論出入境行政強制中相對人的權利救濟

方鄭鑫

中國人民警察大學 研究生院，河北 廊坊 065000

一、出入境行政強制中相對人權利救濟概述

(一)出入境行政強制

《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)的立法目的是“維護國家的主權、安全和出入境秩序，促進對外交往和對外開放”，鮮明體現了出入境行政管理兼具管理與服務的雙重職能，而行政強制則是實現管理職能的方式與手段。《出境入境管理法》規定了出入境行政強制實施權的法定主體為公安機關。故學界目前認為出入境行政強制的概念是：公安機關為了出入境管理的實效性，維護國家的主權、安全和出入境秩序，在出入境人員違反義務或不履行義務的情況下，對其財產以及人身、自由等依法實施的強制性行政行為[1]。

出入境行政強制依據我國行政強制的法定二分法，分為出入境行政強制措施和出入境行政強制執行。前者是公安機關為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大，在必要或緊迫情形下，依法對出入境人員的人身自由或財物實施暫時性限制或控制的行為。后者是公安機關對不履行其決定的出入境人員，依法強制其履行義務的行為。

(二)出入境行政強制的種類

明確出入境行政強制內含的具體種類是細化出入境行政強制研究的基礎。出入境行政強制的設定直接來自于《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)和《出境入境管理法》。據此，本文認為出入境行政強制的具體種類包括：(1)當場盤問；(2)繼續盤問；(3)傳喚；(4)拘留審查；(5)限制活動范圍；(6)人身檢查；(7)扣押；(8)不準(阻止)交通工具出入境；(9)不準出境。出入境行政強制執行包括：(1)強制遷離；(2)遣送出境[2]。

需要說明的是個別出入境行政強制措施與其他行政行為的辨析存在爭議，要把握好行政強制措施的兩個重要特征。一是行政強制措施是物理性行為(實力行為)而非意思表示，相對的如行政命令、行政許可、行政處罰、行政確認、行政裁決等，都是一種意思的表示。二是行政強制措施具有暫時性、可復原性。暫時性表現為采取行政強制措施未達到管理上的封閉結果，它是為另一種處理結果的實現服務的。可復原性體現為人身自由權或財產權在行政強制措施結束后仍會恢復到原狀態。這與具備終局性的行政處罰、行政強制執行有明顯區別。出入境行政處罰大多在法律責任章節明示。常見的出入境行政處罰包括：警告、罰款、拘留、限期出境、驅逐出境、取消在華永久居留資格、限期不準入境及限制再次申請期限、收繳出入境證件等[3]。另外，筆者贊同不準入境是國家行為的觀點，行政強制是具體行政行為，有可訴性，而不準入境在多數國家不可救濟，且實踐中我國出入境邊防檢查機關有權實施無理由退運。最后，限期遷離與責令返回，筆者觀點是屬于行政命令。二者是意思表示，要求行為人履行義務而非實力行為，若不履行則會導致強制履行即采取行政強制執行。對于不履行限期遷離的人員會被強制遷離，對于不履行責令返回的人員會被強制返回即遣送出境。

(三)出入境行政相對人的權利探究

出入境行政相對人的權利(1)出入境行政強制相對人的權利是指由行政法所規定或確認的，在出入境行政強制法律關系中由行政相對人享有并與行政主體的義務相對應的權利。是一種相對于“公權力”的公民“私權利”，是憲法所確認的公民基本權利在出入境行政強制領域的具體化。在出入境行政強制的具體領域，為了對出入境行政強制中行政相對人的權利予以救濟和保障，我們可以將權利大致分為以下幾種：

1．自由權

相對人自由出入境是涉及其人身自由的憲法所賦予的基本權利，允許本國公民出入境是一國的義務。出入境行政強制相對人的一切合法權益和自由均受法律保護，未經法定程序，行政主體不得予以限制和剝奪?！冻鼍橙刖彻芾矸ā分袑Υ艘嘤兴w現，自由既是法律的最高價值追求，也是出入境行政強制相對人享有和行使其他權利的基礎和前提。

