提升農村突發公共衛生事件應急管理韌性的有效進路

王利清 樊金岳

(內蒙古農業大學 內蒙古 呼和浩特 010000)

城鄉二元結構的現狀導致城鄉之間的基本公共服務差距很大，農村的公共衛生服務供給不足以及組織管理不完善是農村現代化發展的重要瓶頸。因此，農村公共衛生應急管理的建立、健全是農村現代化治理體系建設的核心要義之一。學術界目前關于農村突發公共衛生事件應急管理的研究主要集中在如下幾個方面：其一，在應急績效評價體系層面的研究中，部分學者提出防疫效能、村民認同及參與、明晰防疫權責、保證防疫可持續與平衡計分卡的財務指標、客戶維度、內部運營指標、學習與成長等評價要素；[1]其二，在應急意識管理層面的研究中，部分學者認為從預警機制、處理機制、價值引導、政府調控、社區管理、居民意識以及經濟恢復等方面提升農村公共衛生事件的管理能力；[2-3]其三，在應急管理體系建設的研究中，多數學者認為，應形成政府為主導力量，社會組織和群眾共同參與，組織、人才、物質與意識等關鍵要素健全的應急管理體系；[4-6]其四，從應急空間規劃層面進行研究。多數學者認為農村地區構建應急管理韌性體系的關鍵是發揮區位優勢，形成多級聯動，構建出“分區、分級、分類”農村公共衛生事件共同體，營造健康的鄉村社會空間。[7-8]

雖然已有研究在完善農村突發公共衛生事件應急管理能力構建以及管理主體多元協調建構等方面提出了很多有意義的建議，但是目前針對民族地區農村突發公共衛生事件應急管理的研究較少，研究內容較為碎片化。民族地區農村經濟發展水平相對落后，基礎設施不發達，公共衛生管理的各種條件較為匱乏，應急管理亟待需要改進與完善。鑒于此，本研究在對呼和浩特市五個旗縣區調研的基礎上，選取全國防返貧監測信息系統、《2020年內蒙古統計年鑒》以及各旗縣、鄉村檔案中的數據資料，一方面全面審視呼和浩特市農村突發公共衛生事件應急管理的薄弱環節與脆弱性；另一方面為提高應急管理韌性提出對策建議，以期為實現農村基本公共衛生服務的均等化提供一定的依據。

一、韌性的概念與內涵

“韌性”衍生于拉丁語詞源，意思是回到原來的狀態。韌性不僅是系統在經歷外界擾動之后能夠恢復到原來狀態的能力，而且意味著在仍然保留系統功能、結構和本質的情況下，能夠吸收干擾和重組的能力。韌性概念有三個核心要素：恢復性、適應性和可轉換性，這三個方面是相互關聯的。公共衛生應急管理的韌性是由信息子系統、決策子系統、權力子系統、準備子系統與保障子系統共同組成的系統在應對突發公共危機事件中體現的有序應對風險的適應性與可轉換性。[9]習近平總書記在十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時強調“堅持整體謀劃、系統重塑、全面提升”就是公共衛生應急管理韌性特點的凝練。

二、農村突發公共衛生事件應急管理的脆弱性

陳培彬等學者以全面性、科學性、系統性為原則構建一套涵蓋多主體協同合作、醫療衛生保障、社會經濟平穩、基礎設施建設等四個維度的農村突發公共衛生事件應急管理能力評價體系。[10]本研究基于以上四個維度考察呼和浩特市農村突發公共危機事件的應急管理現狀，目前存在的脆弱性主要體現在如下幾方面。

(一)基層組織領導力薄弱

1.基層高質量人才欠缺。2020年呼和浩特市各旗縣選派駐村幫扶干部1997人，2021年各旗縣選派駐村幫扶干部960人，同比上一年減少了1037人，下降了48%個百分比。同時，呼和浩特市各旗縣本村干部平均年齡50歲，村黨支部書記兼任村委會主任的比例為91.52%，平均受教育程度參差不齊，學歷初中及以下48人，高中及中專148人，大專340人，本科及以上91人。由此可見，當地基層干部隊伍呈現老齡化、學歷素質有待提升的情況，這是基層組織領導力薄弱的原因之一。

