農村空巢老人養老保障問題與對策

王業成

摘 要：隨著大量農村青年群體涌向城市工作，農村空巢老人不斷增多，空巢老人的養老保障問題成為黨和政府亟須解決的現實問題。通過對淮安市盱眙縣化農村的空巢老人進行調研和訪談發現，該村的空巢老人在生活上存在供養水平低、健康狀況不理想、精神慰藉缺位嚴重以及政府支持不足等問題，并進一步分析問題背后存在的受傳統價值觀念的影響、政府財政缺位、老齡化的人口比重上升等制約因素。在此基礎上，提出解決農村空巢老人養老保障問題的對策，即加快建立長效的養老保障體制，為養老機構與社會企業提供更多的政策支持，加大農村養老基礎設施建設和公共物品的投入力度，為空巢老人提供經濟支持、注重精神慰藉，加快敬老院、養老院等基礎福利建設。

關鍵詞：農村空巢老人；養老保障；人口老齡化；淮安市盱眙縣

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）34-0049-03

引言

隨著城市的快速發展，越來越多的農村年輕人涌向城鎮，造成了大量農村老人留守。目前，農村空巢老人還存在物質生活比較匱乏以及精神生活不夠豐富等問題，此外，政府和社會各界對農村空巢老人的關注度還不夠，應盡快改變這一現狀。農村空巢老人在福利津貼和養老待遇等方面，與城市空巢老人相比仍然存在較大的差距。政府和社會解決好農村空巢老人的養老保障問題，一方面有利于提高空巢老人的幸福生活指數，使農村社會更加安定和諧，另一方面也有利于在大城市拼搏的年輕人可以安心工作，為社會創造更大的價值，實現自己在社會中的價值。為此，在2019年11月份開始，著重調研化農村的空巢老人情況。一是通過網絡，參閱了有關空巢老人社會保障方面的學術論文20余篇；二是走訪了盱眙縣政府辦公室及有關鄉鎮，系統搜集有關空巢老人問題的政策文件和實施辦法30余份；三是采用問卷調查與訪談等方法。

一、淮安市盱眙縣化農村空巢老人養老保障的基本情況

在具體調研過程中，進入淮安市化農村，實地調查了空巢老人的現狀，選取了180位農村老人（含60歲及以上）進行了問卷調查，在具體調研過程中，選取15位農村老人（含60歲及以上）和5名村干部進行了訪談，最終收取了相關調查問卷并進行訪談記錄用于本文研究。在化農村共發放180份問卷，收回的問卷中可以利用的有效問卷為175份，有效率約為97.2%，確認為有效問卷。

（一）地區環境狀況

化農村隸屬于淮安市盱眙縣管轄，位于江蘇省北部，淮河以南，與安徽省相鄰。盱眙縣共有14個鎮、5個鄉，其中的天泉湖鎮即是化農村所屬的鄉鎮。近年來，由于化農村空巢老人問題日趨嚴重，政府逐漸致力于發展化農村的養老保障事業。化農村隸屬于天泉湖鎮，位于古城社區以東1公里處，與楊山村、龍山村、北山村、寶塔村等村相鄰。化農村面積大約10平方千米，總人口約2 680人，老年人約750人，其中空巢老人約350人。

（二）養老方式狀況

在化農村發放關于“您目前會選擇的養老方式是？”問卷后，對相關數據整理、統計和分析后發現有33.6%的空巢老人，約59人是社區養老；有53.7%的空巢老人，約94人是在家進行家庭養老；有9.8%的空巢老人，約17人是在敬老院、養老院等機構進行養老。其次，還有較少的空巢老人選擇了其他的養老方式。有些空巢老人希望子女在離化農村不遠的縣城上班，這樣就可以時常回家看看。此外，一些空巢老人已經習慣了自我養老的方式，自我養老可以不給子女添麻煩，自己生活起來也比較方便。最后，選擇去敬老院養老的空巢老人少之又少，他們絕大多數都表示敬老院的設施差，相關人員的態度差，在敬老院可能遭到暴力，敬老院給他們留下了較差的印象。

（三）空巢老人的養老保險費用繳納狀況

根據化農村村民委員會《新型農村社會養老保險制度實施辦法》：從2010年開始，60歲以上的農村老人需補繳15年的養老保險費，如按每年300元的標準來算，仍需要繳納4 500元的養老保險費，政府會補貼一部分。此外，每月基礎養老金是60元，按此計算，化農村老人最多每人每月大概可以獲得151元的養老金，151元的養老金只能夠保障老人最基本的生活，如果再加上現在老人都會固定買藥，例如治療高血壓的藥物，那完全是不夠支付空巢老人日常藥物開銷的。