2．平等權

在出入境行政強制法律關系和出入境行政強制管理活動中，出入境行政強制相對人處于被支配地位，但行政相對人在法律面前應當是平等的。出于行政合理性原則的要求，行政機關應當站在客觀中立的立場上，對各個出入境行政強制相對人一視同仁。因此，出入境行政強制相對人有權要求行政機關客觀、中立、公正地對待所有相對人，做到不偏私、不枉法。

3．程序性權利

在出入境行政強制中行政相對人的程序性權利(2)出入境行政強制中行政相對人的程序性權利，是指行政相對人依法享有的在行政主體作出涉及行政相對人權益的行政決定的過程中以及違法行政決定造成損害后獲得補救的權利。具體包括知情權、陳述申辯權、申訴權、申請行政復議權、提起行政訴訟權等。當前實務部門大多通過正當法律程序對行政權力予以規范和監督，對行政相對人的實體權利予以保障。通過確保行政相對人的程序性權利的享有和行使，行政相對人才能更好地通過正當法律程序減少和避免出入境行政強制的違法行使，從而維護自己的合法權益。

(四)行政救濟的內容

行政救濟是我國現階段出入境行政強制相對人的權利救濟的主要途徑。但行政救濟是學理概念，并非法律術語，學界對其概念和內涵的認識也并不統一[4]。根據我國學界對行政救濟的通說觀點，行政救濟不僅包括糾正違法或不當的行政行為，還包括補償因行政行為而遭受的財產損失等；從另一個角度來說，行政救濟包括申請行政復議和提起行政訴訟以及要求行政賠償等法律救濟途徑[5]。

二、我國出入境行政強制中相對人權利救濟的現實困境

(一)我國出入境行政強制中相對人權利救濟在制度層面的現實困境

1．出入境行政強制各階段性行為的權利救濟規定亟待健全和完善

《行政強制法》規定，出入境行政強制由多個階段性行為組成。筆者認為應當對出入境行政強制措施和出入境行政強制執行各環節中可救濟的階段性行為賦予相應的權利救濟途徑，將各階段性行為納入權利救濟范圍，同時明確各階段性行為的責任主體，使權利救濟落到實處，盡最大努力為出入境行政強制相對人在出入境行政強制各階段的權利提供救濟。

然而，我國的制度現實與當代行政法治理念的制度設想還有一些差距。我國現行行政法律制度中，出入境行政強制程序中催告、強制決定、送達、強制實施等各階段性行為的具體權利救濟途徑的規定還略顯單薄。再者，根據我國現行法律規定，法院在對出入境行政強制行為進行審查時，往往不會觸及其前提基礎性行政行為，一般就出入境行政強制的實施行為進行審查，偶爾會使審查救濟浮于表面，削弱了權利救濟力度。

2．出入境行政強制相對人的陳述權和申辯權限制過多且缺乏保障

我國《行政強制法》對出入境行政強制相對人的陳述權和申辯權的規定較為籠統，限制也頗為嚴苛。舉例而言，我國現行法律僅規定了相對人在執行時有權向行政機關陳述和申辯，而事后相對人是否有陳述和申辯的權利卻未明確規定。然而在出入境行政強制措施執行時，相對人由于事出突然，往往不能很好地為自己進行辯護，可見在事后賦予相對人陳述和申辯的權利尤為必要[6]。再如，我國現行法律對出入境行政強制相對人在被送達出入境行政強制決定書后，是否有權進行陳述和申辯的問題，沒有明確規定。而且在非訴強制執行程序中，相對人在法院審查強制執行時亦未被明確賦予陳述和申辯的權利。

