財政支農與農村綜合改革思考

□文/任 婧

（中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）吉林·長春）

［提要］ “三農”工作離不開財政的支持，財政是加快推進農村改革的重要政策工具。面對新形勢、新任務，我們要分析研判財政支農和農村綜合改革工作的形勢任務，進一步明確財政支農的著力點和落腳點，著力深化農村綜合改革，創新財政支農體制機制，進一步強化財政在國家“三農”治理中的基礎性、支撐性作用，保障“三農”在經濟社會發展中的“壓艙石”地位不動搖。

近年來，我國農業農村這個“基本盤”總體穩定，較好地發揮了“壓艙石”作用，呈現出穩、進、新的良好態勢。同時，必須清醒地看到，隨著我國經濟發展進入新常態、“三期疊加”形勢逼人、經濟運行結構性失衡等宏觀環境變化，農業農村發展面臨的外部環境和內部條件也發生了復雜而深刻的變化，面臨許多突出矛盾和問題，農業農村發展動能不足、農業生產結構不合理、農業經營方式不適應、農業發展不可持續等問題顯現，相互交織、錯綜復雜。農業農村依然是我國經濟社會發展的短板。財政支農是財政工作的重要組成部分，財政支農資金是國家“三農”治理的重要政策工具，財政支農工作成效直接關系到中央“三農”政策的貫徹落實。對于農業這樣的弱質產業和農村這樣的發展短板，政府與市場“兩只手”都重要，尤其是政府“這只手”顯得更加重要、不能缺位。要有效發揮財政支農的職能作用，為推進國家“三農”治理體系和治理能力現代化提供更有力支撐。

一、財政支農面臨的新形勢

（一）改革支農投入政策體系，以適應財政收支矛盾加劇的總體壓力。當前，我國財政經濟運行仍面臨嚴峻的風險和挑戰，托底國內經濟增長的重擔更多壓在“積極財政政策”身上，財政收支矛盾有進一步加劇的可能性。對財政支農投入來說，過去我們一定程度上是依靠加大投入來推動政策實施的，對于投入的效率、績效重視得不夠。財力增速的下滑迫切要求我們轉換驅動，更多依靠創新投入機制來推動政策實施。要努力把握機遇，在千方百計加大支農投入的同時，改革完善財政支農投入政策體系，重點是減少一些低效投入，調整取消一些不合理的政策，歸并一些重復的資金項目。在調整存量、用好增量的同時，做好“撬動”這篇文章，積極探索更加多元化的支農投入方式，健全完善支農投入穩定增長機制。

（二）優化財政支農重點，以適應供需調節下農業主要矛盾的轉變。習近平明確指出，新形勢下我國農業主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求與供給不足并存。從需求看，城鄉居民農產品消費正從“吃飽”向“吃好、吃得安全、吃得營養健康”快速轉變，多元化、個性化的高端需求顯著增多。從供給看，市場需求旺盛、適銷對路的高品質農產品國內生產供給不足，或者供應成本高，許多國內需求漂洋過了海，中高端農產品進口顯著增加。而一些大路貨品種，雖然國內生產供應充足，但賣不上價，甚至積壓滯銷。這些問題的產生，說明目前我國農業發展還滿足不了人民群眾日益增長的多樣化、個性化、高端化需求。過去，財政支農政策更多關注的是農產品短期數量平衡問題，現在我們要數量、質量、效益并重，在保障糧食等主要農產品供給安全的同時，順應國內消費結構升級趨勢，壓減低端供給，增加中高端供給，重點支持增加綠色、優質農產品，使農業供需關系在更高水平上實現新的平衡。

（三）提升財政支農應對能力，以適應農業國際競爭日趨激烈的態勢。由于近年來我國農業生產成本持續攀高，人民幣匯率升值和國際海運價格下降，導致國內外主要農產品價格明顯倒掛，農產品進口壓力空前加大，呈現生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的現象。在這種形勢下，迫切需要財政、關稅、匯率、貿易等各方面政策共同發力，支持提高國內農業競爭力。財政支農作為其中重要一環，也是最直接、最有效的手段之一，應立足國內國外“兩種資源、兩個市場”，轉被動應付為積極應對、主動出擊。從國內看，關鍵是降低農業生產成本，提高發展質量和效益，完善價格形成機制，重點解決國內生產規模小、科技含量低、勞動力和農資成本高等突出問題。從國際看，要積極支持農業企業“走出去”，加強與國外農業企業的交流與合作，參與國外農業資源的開發利用，增強我國在國際市場中的話語權和競爭力。

