嚴重威脅周邊居民生活環(huán)境。

（3）也有一些地區(qū)由于地理位置比較特殊，尤其是一些偏遠地區(qū)，自然環(huán)境變換復雜，因自然因素引發(fā)的山體滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，因地質(zhì)災(zāi)害造成基巖大面積裸露、土地肥力下降、水土流失乃至區(qū)域生態(tài)環(huán)境退化，因此很難實現(xiàn)對于自然資源的調(diào)控。

（4）部分地區(qū)遺留的“散亂污”個體作坊，缺乏環(huán)保設(shè)施，固體廢棄物隨意傾倒，大氣排放未經(jīng)處理，污水處理設(shè)備缺失造成對鄉(xiāng)村環(huán)境污染，嚴重影響鄉(xiāng)村居民生活環(huán)境。

（5）因工業(yè)污染、礦產(chǎn)生產(chǎn)和日常生活廢棄物使農(nóng)用地污染問題日益嚴重，農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況不容樂觀。因工業(yè)“三廢”排放及城鄉(xiāng)生活污染物排放，部分地區(qū)，城鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)村農(nóng)田存在重金屬污染情況；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥等有機污染物，可被農(nóng)產(chǎn)品富集，通過食物鏈進入人體，嚴重威脅人體健康。

對于土地綜合治理與生態(tài)修復工作的落實來說，僅靠自然資源部門的參與是遠遠不夠的，由于整個過程中需要涉及到很多方面的內(nèi)容，包括生態(tài)修復、土地整治、水利建設(shè)、環(huán)境治理、交通建設(shè)等，具有較強的系統(tǒng)性和綜合性特點，必須要有多個部門的合作。但從當前的實際情況來看，很多地區(qū)還尚未形成多個部門協(xié)同工作的局面，而且沒有拓寬工作范圍，習慣將注意力放在土地綜合整治上，對于各項工作缺乏合理的統(tǒng)籌與整合，分割現(xiàn)象比較嚴重，影響了工作目標的落實。

4 做好土地綜合整治與生態(tài)修復的策略

4.1 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念

（1）地方管理部門應(yīng)結(jié)合國家政策，因地制宜地做好土地綜合整治與生態(tài)修復工作的規(guī)劃與安排，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并予以高效解決，滿足土地整治和生態(tài)修復的工作要求。

（2）組建領(lǐng)導專班，高效指導土地綜合整治與生態(tài)修復工作。要求所有相關(guān)部門都要積極參與到該項工作中，通過多方協(xié)作打破傳統(tǒng)單一的管理模式，構(gòu)建良好的國土空間綜合管理環(huán)境。

（3）結(jié)合地方實際情況出臺相關(guān)政策要求，助力土地綜合治理和生態(tài)修復工作的順利實施與推進，以期實現(xiàn)預(yù)定發(fā)展目標。

（4）堅持以“生態(tài)文明”為指導思想，尊重人民群眾的基本需求，適當增加耕地數(shù)量。充分做好農(nóng)村土地資源的開發(fā)與利用，尤其對于空閑地和廢棄地予以高度重視，做好對于土地空間的格局調(diào)整，在節(jié)約生態(tài)資源的同時打造“山水林田湖草”生命共同體。

4.2 靈活運用體制機制

（1）打破政策限制。在開展土地綜合整治和生態(tài)修復工作的過程中，要做好各項政策之間的聯(lián)系，打破原有的政策限制，結(jié)合實際情況提出具有突破性的策略和方法，比如新增建設(shè)用地，新增指標獎勵等等。并將這些工作納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中去，充分調(diào)動起基層政府和群眾的參與積極性。

（2）平衡資源資金。為了能夠擁有更多的資金來落實土地綜合整治和生態(tài)修復工作，在日常工作中，相關(guān)部門應(yīng)該做好資金方面的平衡與調(diào)整。結(jié)合實際情況拓寬資金獲取渠道，鼓勵社會企業(yè)的參與。保證資金滿足工作的實際需要。具體需要做到以下幾點。第一，加大對于資金的整合與管理，明確每一筆資金的用途，并做好相關(guān)賬目的記錄。確保所有資金都能應(yīng)用到環(huán)境改善、公路建設(shè)、危房改造、空地復墾等上面。有效提高對于土地綜合整治和生態(tài)修復的資金支持力度。第二，充分結(jié)合實際情況，擴大資金投入，獲取更多的經(jīng)濟來源。對于地方產(chǎn)業(yè)要做好規(guī)劃發(fā)展，不斷強化地域產(chǎn)業(yè)的造血功能，在提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益的同時，使其可以創(chuàng)造出更多的平衡項目資金，保證項目的良好發(fā)展。第三，對傳統(tǒng)的項目組織模式進行調(diào)整和改進。落實責任主體，采取多樣化的模式推進實踐工作，保證各層政府都能獲得相應(yīng)的權(quán)益，并及時針對不同情況進行相應(yīng)的改進和完善，讓土地綜合整治和生態(tài)修復工作全面落到實處。

4.3 確定工作重點

（1）強化整合力度。各級政府要對國土空間資源進行合理的規(guī)劃，并依此制定針對性的土地綜合整治和生態(tài)修復方案。同時也要整合各部門的基礎(chǔ)力量，促進多個部門的溝與合作，為土地綜合整治和生態(tài)修復工作的落實提供有力保障。過程中要明確各部門的優(yōu)勢和任務(wù)，做好耕地方面的交易，在拓寬資金渠道的同時，融入更多社會資本，保障整治項目工作順利進行。