2.干部組織領導力不足。首先，農村基層組織中村兩委是關鍵要素，但村兩委處理這種非常規性的工作時首先表現出來的是壓力與挑戰，并將壓力傳導給普通村民，具體表現為號召動員與夸大宣傳違反政策的后果；其次，村兩委經常將村干部與黨員組織設為應急管理小組，村民很難成為應急管理小組的成員。并且鄉村社會是血緣、地緣、親緣相結合的熟人社會，在應對突發性公共衛生事件時會出現向人情妥協的現象，甚至會出現村干部與村民之間的謾罵與毆打，無形中增加了農村公共衛生事件管理的成本與公共利益的損失；最后，基層組織在應對突發性公共衛生事件時對上級的政策理解不夠透徹，沒有真正領會上級精神，加之工作方式簡單粗暴，那種機械、重復與被動應對上級政策的方式亟需解決。

(二)民眾協同聯動意識不足

1.村民主動意識不夠。從年齡分布區間來看，2020年呼和浩特市各旗縣村民的文化程度中文盲或半文盲5427人，占比為13.27%，小學文化程度17429人，占比為39.96%，初中文化程度12487人，占比為28.45%，三類人群占到總人數的81.92%。農村文化程度低導致村民在公共衛生事件發生時疏忽警惕，比較被動的響應基層組織、干部的號召。

2.基層聯動意識不足。調研中發現，村兩委、基層黨員、志愿者在疫情防控中的參與度較高，而村民參與度較低。由此可見，在公共衛生事件發生的過程中，應急主體仍然是以村兩委、基層黨員以及志愿者開展的，社會組織的參與度一般，基層民眾的協同力量還沒有被完全激發。

(三)醫療衛生保障基礎低下

目前，呼和浩特市各旗縣醫療衛生服務水平較低。2020年醫療衛生機構床位數有2719個，其中清水河縣最少，僅有386個床位，武川縣次之，有418個床位；各旗縣醫療衛生機構技術人員有3886人，其中土默特左旗和托克托縣各占1421人和1006人，清水河縣僅有241個衛生技術員。由此可見，呼和浩特市各旗縣整體的醫療衛生服務水平還有待提升，其主要原因是基本醫療設備配備不足、鄉村衛生人員比較匱乏，基礎醫療衛生資源由于人口流動、區域差異性等情況有著不同程度的滯后。

(四)社會經濟發展較落后

1.村內集體經濟薄弱。2020年呼和浩特市各旗縣全年村集體經濟平均收入為7.38萬元，尤其是武川和清水河兩個貧困縣剛脫貧摘帽，全年村集體經濟收入僅為5萬元，低于各旗縣的平均水平。目前雖然幫扶產業較多，但是村民的受益度較低，對村集體經濟的支持力度有限，從而無法為當地的公共衛生服務提供更多的內生資金動力。

2.村民自身收入偏低。2021年呼和浩特市五個旗縣平均人均純收入1.4萬元，農村居民人均消費1.07萬元，每戶平均年收入3.52萬元，家庭平均工資性收入0.98萬元，家庭平均生產經營性收入1.28萬元，家庭平均財產性收入0.24萬元，家庭平均轉移性收入1.01萬元，家庭平均其它收入1.57萬元。由此可見，農民家庭平均生產經營性收入、轉移性收入及其它收入構成了現階段農民收入的主要結構，家庭平均工資性收入和財產性收入較少，加上農村居民的人均收入和支出盈余較少，收入渠道有限，限制了當地農民的經濟收入水平。

(五)基礎設施建設欠缺

1.公共衛生基礎設施建設欠缺。農村公共衛生基礎設施的健全程度是影響突發公共衛生事件的重要因素之一。2021年呼和浩特市五個旗縣農村飲水接通率為76.94%，其中托克托縣的自來水接通率最低為56.5%，五個旗縣生活垃圾集中處理、生活污水集中處理的行政村比例分別為17.18%和2.28%，其中，武川縣和托克托縣均無垃圾和污水集中處理點，各旗縣有衛生廁所的是17483戶，占總人數的75.76 %。由此可見，當地的公共衛生設施非常欠缺，不能保證當地環境的干凈衛生，為突發公共衛生事件埋下了隱患。

2.從公共通信基礎設施建設來看，2021年呼和浩特市五個旗縣農村通廣播電視的有19588戶，占總人數的95.23%，2020年農村地區電視節目綜合人口覆蓋率98.77%，廣播節目綜合人口覆蓋率98.89%。由此可見，通信基礎設施仍未實現全面覆蓋，在一定程度上阻礙了當地村民接收信息的科學性和有效性。

