淺析某市江北新區排污許可核發工作存在的問題

杜 洋

（南京卓創環境科技有限公司，江蘇 南京 210000）

1 前言

2019年低，生態環境部辦公廳印發了《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作的通知》（環辦環評函[2019]939號），同年發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》；2021年國務院印發了《排污許可管理條例》，排污許可證制度將成為新的行政許可，同時是排污單位的守法文書，也是各級生態環境行政管理部門執法的重要依據之一。

某市江北新區排污許可證核發系統中共計233家企業，其中簡化管理103家，重點管理130家。排污許可證現強調企業主體責任，即“誰污染，誰治理”，這就要求第三方技術審核在排污許可核發過程中污染物因子及排放標準不能出現錯誤；重點行業的污染物排放總量核算量要合理合規，計算結果準確無誤；企業主要排污節點及污染治理措施填報依據主要來自企業生產工藝流程圖及相應的現行國家技術規范中要求的污染防治措施；自行監測方案的監測點位、污染物的監測標準、監測頻次等都應符合國家自行監測規范要求；環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告必須要按照核發機關的要求進行填報，這也是后續行政部門監管的重點環節之一。

排污許可證為企業排污管理和環境部門執法提供了方便。每個企業基本都涉及廢氣、廢水、固體廢物的排放，而且相關的法律法規和標準、政策文件多而繁雜，企業不可能去逐個了解相關法律和排放標準、政策文件，這樣不僅會增加企業的成本，也給執法工作帶來困難。而將環保要求記載于排污許可證上，企業只需按照證中要求進行排污和內部環境管理，環境執法部門只需判斷企業排污是不是符合證中要求，排污許可證更像是傳遞環保政策和管理要求的介質[1]。

排污許可證的核發質量即關系到整個江北新區的污染物排放底數是否清晰，也關系到發證之后的排污費的收繳形式、總量減排任務、環境空氣改善問題及企業執法、監督性監測的準確性等一系列問題，這就要求排污許可的審核人員要保持敬畏之心，不僅要細心還要有耐心，審核不能出現一點問題，否則發證以后，會給排污單位及監管部門帶來很多困擾。

排污許可證核發過程中不僅要考量審核人員相關的環保專業知識（法律法規、各行業核發技術規范、各要素排放標準、污染因子監測規范標準、各行業自行監測指南）掌握的程度，還要求熟悉各行業，各企業的工藝流程及物料走向和產排污環節、污染物源強核算方法。對于重點管理的企業還需要掌握該行業的污染物可行技術治理方法、廢氣及廢水的年許可排放量，同時還應具備數據分析評價等專業知識。這就要求在審核核查工作時對企業所申報情況要進行全面核查。例如，某市江北新區產業園區企業，主要以化學原料和化學制品制造業為主，并且大部分企業由于歷史遺留問題，存在較多的環保手續等問題，且園區企業數量龐大，梳理問題的周期相對較長，企業填報人員由于專業知識水平有限，這就對許可證的核發質量的完整性、科學性、合理性、規范性工作帶來困難。

首先，第三方評估機構要對企業填報提交到排污許可核發系統后臺進行審核，標出企業填報問題的所在，同時出具相應的審核意見，直到企業按照意見修改完成，再在系統內走相應的行政審批手續，發證前需對企業進行現場核查，審核意見提出的問題作為后期現場核查關注的重點內容。現場主要核查企業填報的生產裝置（設施）的各項參數及主要工藝、原輔材料（名稱、設計年使用量、成分等）、產品名稱、生產（加工）能力及計量單位，規格、用量及產量等內容是否與環評一致；產排污環節是否存在漏報的嫌疑，污染處理設施和方法是否合法、合規；排污口的數量設置是否符合填報資料和法律規范要求，排污許可量的計算是否準確無誤，自行監測指南是否得到了監管局（監測站）等部門的認可。

