社會治理視域下我國體育社會組織自治路徑研究

董艷芳 楊 飛 趙迎山

（1.新疆師范大學體育學院，新疆 烏魯木齊 830000；2.新疆政法學院基礎教學部，新疆 圖木舒克 843900）

“自治”義指自治的狀況和權利，以獨立和自給自足為特征。當前，我國社會管理體制處于“政府本位”到“社會本位”的轉型期和“社會管理國家化和國家管理社會化”探索期。然而，社會體制改革及社會結構調整必然引起聯合機制失靈，進而導致道德失范和社會失序等突出問題。黨的十八大以來，政府傳統管控模式服務供給力及治理效能呈現疲軟化態勢，體育社會組織外部制度保障殘缺化及其內部組織構架脆弱化迫切需要政府搭建多元政治平臺，發揮社會主體自主治理、協同管理等方面作用。社會治理視域下，激發社會體育組織活力從而形成多元主體共治格局，更多體現體育社會組織參與權和決策權，提升體育社會組織的服務能力，為助推“健康中國2030”提供了新的視角。

1 涵義：社會治理內涵及社會意義

治理理論興起于政府在治理過程中從壟斷行動者到平行參與者角色和作用的變化。喬恩·皮埃爾認為，“國家中心論”強調國家為主導并構建制度目標為社會經濟掌舵；“社會中心論”強調多元合作和自我管治，凸顯“去國家化”特征。因此，社會治理是以協調為基點，兼顧社會和主體之間動態的彼此不斷互相作用的非正式社會制度。我國社會治理是政府主導各類社團及公民有序參與共同治理社會公共事務活動。社會治理是國家提出的一種全新改革理念，由政府主導、公眾參與，旨在化解矛盾、保障民生，采取權力放還和依法自治形式實現和諧共存的一種現代管理模式。這既是政府對傳統管理方式的理性反思，也是對社會轉型引起復雜問題的話語解釋。近代以來，國家社會治理是“以個體權利確認為基礎展開的一種旨在維護創制性秩序的構建，針對社會現狀和問題采取的以新自由主義為基點，并隨著社會復雜化進程尋求確定性話語權的闡釋”。通過調整社會結構升級，實現上下互動，建立協商共建、彼此認同的合作伙伴關聯，依靠合作網絡協作實現多元治理的權利向度；徹底改變了傳統官僚體制，更加強調公共服務善治理念和權利觀念意識。

2 現實：我國體育社會組織的現狀及表現特征

2.1 體育社會組織現狀

1992年“紅山口會議”以足球俱樂部改革為契機拉開了體育體制改革的序幕。黨的十八大以來，國家陸續提出體育管理機制改革的各種政策及試行方案，我國體育社會組織獲得寬松的外部發展環境。截至2014年底，我國有體育社會組織2.3 萬個，其中體育社團1.5 萬個，體育類民辦非企業單位8490 個[6]。至2017年底，我國注冊的體育社會組織達4.8 萬個，體育基金會達76 家，各種基層社會體育組織達幾百萬個。社會體育組織的快速發展在提升國民幸福指數、傳承優秀體育文化、強化國民身體素質及促進社會和諧穩定等方面起著至關重要的作用。

2.2 體育社會組織形態及特征

根據管理主體和組織特征，體育社會組織可歸納為內生性、自發性和共生性[7]三種基本形態。著眼于其他行業社會組織門戶創建，創始過程很大程度取決于領導者的價值理念。內生性和自發性體育社會組織雖市場份額大，但體制先天不足，導致其進步緩慢，發展水平受限。共生性體育社會組織則表現多元價值取向，能較好地滿足社會成員的體育需求，比較符合當前的社會發展環境（見表1）。

