淺析排污許可制度下的環境管理

王 然

（沈陽綠恒環境咨詢有限公司，遼寧 沈陽 110167）

1 現階段排污許可制實施情況

我國排污許可制度不斷完善，不斷健全相關法規制度和技術規范體系。生態環境部發布2019年版的《固定污染源排污許可分類管理名錄》（下稱名錄），廢止2017年版的《固定污染源排污許可分類管理名錄》。名錄取消了申請與核發排污許可證的實施時限，因為排污許可證已進入“全覆蓋”時期，不需要再分期分批核發；增加了登記管理的相關規定。對環境的影響程度很小的排污單位實行排污登記管理。不需要申請排污許可證；完善了排污許可行業分類，靠攏《國民經濟行業分類》，銜接《建設項目環境影響評價分類管理名錄》。實現應納入排污許可管理的排污單位的“全覆蓋”。生態環境部發布配套的行業技術規范和源強核算技術指南及可行技術指南。

2021年3月1日正式施行《排污許可管理條例》，確立了排污許可的法律地位。《排污許可管理條例》發布實施后的典型變化有以下幾個方面：一是處罰力度加大。二是證后環境管理要求更加詳細全面。三是考慮各項環保制度的銜接融合。《排污許可管理條例》的發布和實施標志著我國排污許可制的核心工作從核發排污許可證逐漸轉向證后環境管理，實現固定污染源全過程環境管理。

2 證后環境管理

排污許可制度實施后，經過了國家政策的不斷宣貫、各級生態環境部門的培訓、指導、審核、核發。排污許可制度的重點也平穩過渡到證后監管階段。對于排污單位，在取得排污許可證后，并不是已經履行完成了排污許可制度的全部責任。排污許可制度的重點內容體現在證后環境監管上。排污單位應當持證排污、按證排污，否則就會受到嚴肅懲罰。排污單位的證后環境管理體現在多個方面。

2.1 建立完善的環境管理內部控制制度

排污單位環境管理內部控制制度，是將環境保護工作納入日常生產經營活動全過程的重要依據和方法，同時關系著安全生產和清潔生產。制定完善的環境管理內部控制制度有利于合理利用資源、節約生產成本、節能降耗、減少污染物的產生和排放，有助于排污單位的環境保護工作科學有序進行[1]。例如，排污單位在生產過程中可能產生粉塵，在環境保護角度粉塵是污染物，在安全生產角度，粉塵在一定濃度和溫度條件下可能會造成爆炸，嚴重威脅生命財產安全。排污單位制定生產設備操作規程和環境保護設施設備運行管理制度可以同時避免環境污染和安全事故。

環境管理內部控制制度應明確相關事項責任部門及責任人員，制定環境保護相關制度，主要包括排污單位環境規劃與設計、排污單位污染物減排計劃、環境保護設施設備運行管理制度、車間規范化作業管理制度、污染物監測管理制度、環境監督管理制度、環境應急管理制度、固體廢物管理制度、環境保護培訓教育管理制度、環境保護責任制管理制度、環境保護檔案管理制度、環境管理臺賬管理制度等。

如果排污單位的某項環境管理內容比較重要，對環境的影響比較嚴重，有必要細化該項內容的環境管理制度。例如，化工企業產生的危險廢物是環境管理重點關注的方面，危險廢物管理應作為該排污單位環境管理的重點內容，有必要進一步細化危險廢物管理制度?？梢园ǎ何ｋU廢物管理責任制度、危險廢物標識管理制度、危險廢物管理計劃制度、危險廢物申報登記制度、危險廢物分類管理制度、危險物轉移聯單管理制度、危險物經營許可證制度、應急預案備案制度、危險廢物分析管理制度、危險廢物貯存運輸管理制度、危險度物利用設施管理制度等[2]。

排污單位環境管理內部控制制度的完善與否體現排污單位的環境管理水平和人員的環境保護意識，反映排污單位的環境保護意愿，直接從主觀意識上決定排污單位能否做到按證排污。

2.2 依法開展自行監測

在申請排污許可證時，排污單位應制定污染物排放自行監測方案作為申請排污許可證的必要條件。自行監測方案的制定依據本行業的排污許可證申請與核發技術規范、自行監測技術指南編制。自行監測方案中的內容主要有基本信息、需要進行污染物監測的排放口、監測污染物種類、監測頻次、采樣方法和樣品保存方法、監測點位示意圖、質量保證與質量控制、自行監測信息公開等。明確排放口排放的某種污染物進行自動監測或手工監測。若采用自動監測需明確聯網情況、自動監測系統的運行維護情況等。若采用手工監測要明確監測方法等。采樣和測定要滿足相關采樣和測定規范。