2 排污許可審核工作中遇到的問題

2.1 填報質量差，效率不高

2.1.1 企業環保管理人員能力偏低

工作中發現部分中小型企業環保管理水平普遍偏低，甚者連廢氣、廢水污染物單位都不知道，或者是對企業情況了解不清。另外，審核過程還發現部分企業環保管理人員變動很頻繁，例如，審核意見剛和經辦人溝通如何修改，可能下周就又換了一個人，又要重新再指導一遍，經常與企業反復對接、溝通五六遍，才能完成一家企業的發證。

2.1.2 企業重視度和主動性不高

企業對排污許可證的重視度、主動提升許可證質量及將許可證作為企業重要的環保管理文件的意識不強，甚至還遠未達到對環評的重視程度。在審核過程中，企業經常答應盡快修改到位，但很多時候都不能在規定時間內修改完成。

2.1.3 第三方環保企業填報人員能力較低

生態環境部共發布54個行業大類76份行業技術規范及24個行業的監測技術指南及相應的核發工作函件，這些文件是排污許可證核發的根基。發布的文件數量多且專業性強，這就要求審核人員要不斷研究學習相應的技術規范。工作中發現，部分企業由于無相關的環保專員，對于排污許可證的申請，一般會委托第三方環保單位進行填報。部分第三方單位填報人員大多是根據企業提供的資料進行平臺填報，實際未去企業進行實地踏勘，導致現階段填報的內容與企業的實際情況不符合；第三方填報的單位人員對于排污許可頒布的條例、技術指南、技術規范、自行監測方案、污染源源強核算等文件均未完全“吃透”。甚者有第三方填報人員無視審核人員出具的審核清單，不及時進行修正，企業電話催了，才修改，修改內容也都大打折扣，從而導致審核復核進度緩慢。

2.2 部分行業技術規范中明確的污染物管控因子與標準不一致

（1）根據《排污許可證申請與核發技術規范制藥工業—生物藥品制品制造》（HJ 1062—2019）4.5.3.1 廢水類別、污染物項目及污染治理設施中表3 制藥工業—生物藥品制品制造排污單位廢水類別、污染物項目及污染治理設施一覽表要求，企業綜合廢水（生產廢水、公用單元廢水、生活污水、初期雨水）中污染物管控因子包含糞大腸菌群數。該國家規范標準廢水管控因子未對企業產品工藝類型進行區分。

2019年4月1日開始實施的《生物制藥行業水和大氣污染物排放限值》（DB 32/3560-2019）對生物制藥企業廢水管控要求按照發酵類制藥企業（含生產設施）、提取類制藥企業（含生產設施）、制劑類制藥企業（含生產設施）、生物工程類制藥企業（含生產設施）和生物醫藥研發機構進行了區分管理，其中對于發酵類制藥企業（含生產設施）的廢水管控因子未包含糞大腸菌群數。

（2）核人員還發現部分江蘇地方標準要求松于國家標準，例如《化學工業揮發性有機物排放標準》（DB 32/3151-2016）部分管控污染物標準松于《石油化學工業污染物排放標準》（GB 31571-2015）標準。

2.3 部分行業技術規范中未明確主管部門要求的融合問題

（1）根據《省生態環境廳關于將排污單位活性炭使用更換納入排污許可管理的通知》（蘇環辦[2021]218號）要求排污單位應根據廢氣活性炭吸附處理設施設計方案確定活性炭更換周期，并在排污許可證申領填報系統固體廢棄物污染物排放信息-申請排放信息模塊中，“固體廢物排放信息表”中其他信息對應廢活性炭填報處填報活性炭更換周期，并在附件中上傳廢氣活性炭吸附處理設施設計方案。但該通知活性炭更換周期的計算文件中沒有考慮企業使用多級工藝處理時的活性炭更換情況，導致該要求落實存在困難。

（2）根據寧環規[2019]1號，南京市高架火炬應在2021年5月1日前完成整改，不再作為日常大氣污染處理設施，目前仍有企業未完成改造，火炬問題導致部分企業無法發證。

