規模化畜牧養殖面源污染防治法律完善

王曉涵

（山東理工大學法學院 255049）

現階段，國家支持農村集體經濟組織、農民和畜牧養殖企業建立規模化、標準化的養殖場。如今我國畜牧養殖業發展迅速，肉、蛋、禽的總產量已經連續保持在世界前列，不僅改善了人民生活水平、調整了人們的膳食結構，而且在提高我國農民收入等方面作出了不可替代的貢獻。但其在快速發展的同時，難以忽略的是，在畜牧養殖規模化形成過程中，動物產生的糞便以及養殖污水等隨意堆棄、排放造成養殖場所在區域環境惡化，間接對水源、土壤和空氣等造成影響。

1 我國畜牧養殖面源污染現狀

1.1 規模化畜牧養殖面源污染量大

規模化畜牧養殖面源污染主要源于牲畜糞便、養殖場廢水污染以及牲畜死尸隨意丟棄所造成的水體污染，相關的污染物成分包含氨氮、總氮、總磷等。我國生態環境部、國家統計局以及農村農業部于2020年6月發布了《第二次全國污染源普查公報》，報告中顯示在2017年我國農業源水污染物排放量為：化學需氧量1067.13萬t，氨氮21.62萬t，總氮141.49萬t，總磷21.20萬t。然而其中畜禽養殖業的水污染物排放量占較大比重，包括：化學需氧量1000.53萬t，氨氮11.09萬t，總氮11.09萬t，總磷11.97萬t[1]，占據了農業源污染的一半以上，在畜禽養殖業迅速發展的同時，其產生的污染已經成為我國農業面源污染的首要來源。

1.2 規模化畜牧養殖面源污染面廣

我國畜牧養殖規模越來越大，大量的規模化養殖場廣泛分布在全國的各個地區，然而各養殖場的分散性導致畜牧養殖面源污染的范圍擴大，并且對土壤、空氣以及水源都會造成不同程度的污染。規模化養殖場產生的大量禽畜糞便等污染物的堆積，產生氨氣、氮氣以及硫化氫等多種有害氣體，將直接影響到周邊地區的空氣質量。在禽畜養殖過程中，禽畜的糞尿任意排放到水源后，將溶解其中的氧氣，加劇水質的惡化程度，對人們的健康狀況存有潛在的危險。然而當未經處理污水滲透到土壤當中時，其對土壤的潛在應用價值將會產生難以恢復的影響。在禽畜養殖過程中形成的糞便不經處理直接排到土壤當中，將會引發土壤透水現象，或者影響土壤的透氣性，引發土壤板結現象，將直接影響農作物的生產效果。若此情況得不到有效控制，在重金屬元素等各種因素的影響下，可能會增加其影響范圍，對所處環境造成難以挽回的損害。

1.3 畜牧養殖面源污染危害大

未經處理的禽畜糞尿是病原體生物很好的營養基，這些污染物在沒有得到有效處理的情況下容易滋生蟲蠅，使此處的病原微生物的數量增大、種類增多，造成病原菌和寄生蟲等微生物的大范圍蔓延擴散，人的皮膚一旦接觸，皮膚就會出現皮炎或其他的因不能免疫而產生的炎癥。如果將禽畜的糞尿等污染物直接排入農田或河道中，或者將病死的禽畜尸體隨意扔入河道中，那么極易造成病原體微生物的蔓延擴散，引起人和動物疫病的擴散和流行，造成不可逆轉的傳染病危害。

2 我國畜牧養殖農業面源污染產生原因

2.1 利益驅動的產物

在我國傳統農業發展的早期，因地方經濟落后，養殖場規模都比較小，而且規劃設計落后，為了交通便利往往建立在江河流域或城郊結合處，沒有規劃合理的距離，加重了污染治理的難度。其次，禽畜養殖過程中產生排泄物量巨大，必須配備專業化的處理設備才能降低這些排泄物的污染程度，保證處理效果。但是為了節約成本，在有限投入中獲取更大利益，大多數養殖場都沒有配備完善的糞污處理設備，或者雖然配備了設備，但是并不能滿足自身養殖場的糞污處理要求，導致養殖場的排泄物不能得到有效處理，造成嚴重的環境污染。