二、淮安市盱眙縣化農村空巢老人養老面臨的問題

（一）空巢老人的供養水平低

在化農村共發放180份“您的月均收入大約是？”的問卷調查，其中175份為有效調查問卷，包括145位空巢老人與30位非空巢老人，化農村空巢老人的收入絕大多數在500元以下，收入在這一類的空巢老人中有17位五保老人；收入稍微高點的空巢老人，他們一般都是身體較好并且能夠務農，但是畢竟農村經濟發展緩慢，光靠莊稼的收入并不能給農村的空巢老人帶來什么實質性的改變；在調研中，每月收入在1 000元以上的空巢老人只有19人，他們往往是退休的教師和鄉村干部。經濟收入決定了生活質量，在化農村這種低收入的水平下，空巢老人基本不會買魚和肉這種比較貴的葷菜，更多的是蘿卜干和咸菜；衣服也是天天如一，一年都很難會去添件新衣服。總之，他們生活十分簡樸和拮據，為了不讓子女增加負擔，總向子女報喜不報憂，從而空巢老人的供養水平也是非常的低下。

（二）空巢老人的健康狀況不理想

從調研的結果來看，化農村空巢老人的健康狀況不盡如人意，其患病率比較高。其中，常年患有慢性病的老人占比非常之大，約為60%，他們大多都患有高血壓、糖尿病等。農村經濟條件、醫療環境限制以及子女不在身邊照料的原因，空巢老人大都抱著“小病忍，大病拖”的心態，忍受著身體和精神的雙重折磨[1]。其次，在化農村有許多的空巢老人是支付不起高昂的醫療費用的，即使他們大部分都有醫保，但仍然需要自己出一筆錢。此外，子女不在老人的身邊，空巢老人們的疾病無法被及時地發現，有的出現了突發癥狀，也不能夠被及時地送往醫院。文娛活動開展少，缺乏心理慰藉。化農村的空巢老人交往面十分狹窄，文娛活動開展少。雖然一些老人平時會選擇去打牌或者看電視，但是有近50%的老人表示沒有什么興趣愛好。可以看出，化農村空巢老人的精神生活貧乏、單調，普遍缺乏興趣愛好。精神慰藉方面，對一些父母來講，子女離家會伴隨著感情上的痛苦和身份上的沖突，并且表現“空巢綜合癥”，包括抑郁、內疚、角色混淆、焦慮和壓力等。

（三）社會福利、社會救助制度不健全

習近平總書記曾在海淀區四季青敬老院視察時指出：“我國老年人口增加很快，老年服務產業發展還比較滯后”，“要完善制度、改進工作，推動養老事業多元化、多樣化發展。”[2]十九大提出的“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”要求，堅持“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”。農村空巢老人在我國屬于弱勢群體，政府需提供更多的福利和補貼，社會也必須要更多的關注且關心農村空巢老人，只有農村空巢老人被重視起來他們才能生活得更好，有更好的保障。從家庭層面說，空巢老年人身邊的子女、孫子女也應該孝順、關心老年人身體和心理。我國還處于社會主義初級階段，社會經濟還不夠發達，國家可能還不可以保障每一位老年人都可以準時足額地領取社會養老保險金。在淮安市盱眙縣城鄉老年人的福利補貼和社會救助都較為有限，尤其像筆者所調查的化農村老年人相對城市老年人更是寥寥無幾。

（四）社會福利、社會救助制度不健全

空巢老人養老服務滯后主要體現在三個方面。第一，資金保障和籌措機制不健全，無法滿足農村養老服務事業發展的客觀需求。第二，由于受地理、歷史、交通和自然等客觀因素的影響，部分基層醫療衛生及養老服務機構基礎設施較差，專業技術人員待遇偏低，沒有納入社保，導致難以留住人才。第三，政府補貼不到位，民辦養老機構擴大難，難以形成完善的養老服務體系。

三、淮安市盱眙縣化農村空巢老人養老保障存在問題的原因

（一）青壯年遷移到城鎮就業削弱了傳統家庭養老

化農村村民委員會統計數據顯示，在2019年，化農村共有2 680人左右，約有1 450個青壯年，其中大概有810個青壯年外出務工。在城市打工的務工人員占化農村總青壯年人數的55.8%，超過一半的青年人都會選擇到外地務工。可見，大量的青年勞動力流入城鎮使傳統的以家庭為基礎的養老保障能力被削弱，老人的養老保障水平被降低。