2.4 部分行業技術規范要求與環評銜接不暢問題

（1）清下水問題。環評文件及批復通常要求企業產生的清下水可以從雨水或清下水排口排放，但市局在檢查中提出按照部長信箱要求清下水不允許經雨水系統排放，應按行業要求視同污水管理，同時技術規范對清下水排放又未做明確，這給許可證審核與管理帶來了困擾。

（2）技術規范管控因子與環評因子不一致問題。部分技術規范在制定過程中通常考慮了多種生產工藝、多種生產物料條件下污染因子的產生與管控，往往種類繁多，實際企業環評評價因子與技術規范相比偏少，比如特征因子未識別問題，但環評也系經過編制單位、企業、行業專家和審批部門論證核實后確定的，如果僅靠許可證審核提出請企業補充特征因子依據不充分，審核人員經常向企業提出申請因子是否全面，要求補充相關因子，但企業經常回復說他們不涉及，缺乏明確文件支撐企業補充其他因子。

2.5 技術規范有待完善

規范制定發布時間緊導致部分技術規范要求不明或無法落實執行。

（1）《排污許可證申請與核發技術規范 石化工業》（HJ 853-2017）由于出臺編制時間較早，規范中只明確了廢水總排口，且管控因子很多，當企業僅排放生活污水時，該如何進行許可管理？按規范管理不符合實際，且企業無法落實，不按規范執行，又缺少對這種特殊情形的適用條款。

《排污許可證申請與核發技術規范 石化工業》（HJ 853-2017）表1 納入許可管理的廢氣有組織排放源及污染物項目中“合成樹脂工業”中的危廢倉庫和實驗室廢氣屬于主要排口還是一般排放口存在理解歧義。

（2）建設項目環評分類名錄一直在做簡化，但技術規范缺少登記管理類項目新增排放量如何許可的問題，從而導致總量新增問題無法解決。例如，石化行業在進行污水站無組織加蓋收集變無組織為有組織排放僅需要填報登記表，但按照排污許可管理要求又涉及到主要排放口，按照技術規范計算值很大，甚至超過改造前的全廠排放量，怎么進行總量的許可？

（3）關于電廠污泥摻燒問題。該類項目通常依托電廠的鍋爐、污染治理設施、焚燒煙氣排放口等，其建設項目環評批復中要求該項目大氣污染物中的除汞及其化合物外的重金屬、二噁英類、氯化氫參照《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485-2014）執行。根據《排污許可證申請與核發技術規范 環境衛生管理業（HJ 1106—2020）》規定，對于執行GB 18485的生產設施和排放口，適用《排污許可證申請與核發技術規范生活垃圾焚燒（HJ 1039—2019）》。但是若執行HJ 1039，實際情況是大部分火電廠（或熱電廠）的焚燒爐型、污染治理設施等情況與排污許可證信息平臺“生活垃圾焚燒”類模塊表單無法對應，且現有火電廠無法做到符合專門生活垃圾焚燒項目污染控制措施要求。

（4）技術規范是企業申請同時也是第三方技術審核單位及生態環境管理部門審核排污許可證的依據，目前生態環境部已經發布76個行業的技術規范，其中及個別技術規范對控制的污染物種類和可行性技術規定的比較籠統，特別是早期發布的技術規范。例如火電行業技術規范中規定廢水的類別為生產廢水、生活污水、冷卻水、脫硫廢水。控制的為NH3-N、SS、TP、硫化物、石油類、氟化物、揮發酚、動植物油。并未明確某類廢水應執行哪些污染因子，這就導致企業隨意填報，加大了審核難度。同時環境部門只能對企業填報信息審核，不能確定排污單位是否漏報、錯報污染物因子等相關的內容。