（四）完善財政支農體制機制，以適應市場配置資源的決定性作用。隨著全面深化改革向縱深發展，市場在城鄉資源配置當中越來越發揮決定性作用，農業農村對資源要素的吸引力在加大。隨著農業新業態、新功能的拓展，農村產業的深度融合以及農業現代化和新農村建設的加快，農業農村將成為投資興業的熱土。財政支農工作應緊跟市場調節的步伐，適應資源流動的節奏，不斷創新和完善體制機制。比如，在資金方面，可以更多地利用市場化手段，發揮財政資金“藥引子”作用，撬動金融和社會資金更多地投向農業、農村。此外，對于市場培育出來的各類新型經營主體以及各種新興產業、新業態，應及時納入政策范圍，加強支持、服務和引導，特別在起步初期能夠“扶上馬、送一程”，促使其發展壯大，成為我國現代農業的重要組成部分。

二、財政支農的著力點和落腳點

（一）支持農業結構調整和農產品有效供給。農業供給側結構性改革首要任務是推進結構調整。要緊緊圍繞市場需求發展生產，形成結構更加合理、保障更加有力的農產品供給體系。按照“穩糧、優經、擴飼”的基本思路，繼續支持農業種植結構調整，加快構建“糧、經、飼”協調發展的三元結構。堅持質量興農，把農產品質量放在更加突出位置，推動農業標準化生產、品牌化營銷、綠色化發展，健全農產品質量安全監管追溯體系。發展適度規模經營，優化經營結構，把促進規模經營與帶動一般農戶增收結合起來。

（二）支持農村新產業、新業態發展。在高基數上實現持續增長，需要創新培育農業農村經濟新的增長點。要加快農業科技創新，給農業插上科技的翅膀，增強農業發展動能。立足資源稟賦和區位優勢，著眼提高農業全產業鏈收益，調整優化農業產業結構，做強一產、做優二產、做活三產，促進一二三產深度融合，不斷催生各種新產業、新業態和新經營模式。積極培育現代農業“產業園”“科技園”“創業園”，拓展農業多種功能，構建現代農業發展有效載體。

（三）支持農業生態建設和環境保護。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，加快建設資源節約型、環境友好型農業，促進農業發展、生態協調、環境改善的協調統一。加強耕地、森林、草原、河湖、濕地等生態建設與保護，加強農業面源污染治理和農村環境整治，推行綠色生產方式，推動農業休養生息，把該退的堅決退下來，把超載的果斷減下來，把該治理的切實治理到位。

（四）支持農業經營體系創新。我國國情決定了農業規模經營和小農生產必將長期并存，各地要做到因地制宜、分類施策，農業生產經營規模堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切，不搞強迫命令。財政政策支持的對象、方式要多樣化，滿足不同類型生產形式和主體的需要。既要發展土地流轉型合作社，也要支持土地托管、聯耕聯種、服務帶動等多種形式的合作社，既要加快培育一批規模化經營主體，也要重視對農民個體的培訓，支持社會化服務主體的發展。加快形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，引領農業適度規模經營發展。要依托新型職業農民培育、農民專業合作社發展、農業生產社會化服務、農業保險等現有支持渠道，不斷完善政策，健全支持新型農業經營主體發展的政策體系。

（五）支持促進城鄉統籌發展。健全城鄉發展一體化體制機制，是推進農業供給側結構性改革的重要保障。要穩步推進農村集體產權制度改革，健全農村產權交易體系，盤活農村資源要素。高度重視農村社會治理，扶持村級集體經濟發展，加強農村基層黨組織建設，提高基層組織凝聚力和帶動力。加強農村公共服務能力建設，逐步實現基本公共服務均等化。