空巢老人需要從家庭處獲得安全保障，老人在傳統社會當中最佳選擇安度晩年的場所就是家庭。由于化農村經濟發展條件比較落后，導致該村的勞動力市場很難提供充足的就業崗位，因此，許多化農村青年勞動力大量轉移到城市，在這些城市打工、賺錢、生活。造成大量化農村青年勞動力轉移到城市主要是以下三種原因[3]：第一，隨著農業技術和機械的廣泛應用，農村青年勞動力過剩；第二，城市較高的勞動報酬以及優越的生活環境吸引了許多的農村青壯年到大城市去就業；第三，由于農村發展滯后，導致農村各種服務和基礎設施落后，就醫以及衣食住行各方面的條件也比較差。

（二）人口老齡化使空巢老人比重增加

化農村村民委員會統計數據顯示，截至2010年年底，全村60歲以上老年人約440人，占化農村總人口的16.9%。到2019年年底，化農村總計約2 650人，在這2 650人中老年人大概有720人，約占總人口的27.1%。從數據中可以看出，老年人的數量已超過總人口的1/4，況且近些年人口老年化明顯加快，老人的壽命更長。農村的老年人口比重不斷增加，人口老齡化嚴重，這必然導致空巢老人的人數逐年增加。在2010年約有195個空巢老人，但是到了2019年空巢老人已經有325位。目前由于醫療水平的提高和醫療設施的不斷更新，導致了人口老齡化速度明顯加快，老人和空巢老人的比重不斷增加。盡管人口老齡化變得更加嚴重是隨著科技和社會的發展的一種必然趨勢，我們應該正確看待，積極應對。但是相比之下，農村老齡化的程度顯然比城鎮嚴重一些。人口老齡化是一個必須要考慮的社會問題，不容忽視，而空巢老人的問題更是急待解決。隨著農村人口出生率的下降，農村家庭規模也在逐年縮小[4]。

四、解決農村空巢老人養老保障問題的對策

（一）加快建立長效的養老保障體制

我國農村空巢老人養老保障問題并非一朝一夕就能解決的，需要當地政府制定因地制宜的政策，立足于空巢老人的現狀，加快建立長效的養老保障體制，使農村空巢老人在物質和精神上都能夠得到保障。

1.當地政府要加強法律的建設，把制定好的政策落實到位，嚴懲不履行職責的官員，尤其是挪用、貪污和克扣分發給農村空巢老人的養老金的行為，弄清繳費人的權利與義務，加強對醫務人員的行為規范管理。

2.政府要加強對醫院和醫務人員的監督管理，加強對養老院和福利院的監督管理，農村的空巢老人也必須對那些不作為、懶政的政府官員進行舉報，形成相互監督的長效機制。

3.加強培訓當地醫務人員和引進先進的醫療設備，制定縣城到鄉下對口援助的政策，提高整體的醫療服務水平。

（二）為養老機構與社會企業提供更多的政策支持

根據化農村實施的《新型農村社會養老保險制度實施辦法》，2010年起，年滿60周歲的農村居民，符合領取年齡時，每月從新農保政策中獲益151.73元。顯然空巢老人以及農村的五保老人獲得一些養老金后，相比以前養老保障水平有所提高，但與城市的養老保障水平相比還存在非常大的差距，政府還應加大對農村空巢老人各個方面的政策支持。

1.政府可以向致力于投資養老事業的企業提供更多的政策支持，積極引導社會上的部分資金投入到農村養老保障事業上來，為空巢老人提供優質服務，改善空巢老人的生活水平，例如天泉湖鎮的金陵養老社區。

2.政府要引導高校的學生以及教師對農村空巢老人養老保障相關課題的研究，提高從事農村醫生、護士以及相關工作者的勞動報酬，提升整體從業人員的素質，吸引更多的人才到農村工作。

3.政府要制定明確的規范，對農村的體育健身的器材設定指定的標準，使老人有足夠的娛樂活動場所。

（三）加大農村養老基礎設施建設和公共物品的投入力度

盡管在幾年前政府向農村投入了大量的資金來建設各種老人的體育健身器材，但是經過了幾年的風吹雨打，許多基礎設施和公共物品都已損壞，很難再給空巢老人提供一個安全、有效的活動場地。因此，政府必須加大農村基礎設施建設和公共物品的投入，加大對農村先前的養老設備進行維護，給空巢老人營造一種舒適的娛樂環境，促進他們的人際交往，減少子女不在身邊所帶來的寂寞的情緒[5]。