（2）加強示范作用。在日常工作中要積極做好創(chuàng)新和改進，同時加強技術(shù)支撐力度，結(jié)合實際情況總結(jié)各地工作的落實效果，積累更多的經(jīng)驗。在彼此溝通和交流的過程中制定全新的土地綜合整治和生態(tài)修復方案，并使其能夠全面落實到日常工作中去。在加快地區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐的同時，充分發(fā)揮出引領(lǐng)性作用。

（3）關(guān)注基礎(chǔ)建設(shè)。對各個地區(qū)國土空間綜合整治政策進行深入探索和研究，了解相關(guān)技術(shù)規(guī)程，構(gòu)建完善的工作系統(tǒng)。同時各地區(qū)土地整改機構(gòu)也要積極參與到其中，對于項目工程的監(jiān)督與管理，充分發(fā)揮自身的職能性作用，為后續(xù)土地綜合整治和生態(tài)修復工作的全面落實奠定良好基礎(chǔ)。

（4）做好項目可行性研究。在開展土地綜合整治和生態(tài)修復工作之前，應(yīng)充分對項目所在地情況進行研究。包括開展項目的緣由、必要性、可行性，各所在地的資源情況、產(chǎn)業(yè)情況、土地利用、生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)狀及潛在問題，項目規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容、投資概算、效益分析等。對整治修復區(qū)域、工作任務(wù)、布局和指標等科學性、合理性和可實施性進行充分論證，保證土地綜合整治和生態(tài)修復工作項目順利可行，降低項目風險。

（5）提升土地空間品質(zhì)。在開展土地綜合整治和生態(tài)修復工作的過程中，土地空間品質(zhì)的提升至關(guān)重要。對此，相關(guān)部門應(yīng)該予以高度重視，結(jié)合實際情況加強地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷強化農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，才能有效提升土地空間品質(zhì)。除此之外，相關(guān)部門也要加大在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的資金投入，積極引入各種新技術(shù)和新方法，包括生物工程技術(shù)、土地整治技術(shù)等等，采取多樣化手段提高土地開發(fā)和利用效率，打造良好的自然生態(tài)環(huán)境。

4.4 加強生物保護和生境修復

（1）做好生物多樣性保護。最近幾年以來，我國對于生物多樣性的保護予以高度重視，但相較于歐盟國家來說，雖然取得了顯著的成績，卻仍然存在一定的滯后，目前尚未將生物多樣性保護概念和方法融入到日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與管理中。針對這一現(xiàn)狀，必須要結(jié)合各地區(qū)實際情況做好調(diào)整和改進，確保生物多樣性保護工作能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化落實。與一些重點地區(qū)要建設(shè)專門的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)則要完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施，擴大野生動物的棲息地范圍，也可以通過人工建造生態(tài)廊道的方式，增加綠色景觀的連通性和完整性，這樣可以有效增強地區(qū)的生物多樣性。

（2）積極做好生態(tài)環(huán)境修復。除了要做好生物多樣性的保護之外，也要做好生態(tài)環(huán)境的修復工作，始終堅持多元化和市場化原則，有效提高自然景觀的生態(tài)功能。在開展土地綜合整治與生態(tài)修復的工作過程中，積極依據(jù)國家的制度政策進行改變，充分發(fā)揮各部門在工作上的優(yōu)勢和作用，做好相關(guān)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、方案設(shè)計以及資金投入，高效解決農(nóng)村土地利用問題。除此之外，對于一些試點工作要予以高度重視，完善工作程序，簡化工作流程，優(yōu)化工作方案和建設(shè)用地審批程序以及土地指標入市交易程序，將土地綜合整治工作納入到自然資源管理鏈條中。除此之外，國家相關(guān)部門也可以建立專門的土地綜合整治基金試點，通過跨省轉(zhuǎn)移政策造良好的生態(tài)修復氛圍。

（3）建立健全保護體系。進一步完善“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，強化污染物排放調(diào)控和環(huán)境風險防控，深化落實自然保護區(qū)恢復和管理工作。對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系進行全要素管控和動態(tài)管理，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)、共建配合、上下聯(lián)動，做好生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)及時更新，數(shù)據(jù)共享體系完整建立，定期對體系進行評估，并動態(tài)調(diào)整管控體系。建成完善的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，在國土空間規(guī)劃、港口碼頭規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)開發(fā)利用等規(guī)劃更新發(fā)布時，應(yīng)尊重重點管控單元的空間格局與環(huán)境治理格局相匹配原則，確保生態(tài)功能不減弱，環(huán)境質(zhì)量不下降。確保生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系穩(wěn)步運行，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，總體形成資源節(jié)約和保護生態(tài)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式，實現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

結(jié)語

總而言之，在當前時期，我國在開展土地綜合整治與生態(tài)修復工作中，還面臨著一定的挑戰(zhàn)，存在著很多問題和不足。針對這一情況，自然資源部門應(yīng)該予以高度重視，明確國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，以及生態(tài)文明建設(shè)的標準，結(jié)合地區(qū)實際情況，做好地綜合整治和生態(tài)修復工作，建立完善的山河林田湖草恢復系統(tǒng)。加強對于地區(qū)生物多樣性的保護，打造全面的綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮出土地資源的積極作用，有效提高其綜合利用效率，讓遭到破壞的土地資源和生態(tài)環(huán)境能夠逐漸得到改善。