自行監測的重點內容與排污單位的行業和排污許可的分類管理有關，主要體現在排污口的不同和污染物的不同。例如對于電鍍行業，廢水對環境的影響比較多大，作為環境管理的重點內容，那么廢水中的特征污染物總鉻、六價鉻、總鎳、總汞等第一類污染物要在車間或生產設施排放口進行監測，而且要嚴格要求每日監測1次?；瘜W需氧量、總銅、總鋅等污染物則在廢水總排放口進行監測。而對于電鍍行業產生的廢氣則只要求半年監測1次。體現出排污許可自行監測的“突出重點”。

排污單位的自行監測有兩個層面的含義，可以是排污單位自行進行污染物監測，也可以委托社會環境監測機構開展自行監測[3]。不論是哪個層面的污染物監測，都需要監測方具備相應的采樣和測定條件。并且設置專門人員對監測條件、監測數據進行記錄、統計、分析。

排污口規范化是環境監測的前提。在申請排污許可證之時，排污單位應明確排污口規范化設置和監測孔設置。依據是《排污口規范化整治技術要求（試行）》，新實施的《排污許可管理條例》也明確排污單位應按照《排污口規范化整治技術要求（試行）》及生態環境主管部門的要求規范化污染物排放口，設置標志牌。在項目新建、改建、擴建時要注意排污口規范化的要求。

自行監測直接量化了排污單位排放污染物的情況，提供了與污染物排放標準做對比的數據，也可以按照實測內容計算實際排放量。為證后環境管理提供了量化的指標。

排污許可證核發之后排污單位要按照制定的自行監測方案進行環境監測工作，自行監測工作是排污單位自證守法的重要依據。

2.3 建立環境管理臺賬記錄制度

環境管理臺賬可以比喻為排污單位環境管理的“賬本”，記錄環境管理相關信息的變化情況，出入庫情況。新實施的《排污許可管理條例》更加突出環境管理臺賬的管理。環境管理臺賬的內容有以下幾個方面。

（1）排污單位基本信息。主要為排污單位名稱、行業類別、生產經營場所地址、統一社會信用代碼、生產工藝、生產規模、產品名稱、環保投資、環境影響評價審批意見文號及排污許可證編號等。如果基本信息未發生變化則每年記錄1次，若發生變化，在變化時記錄。

（2）生產設施運行管理信息。排污單位應定期記錄生產設施的運行情況、主要原輔材料的消耗情況。生產設施運行狀況包括生產線或公用單元名稱、生產設施、累計生產時間、主要產品。每班或每批次記錄一次。主要原輔料消耗情況要記錄生產批次、原輔料名稱、消耗量、有機溶劑成分及含量等。每班或每批次記錄一次。

（3）污染治理設施運行管理信息。污染治理設施包括廢氣及廢水治理設施、固體廢物產生及處理處置等。廢氣治理設施包括設施名稱、編碼、運行參數、運行狀態等。對于廢水處理設施，記錄包括設施名稱、編碼、主要參數、廢水產生情況、廢水排放情況、藥劑名稱及使用量、投加時間、運行狀態等。固體廢物產生及處理處置情況要記錄固體廢物名稱、類別、產生及預處理情況、綜合利用量、處理處置量等。若出現異常情況，應記錄事件原因、是否報告、應對措施等。污染治理設施按照管理單位班制記錄，每班記錄1次。若發生異常情況，則記錄1次。

（4）監測記錄信息。與上文提到的自行監測頻次同步記錄。

（5）其他環境管理信息。主要包括特殊時段的臺賬記錄等。

環境管理臺賬的具體內容需要依照行業排污許可證申請與核發技術規范進行。不同行業重點管理和簡化管理的要求也不盡相同。例如《排污許可證申請與核發技術規范 金屬鑄造工業》對簡化管理的排污單位只要求記錄主要原輔材料信息、燃料信息、污染監測原始結果等。

紙質臺賬和電子臺賬應同步管理，由專人定期維護管理。臺賬記錄的表格在各行業排污許可證申請與核發技術規范以及《排污單位環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范 總則（試行）》中有參考格式，排污單位在記錄臺賬時可不拘泥于該格式，根據自身實際情況和特點進行記錄，但記錄內容不能省略。在實際工作中，環境管理完善的企業一般都有具備特色的一套臺賬記錄范本和工作流程，可以反映出環境管理臺賬的記錄內容，可以仍然按照排污單位的臺賬記錄格式進行記錄?！杜盼墼S可管理條例》對臺賬的保存期限要求上也有變化，從原來的至少保存3年延長到至少保存5年。

2.4 規范完成排污許可證執行報告

目前，排污許可執行報告的種類為排污許可證年度執行報告和排污許可證季度執行報告。全國排污許可證管理信息平臺上也只有年度執行報告和季度執行報告兩個板塊。排污單位提交執行報告的周期根據排污許可證申請與核發技術規范中執行報告的要求開展工作。大多數行業要求實行排污許可重點管理的排污單位提交年度執行報告和季度執行報告，如果排污單位實行簡化管理只需要提交年度執行報告。例如，金屬鑄造工業要求重點管理的排污單位上報年度和季度執行報告。簡化管理的排污單位則只需要提交季報。