畜牧養殖業作為農民收入來源之一，國家為了促進畜牧業的發展，保障農民的生活，多個地區都出臺了對規模化養殖場的補貼政策。然而，具有有限理性的農戶僅僅看到了規模化畜牧養殖的大量收益，卻忽視了養殖業背后的環境消耗。長期以來，由于缺少對農民的環境保護方面的普及教育，因此其環境保護意識較差，沒有意識到畜牧養殖業對環境的危害，不會為了保護環境而控制自己養殖的數量，即使他們考慮到養殖場對環境的危害，但是為了獲取養殖場所帶來的巨大收益和政府給予的大量補貼，在有限理性的作用下，農戶只顧得上維護眼前利益，而不再考慮長遠利益，從而導致畜牧養殖場的規模越來越大，而環境污染問題不斷加重。

2.2 現存法律法規的掣制

2.2.1 缺少專門畜牧養殖面源污染防治法

當前我國現存能夠直接或者間接涉及與畜牧養殖面源污染相關的法律規定較少，且分布比較零散，沒有一部系統性、全面性的專門法律來規制畜牧養殖面源污染行為。我國當前只有一部專門的畜牧養殖法律是《中華人民共和國畜牧法》，但是它的本質是一部為了規范畜牧業生產經營而制定的與畜牧業發展相關的產業法，而不涉及污染防治的相關內容。然而《中華人民共和國畜牧法》的主要立法目的是促進我國畜牧業的穩步發展，其在一定程度上與我國的《環境保護法》和《污染防治法》在環境保護上的立法宗旨存在矛盾。規模化畜牧養殖業所造成的面源污染現在已經成為了我國環境保護發展進程的巨大隱患，若想改變當前局面，需要的是專門的一部畜牧業污染防治法律對整個畜牧養殖產業所產生的污染物的處理問題進行整治，尤其是對規模化畜牧養殖場的污染物如何做到資源化、無害化的處理，當務之急是實現我國畜牧養殖業的產業轉型問題[2]。

2.2.2 責任追究困難

在我國現有的法律制度之下，要對違法行為進行追責，需要具有明確的主體、行為、后果三要素，但是農業畜牧養殖農業面源污染的形成在確定污染主體、行為、后果上存在一定的技術障礙。畜牧養殖面源污染行為與污染后果的發生地在空間上并不當然同意，所以很難推定污染后果的發生于污染主體所在地存在因果關系，而且污染后果的產生的時間存在滯后性，所以污染主體的時間范圍也難以確認[3]。除此之外，我國現有的畜牧養殖相關法律主要針對對畜牧養殖者的管理，缺乏對環境保護責任主管部門和相關責任部門的在職責管理責任方面的規定。因此在我國現有的法律層面上，難以追究環境保護主管部門和其有關責任部門對其應盡職責不作為的行為。以我國《畜禽規模養殖條例》為參考，其第五章法律責任相關內容共有七條規定，其中有六條規定是針對污染主體的法律責任，僅有一條規定是針對環境主管部門及其相關責任部門的。并且此規定并沒有具體對某種監管違法行為給予某種具體的行政處分，由此可以想象在實踐中過程中，環境監管職責被真正執行下去的可能性。

2.2.3 法律觀念缺少源頭治理

我國現存的法律規定治理思路落后，大多數規制的是畜禽污染處理的問題，但是如何做到減少或防止該污染的規定卻寥寥無幾。我國現存法律對前端生產投入過程的控制和規模化養殖過程中對養殖場管理的預防環節有所忽視，在規模化畜牧養殖面源污染防治方式上依舊模仿工業源污染的防治路徑，忽視了對規模化畜牧養殖的源頭的治理，更加劇了末端處理的壓力。然而在實踐過程中，畜牧養殖面源污染的防治在進行時，其源頭管控和末端治理及其過程控制同樣重要，而不是厚此薄彼[4]。倘若僅將治理重心放在水體污染上，而忽略了畜牧養殖造成的土地污染和大氣污染，且不針對土質惡化和惡臭氣體進行治理，都將阻礙對畜牧養殖面源污染防治達到理想效果。