1.加大對農村養老服務基礎設施的投入力度。借助鄉村振興和精準扶貧的大好形勢，國家和地方政府高度關切農村空巢老人家庭服務設施的落后現狀，積極支持和鼓勵農村地區養老服務基礎設施建設，給予資金支持和制度保障。

2.對于已經建好的農村養老服務基礎設施，及時檢查維修，對尚未建成和在建的農村養老服務基礎設施，要及時進行檢查維修，加快建設。建設成什么樣的規模，什么樣的形式要根據當地政府的條件、習俗、人口做到資源利用的最大化。

3.在建設農村基礎服務設施中，農村老人養老以居家養老模式為主，建設農村基礎服務設施，要考慮農村空巢老人最需要什么。如需要便捷的道路，需要公共場合交流的場所，需要一些便捷的體育器材、醫療設備等，而不是在農村中建設城市一樣的設施，利用率也不會太好，普及率不高。

（四）為空巢老人提供經濟支持，注重精神慰藉

經濟是基礎，要想全面提高農村空巢老人的養老保障水平，政府和社會就必須提供給他們足夠的生活上開支的費用，盡可能地保障每位空巢老人達到中央提出的“兩不愁”，即不愁吃、不愁穿[6]。此外，現在越來越多的空巢老人開始注重日常身體鍛煉，他們晚上都會出來散步，因此提供一個安全的活動場地是非常必要的，像廣場舞、下象棋、打撲克等多種文化活動對于豐富空巢老人的精神生活是十分必要的。

1.農村相比城市的發展是比較滯后的，農村的空巢老人的收入普遍比較低，政府、社會以及子女應加大對空巢老人的經濟支持，滿足空巢老人的基本生活需要。當解決了基本的生活問題之后，還應更多地關注空巢老人們的精神生活。

2.相關部門和基層干部要多走訪、勤溝通，引導兒女們常回家看看父母，不只是重大節日才偶爾回家一次。當空巢老人上了年紀，子女們在身邊陪伴和一家人能經常團圓，對他們來說是最重要的。

3.在養老院和敬老院進行養老的空巢老人往往是子女常年在外并且很少能抽出時間的。學校和政府應積極舉行志愿者下鄉活動，讓更多的學校學生和社會青年投入到志愿服務這一事業中來，志愿者隊伍不僅能夠防治空巢老人的心理疾病，而且可以給空巢老人帶來良好的服務。

（五）加快敬老院、養老院等基礎福利建設

國務院在2017年3月頒布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中表明，“鼓勵農村老年人進行居家養老，社區互助養老，通過大力置辦養老院和敬老院以及志愿服務的方式，提高優質的養老互助服務。”[7]政府應從三個方面來加強福利院、養老院等基礎福利建設。

1.確保養老院、福利院真正為老人服務。加強老年人的日常管理，堅持以老年人為本，并建立科學、有效的管理運行模式，把便捷的服務提供給有需要的空巢老人。

2.大力新建、改建和擴建養老服務機構。依據空巢老人養老服務需求多樣化、多層次的特點，在條件允許的前提下，實施新建、擴建與改建，增加服務設施，讓其功能更加完善。其中重點任務是要加快建設市縣鎮（街道辦事處）以及村的老年福利機構，在數量上繼續擴大。

3.把一些社會閑散資源整合起來加以利用。當前我國的經濟正處于轉型時期，大量擱置了土地和房屋資源，政府應該整合這些物質與資金，加快促進養老服務機構的升級與轉型，并將各行各業都充分地調動起來，使文化、體育、養老和衛生相互協調，最終能夠全面地向空巢老人們開放，將最好的服務提供給空巢老人。

參考文獻：

[1]? 姚桂英，萬振華，熊啟琳.城鎮化過程中的農村空巢老人問題研究——以南昌縣為例[D].南昌：中共南昌縣委黨校，2018.

[2]? 習近平.元旦前考察北京市海淀區四季青敬老院講話[N].人民日報，2013-12-29.

[3]? 王選.農村社會養老保、社區養老和機構養老的比較分析[J].中國管理信息化，2016，（10）：10-12.

[4]? 陳溢依.家庭養老、社區養老和機構養老的比較分析[J].中國管理信息化，2016，（10）.

[5]? 張志雄，孫建娥.多元化養老格局下的互助養老[J].老齡科學研究，2015，（5）：33-41.

[6]? 中共中央 國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（2011年第35號）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，2011-12-01.

[7]? 國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知（國發〔2017〕13號）[EB/OL].中國政府網，2017-02-28.