排污許可證年度執行報告的報告內容包括污染防治設施運行情況、環境管理臺賬記錄執行情況、自行監測執行情況等。季度執行報告的內容則簡化一些。

執行報告的編制程序為資料的收集與整理、編制、質量控制、提交。資料的收集與整理階段是完成執行報告的基礎，要全面搜集并梳理排污單位在報告周期內的環保情況，例如，原輔材料的使用數據、污染治理藥劑使用數據、能耗、水耗、電耗、監測數據。執行報告編制階段是匯總資料收集與整理階段的情況，按步驟填寫相關數據，分析自行監測數據，計算污染物排放量等。質量控制階段包括執行報告的質量審核，相關責任人要簽字確認。提交階段要按時提交排污單位的執行報告，在全國排污許可證管理信息平臺上提交執行報告并向生態環境部門提交簽字蓋章版的紙質報告。排污單位對本單位執行報告的真實性負責。

2.5 如實公開污染物排放信息

環境信息公開是排污單位向公眾通報和公開各自的環境行為以利于公眾參與和監督。

排污單位提交的排污許可證申請材料通過之后，排污許可的可公開信息會自動在全國排污許可證管理信息平臺上公開。同樣，排污單位的執行報告提交后，執行報告的可公開內容自動在全國排污許可證管理信息平臺公開。信息公開要求的內容在排污許可證副本中有明確的規定，同時按照《企事業單位環境信息公開辦法》及各級生態環境主管部門自行監測有關要求執行。

2.6 延續、變更、重新申請

排污許可證的獲批不是一勞永逸。在排污單位取得排污許可證后，不可避免會面臨排污許可證的到期延續、重新申請、變更等問題。

經過了排污許可制的過渡期，我國排污許可已實現“全覆蓋”，“首次發放排污許可證有效期為3年，延續換發的有效期為5年”已成為過渡，《排污許可管理條例》規定排污許可證的有效期為5年。有效期屆滿，排污單位應該進行延續申請。

如果排污單位需要變更單位名稱、法定代表人等基本信息，應當辦理排污許可證的變更。污染物總量控制指標和污染物排放標準發生變化的需要由審批部門進行該部分的變更。

“重新申請”一詞是在《排污許可管理條例》實施后出現的，涵蓋了《排污許可管理辦法（試行）》中需要變更的情形，例如新建、改建、擴建排放污染物的項目，污染物排放口位置、排放方式、排放去向發生變化等。在全國排污許可證管理信息平臺上也設置了新的板塊。

3 強化排污者法律責任

《排污許可管理條例》進一步強化違法排污者的法律責任。加大對環境違法行為的處罰力度，包括無證排污、超標排污等違法行為，都提高了罰款數額；明確了多種處罰方式；銜接治安管理處罰和刑事處罰相關規定。

只要阻礙環保執法就可以處以20萬以內的罰款。排污單位拒不配合生態環境主管部門監督檢查，要處以罰款。

《排污許可管理條例》明確規定排污許可證后管理內容，明確違法責任，提高排污單位違法成本，督促排污單位建立并完善環境管理機制，保障排污單位能夠更好地承擔自身環境責任。

4 排污許可制度與其他環境管理制度的銜接

4.1 與環境影響評價制度的銜接

環境影響評價制度是申請排污許可證的重要前提和依據。在新實施的《排污許可管理條例》也有明確規定。環境影響評價明確成為申請排污許可證的前提條件。同時《固定污染源排污許可分類管理名錄》[4]（2019年版）靠攏《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，實行統一分類管理。在建設項目環境影響評價時，充分考慮各行業排污許可證申請與核發技術規范，保證排污許可制度與環境影響評價制度有效銜接。

4.2 與環境保護驗收的銜接

納入排污許可管理的建設項目在取得環境影響評價手續之后，排放污染物之前應取得排污許可證。而環境保護驗收是在試生產之后，所以排污許可證的申請時間應是在環境保護驗收之前。如果未取得排污許可證排污或不按排污許可證排污的，驗收則不能夠合格。體現排污許可制度與環境保護驗收的銜接。

4.3 與環境保護稅的銜接

如果排污單位申報污染物排放數據和生態環境部門的數據不一致之時，按照生態環境部門數據計算稅費。生態環境部門以及稅務部門之間可以實現數據共同互享。

5 結語

在《排污許可管理條例》[5]實施后，確立了排污許可的法律地位。排污許可制度約束排污單位排放污染物，并且強調加強證后監管，要求排污單位做好證后環境管理。經過環保人數年的努力及排污許可制工作的不斷深入，現在排污許可制度全面整合了排污單位的環境管理，已真正成為固定污染源環境管理的核心制度。