2.3 公民參與監督積極性弱

規模化畜牧養殖農業面源污染治理受益者為全體公民，在理想狀態下，每一個公民都應該根據自己從規模化畜牧養殖面源污染治理中獲得的利益來提供治理成本。但是，由于環境具有公共物品的屬性，有些人即使沒有對規模化畜牧養殖面源污染治理產生貢獻，但也能享受到污染治理所帶來的好處，這種“搭便車”的行為幾乎不用付出任何行動，依舊成為了規模化畜牧養殖面源污染治理的受益者。當“搭便車”人的受益程度大于他們所付出的成本時，就會使原來不想“搭便車”的人在利益的驅動下，參加到其中，當“搭便車”的人占一定數量時，畜牧養殖面源污染治理必然會走向失敗[5]。還有部分人是規模化畜牧養殖行業導致環境惡化的主體，又是環境惡化的所帶來危害的受害者，他們只能默默忍受環境污染所帶來的一切不利影響。

3 治理畜牧養殖農業面源污染對策

3.1 對規模化畜牧污染防治進行專門立法

畜牧養殖產業主要由養殖散戶、養殖企業以及規模化養殖場發展形成，面源污染主要來源于規模化養殖場，因此首先應當對規模化養殖場的綠色生產進行立法，嚴格法律規制其環境污染行為。從國家角度出發，應當專門對畜牧養殖面源污染防治進行立法，來解決目前嚴峻的畜牧養殖面源污染問題。在立法過程中，首先對于具有規模化的養殖場，應當根據地域特點進行立法，依據養殖場所在地區及周邊地區的環境特征，限制此地域的養殖規模及其污染排放總量。其次以不同畜種為單位設立具體標準，此標準的設立不僅對控制規模化畜牧養殖面源污染防治工作具有具體的操作性，還讓絕大多數的畜牧養殖從業者了解法條并明白其內涵，有利于法律的實施。

3.2 構建合理的規模化畜牧養殖農業面源污染防治補助制度

首先環境法所保護的環境是一個整體，實踐過程中雖然對環境整體的保護往往是通過對其中某一個環境要素的保護來實現的，但是不能忽視不同地區不同環境要素之間的相互影響。在我國規模化畜牧養殖農業面源污染防治補助制度的構建過程中，不能僅聚焦在畜禽的排泄物這一污染源，也不能僅重點對水污染進行治理，而應以環境整體主義的觀念作為理論指導，綜合考量水、土壤、空氣等在面源污染中的相互作用。補助資金應當適用于所有影響規模化畜牧養殖面源污染的因素，避免因不完整的保護而導致制度失靈，進而影響規模化畜牧養殖面源污染補助制度的實施效果。其次，就我國而言，資金不足是我們必須面對的問題。現在我們資金的主要來源包括中央補助、地方性財政收入、地方自籌，雖然多元化的資金來源暫時解決了污染防治資金不足的問題，但是并沒有明確相應的資金構成比例，使各地的畜牧養殖農業面源污染防治資金缺乏穩定的保障。所以我們在制度構建過程中，除了考慮資金來源的多元性，還應考慮不用來源的資金進行有效整合，對資金的使用進行合理支配，有效提高資金使用效益，使有限的資金在畜牧養殖面源污染防治過程中發揮出最大的功效[6]。

3.3 鼓勵公民積極參與環境監督工作

公民行使監督權是政府維護社會長治久安的關鍵舉措。政府部門及相關環保工作部門應該為公民監督工作提供便利，通過開辟多種監督渠道，例如開通環境污染投訴熱線、設立投訴信箱以及開創網絡舉報平臺等方式鼓勵公民參與其中。環境保護部門應當鼓勵公民積極維護其自身環境權益，在必要時為公民提供一些法律幫助支持。除此之外，各地環境保護部門還應當支持其本地環境保護組織的發展，幫助其提升自身業務水平、及其成員專業素質，鼓勵各地環境保護組織成為提起環境公益訴訟的主力，以此提升公民及社會組織的監督能力。

4 結語

綜上我們必須正視規模化畜牧養殖面源污染給生態環境帶來的危害，從近幾年來人類疫病和動物疫情的暴發中可以看出，發生在人類生活的多種高發疾病都與其周圍環境污染和動物疫病相關。如今我國規模化畜牧養殖業已經發展到了一定程度，要實現畜牧業的綠色發展，必須做好生態環境保護工作。依法治污，對規模化畜牧污染防治進行專門立法，制定優惠政策，構建合理的畜牧養殖面源污染防治補助制度，健全監督機制，鼓勵公民積極參與環境監督工作，保障我國畜牧業與生態環境的協調發展。