3 審核工作中常見問題分析

（1）環評文件因編制完成及批復時間有的較為久遠，項目生產工藝和物料使用情況不盡相同，另一方面排污許可證技術規范制定時考慮了較為全面的生產工藝和物料使用情況，因此企業實際污染物產生和排放因子不一定與原環評及批文或許可證技術規范完全一致。在許可證審核與核發過程中，建議根據該行業技術規范中明確的管控因子，要求企業宜進行全因子檢測分析、提供檢測分析報告做附件，作為該企業管控技術規范中相關特征因子的支撐文件。

（2）登記管理類項目涉及到主要排放口時，按照技術規范計算值很大，甚至超過改造前的全廠排放量。在許可證審核與核發過程中，暫按技術規范執行，或根據企業實際監測報告進行核定。

（3）某企業當初環評批復是接管到大廠區企業的污水站或污水處理設施，執行了接管標準，但行業排放標準僅有直接排放和間接排放標準，實際情況企業做不到間接排放標準。在許可證審核與核發過程中，原則上應按照行業標準執行，企業應在后續的清潔生產中進行改進或提出整改措施。

（4）《排污許可證申請與核發技術規范石化工業（HJ 853-2017）》表1納入許可管理的廢氣有組織排放源及污染物項目中“合成樹脂工業”中的危廢倉庫和實驗室廢氣屬于主要排口還是一般排放口。在許可證審核與核發過程中，對于屬于本行業的所有排氣筒應視為主要排放口，同時按照對相應措施的排放口從嚴管理進行填報。

（5）從企業生產工藝及規模、產品種類及產值等情況進行分析、結合當地園區發展定位等多角度綜合分析研判后確定，從而科學界定企業的主行業與副行業。

（6）部分技術規范在制定過程中通常考慮了多種生產工藝、多種生產物料條件下污染因子的產生與管控，往往種類繁多，實際企業環評評價因子與技術規范相比偏少，比如特征因子未識別問題，但環評也系經過編制單位、企業、行業專家和審批部門論證核實后確定的，如果僅靠許可證審核提出請企業補充特征因子依據不充分，審核人員經常向企業提出申請因子是否全面，要求補充相關因子，但企業經常回復說他們不涉及，缺乏明確文件支撐企業補充其他因子。在許可證審核與核發過程中，對于這種情況的企業，原則上按照環評及批復要求進行審核。

（7）清下水排放是某新材料產業園發展歷史延續至今的環保管理問題，對于這種情況的企業應在規定的期限內進行內部管網的設計與重建，將企業循環使用水作為廢水進行處理。

4 審核工作中審核人員的問題

排污許可證核發人員對相應的環境法律法規及技術規范研究不透徹，審核中對部門分行業存在盲區，其中對水/氣污染物許參照的執行標準選取不當，導致相應的污染物濃度限值錯誤，從而導致排污單位主要排放口的許可量核算錯誤，一般情況都存在許可量計算偏大；在開展排污許可申請與審核工作過程中對行業和管理類別的判斷錯誤頻出；直接導致部分企業后續技術規范適用錯誤[2]；忽視了執行報告和臺賬記錄的審核，一般企業填什么就是什么，未去審核企業填報的內容是否符合現行的技術規范及行政許可要求。

5 行政主管部門聯審核發

建立聯審會議制度，各有關的科室（大氣科、生態科、固廢科、污防辦），環境執法部門，環境監測部門都有專人負責參加聯審，同時結合日常工作及監管監測情況，對申報企業的申請材料提出相應環境管理要求，確保許可證核發工作公平、公正、高效、快捷。

推進排污許可證管理工作，將會改變生態環境主管部門對企業的管理形式，由主動查處企業違法行為向審計企業違法行為轉變，由多種管理形式向單一管理形式轉變，推動環境管理的科學化和規范化。

6 結論

排污許可證作為一項行政許可，現依托第三方機構進行事前審核把關，這就要求第三方對排污許可核發的水、大氣、固廢等環境要素要進行綜合考慮。

（1）嚴格事前審核把關，從技術規范及屬地管理文件等層面規范企業行為。

（2）規范企業排污行為，提升企業環保管理水平。