表1 我國體育社會組織形態特征分類表

3 困境：我國體育社會組織發展的制約因素

3.1 生存環境窘迫

改革開放以來，雖然國家發布了一些政策法規和試行辦法，重新定位了政府管理體制的職能分配和管理辦法，但現實中仍存在高門檻難入、監管不力等弊端，這無疑加劇了體育社會組織生存處境[8]。對于自發性體育社會組織來說，政府嚴格的層級審批制度致使其注冊困難，被限制報名參加正規比賽。有些體育社會組織雖已批準注冊，但生存環境差，從長遠來看其社會治理職能受限。譬如，新疆石河子市天音健身輔導站成立13年來，從草根組織發展到如今正規的健身輔導機構，組織人數覆蓋農八師18 個農牧團場近一萬多人，但因缺乏固定訓練場所、受季節性和氣候性影響較大、訓練經費比較緊缺，致使其生存環境窘迫。類似的體育社會組織在全國還有很多，由于受到多重因素制約致使其長期處于較低水平發展。

3.2 自治能力弱

隨著人們空閑時間增多以及對健康的需求，催生了人們對體育活動需求的多元化和個性化選擇，這對體育社會組織的體育活動組織能力提出了更高的要求。據2017年民政部統計數據顯示，我國體育社會組織平均每10 萬人僅擁有體育社團2.2個，其服務能力和自治能力還較弱。相較于世界發達國家，我國體育社會組織數量和規模的差距還比較懸殊，這在一定程度上限制了人們體育活動的開展。由于缺乏體育人力資源管理人員和專業體育指導人員，導致體育社會組織人才流動頻繁、內部管理混亂及技術指導欠缺，體育社會組織發展長期處于艱難摸索狀態，難以健康可持續發展。

3.3 雙管體制弊端

當前我國體育社會組織的管控模式仍是傳統的“雙管”體制，遵從“一業一會”“一地一會”管理標準。這種“預防型”體制一定程度上暴露了體育社會組織的監管弊端，即側重事前審查審批，而忽略過程監管。社會穩定理論認為，“個人、群體之間差異的獨立性在反常分工的促使下，原來統一的道德規范和集體意識可能出現分崩離析的狀態”[9]。體育社會組織松散和懈怠就會出現“越位、錯位”行為，監管部門無法及時察覺并進行有效的約束。雙重的管理體制容易產生個體對主體的依賴性，部分體育社會組織缺乏合法性，而被政府部門放任自流，又吝于指導和分配資源，最終導致其發展路線偏離健康軌道，難以可持續發展而陷入生存困境。

3.4 角色轉換拖沓

改革開放以來，國家行政體制經歷了“全能型”到“有限型”再到“服務型”的變革之路[10]。黨的十六屆六中全會正式提出建設服務型政府，強調強化社會管理和公共服務職能。盡管國家出臺一系列指導性文件，但在落實中多有敷衍塞責現象，歸因于我國長期受到官僚政治體制熏染而制化的結果。建設“服務型政府”必然伴隨著體育行政部門“去權力化”的簡政放權，勢必會削弱行政主管部門的管理權限，其角色也將從“管理者”變成“服務者”，角色轉換的心理落差勢必會影響職能轉變進度。有些行政部門將體育社會組織看成是競爭對手，因而不愿交付職責；有些體育社會組織因長期依賴體育行政部門而缺乏獨立性，很難承擔一些重大體育活動，更不能參與其中進行監督。

4 探索：我國體育社會組織的自治路徑

4.1 保障合法地位，提高生存能力

行政部門“門檻高”和體育社會組織“注冊難”致使一些體育社會組織“合法性”不足，從而造成其發展艱難。政府應確立體育社會組織話語權，尤其是自發性體育團體的合法地位。①注冊備案便捷化。強化各級政府服務體系，在“一業一會”“一地一會”基礎上調整內部結構，整合社會資源，增強體育社會組織的市場競爭力和生存能力。②簡化程序，降低門檻。政府部門聯合辦公，設立一體化服務“辦公超市”，解決“領導動動嘴，辦事跑斷腿”難題，真正實現“服務型”管理。推進“雙規管理”機制，形成市、縣民政部門統一備案和鄉、鎮、街道負責的監管制度。③理性認知，轉變觀念。正確認知體育社會組織的社會作用，拓寬體育社會組織生存空間，為其提供更多優質社會公共資源。