3．出入境行政強制中行政補償救濟制度的缺位

我國目前行政補償多依賴各單行法律法規的零散規定。然而社會現實紛繁復雜，各種令人意想不到的情況層出不窮，除了違法出入境行政強制行為可能侵害行政相對人的權益外，合法出入境行政強制行為亦可能對相對人的合法權益造成侵害。此時，相對人的權利救濟就需要通過行政補償制度予以實現。由此可見，填補行政補償在出入境行政強制領域的制度缺位是完善出入境行政強制相對人權利救濟的當務之急。

(二)我國出入境行政強制中相對人權利救濟在實施層面的現實困境

1．出入境行政訴訟缺乏約束力與執行力

隨著《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的頒布，本應使私人對政府的權力，從事實和觀念上都發生革命。然而，現實情況卻不盡如人意。我國行政訴訟的約束力和執行力仍有待加強。判決若不能得到及時的執行，那么判決就如同一張廢紙，各項救濟措施也難以發揮其應有的功效。

2．出入境行政救濟機關的獨立性和公信力不足

有統計數據顯示，我國出入境行政強制中合法權益受侵害的行政相對人大多不愿意通過行政訴訟，而多通過信訪渠道進行維權申訴(3)《行政訴訟法》實施初期，法院平均每年受理的行政案件僅35起，撤訴率高達60%。2016年全國受理行政案件93 000起，而同期信訪受案數卻高達12 000 000起。。而造成這種“信訪不信法”尷尬局面的一個原因就是法院在行政訴訟中缺乏獨立性、權威性。從外部關系上看，我國法院系統與行政區劃對應設立，法院經費與人事任免受同級人民政府和人大制約；從內部體制上看，我國法院系統雖然在理論上各級之間僅為“指導”，但是實踐中往往是下級法院依附并服從于上級法院[7]。

而作為另一個出入境行政強制中行政相對人的權利救濟渠道的行政復議，同樣存在著一些局限。盡管行政決定的作出部門與行政復議審查部門不是同一部門，但仍從屬于同一行政機關內部，存在“自己做自己的法官”的嫌疑，很可能違背自然公正原則。況且由于行政復議缺乏監督程序，易受行政意志制約，所以復議決定易流于形式，行政復議結果往往難以令人信服，這也嚴重削弱了行政復議的救濟效果[8]。

3．出入境行政執法人員素質不高，出入境行政相對人維權意識薄弱

一方面，部分行政執法人員自身素質低，執法水平不夠，方式方法欠佳；另一方面，我國的行政相對人維權意識薄弱，進而放棄向有關救濟機關尋求權利救濟。

三、完善我國出入境行政強制中相對人權利救濟的構想

(一)行政強制法層面完善出入境相對人行政強制權利救濟的構想

1．明晰出入境行政強制救濟中的模糊概念

我國出入境行政強制救濟制度中，存在少量模糊概念，形成了法律的模糊地帶，在一定程度上阻礙了出入境行政強制相對人救濟權利的行使。如《行政強制法》第二十條中“立即”就屬于模糊概念。再如，《行政強制法》第二十五條規定延長查封、扣押的決定應當及時書面通知當事人，其中“及時”也屬于模糊概念。對此，可參考借鑒我國《刑事訴訟法》來明確我國出入境行政強制救濟制度中的類似模糊概念，將“通知”時間由“立即”“及時”明確為“24小時內”，以此兼顧行政效率與人權保障。

2．填補出入境行政強制救濟制度的缺口

第一，設立聲明異議制度。一方面，出入境行政強制相對人向行政機關提出申請，促使行政機關自查自糾；另一方面，雖然《行政強制法》中規定了中止執行和終結執行制度，但實踐中行政機關主動中止或終結執行的情況并不常見。盡管行政相對人可以通過行政復議或者行政訴訟獲得救濟，但是不停止執行制度一定程度上阻礙了行政相對人救濟權的實現。所以，為了保護出入境行政強制相對人的合法權益，也為了行政法治化建設，聲明異議制度的設立，不僅必要，而且勢在必行。第二，建立執行時效制度。為了避免行政相對人的權利長時間處于不確定的模糊狀態，從而無法維護自己的合法權益，筆者建議建立執行時效制度。