三、提升農村突發公共衛生事件應急管理韌性的路徑

(一)建立健全信息系統

1.重視基礎設施供給與建設。基于物聯網技術、遙感技術、GIS數據挖掘技術、網絡引擎等技術，加快建設突發公共衛生事件應急管理空間地理信息系統，為突發公共衛生事件大數據的收集、處理提供基礎硬件支撐。通過對突發公共衛生事件信息進行分類、編制、標注，形成全國應急管理信息資源“一張圖”，便于各類防控目標、應急資源、危險源的快速查詢分析和直觀展現，實現對突發公共事件的迅速定位、分析研判、輔助決策。

2.完善信息技術資源的系統。通過利用智能信息處理等現代技術，建設可以對網絡資源進行精確采集、定向匯聚、智能分析、涉事熱點信息監測的突發公共事件輿情管理系統，及時掌握輿情動向，準確捕捉預警信息，對有重大影響的輿情信息做到及時發現、快速反應、積極引導、正面宣傳，實現突發公共衛生事件應急管理相關輿情的有效監測處理。

(二)完善應急決策鏈條

1.加強依法決策與專業決策相結合。依法決策要求應急管理程序和內容能夠以法律為準繩，如《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等，以及各級政府對權責體系和責任追究機制的規定和條例。專業決策要求決策者針對專業性強、跨領域性的突發公共衛生事件，因地制宜的補充決策，在危機中尋找機會，解決問題。因此，兩者應實現有效結合，相輔相成。

2.提升方案抉擇與應變的能力。突發公共衛生事件作為一種非常態化事件，很多情形可能不同于常規決策，應急決策要求抓住主要矛盾、直擊問題的關鍵，在短時間內拿出應急預案。因此，面對不確定的突發公共衛生事件，要求決策者充分調動各方面的力量如專家、媒體、公眾等集思廣益，從大局出發，根據事態環境的變化權變的調整現行決策并加以調整優化，減少突發公共衛生事件所帶來的負面影響。

(三)夯實保障基礎供給

1.完善應急資金供給與監督。突發公共衛生事件強調資金的支持，各地區應按照本級區域財政應急撥款，合理使用財政資金化解風險，對于救助患者給予一定的費用補助，對于醫療機構的物資采購給予經費保障，保證相關患者不會因費用問題影響就醫，相關醫療機構不會因為費用影響救治。除此之外，監管機構和監管主體也要監督資金的合理流向，確保資金的正當使用。

2.確保應急物資用到位。突發公共衛生事件的預防、準備、響應和恢復強調對應急物資的整合和利用。首先，應急防控物資要進行統一管理和分配，保證資源能夠合理調配應對突發公共衛生事件的情況；其次，擴建應急的儲備倉庫，可以適當調整應急物資的總量和類型，保證應急供給能應對物資需求，滿足防控一線的需求。最后，監管部門加強監管，保證應急物資的合理配置，維護市場秩序。

(四)構建多元協調機制

1.夯實區域聯動協調機制。為了避免突發公共衛生事件影響的進一步惡化，地區之間應加強突發公共衛生事件應急管理的區域合作，及時監測危機苗頭，盡可能在事件發生或造成漣漪效應前做出科學決策、阻斷源頭，根據不同類型的突發公共衛生事件建立區域應急聯動機制，根據不同的突發公共衛生事件狀態采取不同的合作模式，共同應對突發公共衛生事件。

2.建立社會力量的參與渠道。突發公共衛生事件的緊急性和不確定性，要求政府部門做出快速的決策處理，所以參與主體的多元化會減輕政府部門的壓力，而且通過調動企業組織、自愿者組織等的參與熱情,從而形成公共突發公共衛生事件應急管理的多元化、立體化與網絡化。

(五)加強全面預警監測

1.健全應急管理預警的監測程序。首先，監測信息的收集要拓寬渠道，可兼顧官方渠道和其他途徑，保證信息的時效、全面、多樣性。其次，對于已經收集到的信息進行整理和篩選，從而識別突發公共衛生事件的風險范疇和類型，為科學決策提供了方向。最后，根據前期的考量評估，進行事件走向預測，從而進行準確分級，發出合適的預警信息，確保受眾能夠接收信息，采取相應的手段規避風險。

2.強化應急管理預警技術方法的科學性。首先，要加強突發公共衛生事件預警平臺的建設，利用網絡的高效、便捷、經濟，實現預警信息的快速傳遞，從而實現和公眾的良性互動；其次，完善突發公共衛生事件預警設備的技術升級，結合人工智能等技術更好地監測、分析信息、確保數據的真實性和準確性，從而更好地幫助決策者制定科學、合理、高效率的應對方案。