4.2 加快政府職能轉變，培養自治能力

善治理論認為，政府管理體制轉變速度對社會組織的成長進程有決定性作用。長期受官僚管理體制桎梏，我國體育社會組織的社會功能表現為先天不足。長期受縛于外界干預和內部“高依附、低自主”的困境，雖急藥慢攻但仍痼疾難除，不同程度掣肘了體育社會組織發展[11]。因此，要不斷激發體育社會組織活力，使其積極參與體育公共服務決策，強化自我治理和公眾參與，實現社會善治。政府部門盡快適應角色轉換，調整自身功能定位，為體育社會組織提供寬松的發展空間，全面提升其治理能力，改變自上而下的單向管控，實現主體獨立的“管辦分離”逐步邁向政府、企業、公眾參與的多元雙向治理新型模式，發揮其社會治理中的重要作用。

4.3 完善規范自治制度

社會治理理論認為，社會組織將成為撬動社會本位體制轉變的中堅力量，以及構建社會管理體制新格局的重要角色。補充和規范體育社會組織制度管理是實現其良性運轉、參與社會治理的重要舉措。①明晰身份，細化分工。按體育社會組織非公體制要求，在職公務人員一律不得出任領導，領導機構選舉堅持民主決策，做到權責明晰并細化工作職責。②制定章程，公開透明。規章制度對于不同體育社會組織要因地制宜、區別對待，制定公開透明的議事章程，使各項工作更標準、規范。③確定目標，明晰界限。堅持社會公共服務為主要任務，不斷加強公共職能與價值訴求。④開拓市場，強化隊伍建設。積極開拓市場，運用“社企合作”獲得充足資金，保證組織順利發展；加強人才隊伍建設，制定人才培養計劃，打造“懂技術、懂管理”人才梯隊。

4.4 建全監管機制，規范健康發展

2016-2018 年，民政部陸續公布了全國范圍內中國國際奧林匹克協會、中國空手道高手會等37家社會組織[12]涉嫌非法開展活動處罰公告，彰顯了國家對于社會體育社團的持續性整治決心[13]。2018年1月，民政部制定出臺了《社會組織信用信息管理辦法》，為約束社會組織信用信息記錄和管理制度提供了統一標準和有效借鑒。依法治國不僅要繼續完善和規范體育規則，而且要長期培育和不斷內化規則主體內涵；持續推進體育社會組織法制化，體育行政部門遵法辦事不徇私情，在道德法律框架下從事體育活動。政府部門應建立“三環節”全程監管體制。①行政部門依法嚴格審查申請組織的資格；②依據組織章程核查其成立宗旨、身份地位；③依法進行審查、清算和解散違規組織。此外，把社會責任國際標準[14]（ISO26000）納入體育行業治理體系，從組織治理、人權和社區參與等七大領域為體育社會組織闡釋社會責任內涵，為體育社會組織的自我治理提供參考標準，從而強化其自律能力，實現可持續發展。

5 結論

全球化加劇了社會流動性和矛盾復雜性的累積，社會風險和矛盾沖突逐漸誘發了社會傳統體制的“本體性焦慮”，并在時空維度上病態疊加，又不得不聽任于確定性制度的單向度控制結構。因此，社會轉型和管理體制改革向社會治理體系構建提出巨大挑戰的同時，也為我國體育社會組織群體的民主治理及自治探索開辟了新的路徑。體育社會組織自治作為一種非正式制度，是社會發展中促進社會穩定、構建和諧社會的重要手段。發揮社會體育組織價值引領職能，在依法自治中服務社會，在動態的多元治理體系中實現社會善治，為實現“和諧體育”“健康中國”貢獻力量。