三、推進農村綜合改革的重要任務

（一）大力實施鄉村建設行動。大力實施鄉村建設行動，把鄉村建設擺在農村綜合的重要位置，是“十四五”規劃綱要提出的明確要求，也是2021 年中央1 號文件的重要部署。要把中央的精神和要求落實到具體工程項目上，集中資源把公共基礎設施建設的重點放在農村，在推進城鄉基本公共服務均等化上持續發力，統籌縣域城鎮和村莊規劃建設。農村既要宜居，推行農村人居環境整治提升行動，全面改善水、電、路、氣、房、訊等基礎設施條件，農村還要宜業，支持5G、物聯網、冷鏈物流等既方便生活又促進生產的設施向農村覆蓋延伸。建立一個充滿活力、和諧有序的鄉村社會，讓廣大農民有獲得感、幸福感、安全感。

（二）加快農業產業體系調整。從功能鏈條、空間布局等各方面進一步優化農業產業體系。繼續因地制宜、分類施策，推進農業種植結構調整。大力支持農村一二三產業融合發展，著力構建農業與二三產業交叉融合的現代產業體系，讓普通農戶參與全產業鏈價值鏈利益分配。創建國家現代農業產業園起點要高、標準要嚴，要堅持以農為本，完善與農民的利益聯結機制，不能異化變成工業園或延伸產品園；要堅持示范引領，不能“堆盆景、壘大戶”，要堅持機制創新，不能僅僅是“掛牌子、戴帽子”，要形成經驗和機制。

（三）推動農業發展方式轉變。要穩步推進農業可持續發展戰略，支持農業休養生息。繼續抓好耕地輪作休耕、黑土地保護性利用、華北地下水超采區綜合治理、重金屬污染耕地修復和種植結構調整治理等試點，及時開展總結評估，探索出可復制、可推廣、可持續的政策路徑。扎實推進新一輪草原生態保護補助獎勵政策，支持擴大新一輪退耕還林還草規模，完善天然林資源保護制度，促進農業發展、生態協調、環境改善的和諧統一。要把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓。同時，緊緊牽住農業水價綜合改革這個“牛鼻子”，推動建立合理水價形成機制，讓水價反映水資源的稀缺性。

（四）積極推進扶持村級集體發展。農村集體經濟是中國特色社會主義基本經濟制度在農村的主要實現形式，是完善鄉村治理的物質基礎，是鞏固黨在農村執政基礎的有效抓手。扶持村集體經濟發展，壯大經濟實力，使村級集體組織形成可持續的發展能力和辦事能力，是財政發揮國家治理基礎和支柱作用在農村的重要體現。要繼續擴大試點范圍，健全村級集體經濟管理機制、經營機制、監督機制和政策引導機制，遵循市場規律和尊重村集體主體地位，因地制宜、量力而行地選擇發展方式，積極探索發展村集體經濟的有效途徑。

（五）打牢根基加強支農資金使用管理。財政支農工作上接黨中央、國務院重大決策部署，下接廣大農民群眾和貧困弱勢群體，財政支農資金管理需要常抓不懈、時時提醒、反復敲打。要加大力度狠抓支農資金使用監督，多措并舉，軟硬兼施，強化威懾，積極推行信息公開，推動監管機制常態化、監管主體多元化。要加強支農資金執行管理，其中加強部門協作與配合至關重要，要多下功夫，建立機制，形成步調一致、相互促進的工作格局。要針對形勢變化和支農工作變革，不斷健全完善財政支農資金管理制度，形成覆蓋全面、上下銜接、操作性強的管理制度體系。要進一步完善支農資金績效評價機制，實行“大專項+任務清單”管理，必然要求建立與之相配套的績效評價制度，要完善評價指標，創新評價方式，讓評價結果客觀真實地反映工作成果和資金、政策的實際成效。要嚴肅財經紀律，深入貫徹落實全面從嚴治黨要求，嚴守黨的政治紀律和政治規矩，切實加強黨風廉政建設，確保資金安全和干部安全。