3．嚴格規范我國出入境行政強制的設定和實施權限

從我國現行的《行政強制法》及有關法律法規的規定和司法實踐中的情況來看，我國出入境行政強制的設定主體、實施主體、實施措施等各方面的規定繁雜無序，缺乏體系。這顯然不利于對出入境行政強制相對人的權利保護和救濟。對此，筆者認為，一方面，我們應當規范出入境行政強制的設定主體和設定程序，同時對現行法律法規中出入境行政強制實施方面的規范予以梳理和歸納，并對其中不適當、不合理的部分進行修改或刪除，完善和細化出入境行政強制措施的具體規定，使行政機關內部行政行為、行政處罰行為與出入境行政強制措施能夠有效區分開來。另一方面，我們應當通過嚴格規范我國出入境行政強制的設定和實施權限來限定各級、各類行政機關實施出入境行政強制的職權范圍，做到“有權必有責，用權受監督”，同時避免出現職權交叉和疏漏，防止救濟無門的情況發生。

4．將權利救濟的范圍擴展到出入境行政強制的各階段

為了將出入境行政強制中相對人的權利救濟范圍擴展到出入境行政強制的各階段，最大限度地對相對人的權利予以保障和救濟，筆者認為，必須對出入境行政強制各階段性行為制定和設計不同的救濟方式。具體而言，一方面，在出入境行政強制措施的各階段，法律均應為出入境行政強制相對人創設權利救濟的路徑，以維護其合法權益。另一方面，應當將催告、送達等準法律行為納入出入境行政強制執行的權利救濟范圍內，使相對人在出入境行政強制執行中遇到的各類實體和程序問題都能得到救濟。

5．適當擴充并保障出入境行政強制相對人的陳述權和申辯權

根據英國古老的自然公正原則和“正當法律程序”的要求，在公民的權利將因為決定而受到影響時，應當給予其知情和申辯權利。從另一個角度來說，對于決定主體而言，負有履行告知和聽證的義務。由此可見，完善和保障出入境行政強制相對人的陳述和申辯權利是法律的應有之義。

針對我國現階段出入境行政強制中相對人的陳述權和申辯權現狀，筆者建議，對出入境行政強制措施，賦予相對人在行政機關實施前后陳述、申辯的權利，行政機關應對其陳述和申辯的內容予以記錄，保證落實。

(二)救濟法層面完善出入境行政強制相對人權利救濟的構想

1．在出入境行政復議中設立復議委員會

在出入境行政復議中，復議結果之所以難以保證公平公正，與復議機構設于行政機關內部、在處理行政爭議過程中對政府依賴性強等現實情況有著較大關系。為保證復議結果的公正性，我國已經將行政復議委員會制度在多地區推廣試行，取得了較好效果。行政復議委員會在審理時，不再僅僅以書面審理審查、裁決案件，而是允許行政復議申請人和被申請人出示證據，進行質證，展開辯論，說明理由，進而使糾紛解決過程透明化，實現了“看得見的正義”。如此，既可以保障出入境行政強制中行政相對人的合法權益，又可以保障出入境行政強制復議案件處理結果的公平、公正，還可以完善出入境行政強制中行政相對人的行政救濟制度。

2．提高出入境行政訴訟中行政案件的審判層級

有統計顯示，我國現階段行政訴訟中，出入境行政強制案件少，撤訴率高。筆者通過調查走訪，發現之所以會出現這種現象，是因為我國法院的獨立性不強，審理出入境行政案件時受制于種種因素，顧慮重重，難以客觀、中立地作出判決。筆者認為，針對這種情況，可以通過改變出入境行政案件的審判層級加以解決。通過改變法院行政審判庭的地位或者提高行政案件審級，能夠在很大程度上幫助受審法院作出公平、公正的審判結果。

3．健全出入境行政強制領域的行政補償制度

在出入境行政強制領域，建立和完善行政補償制度可對行政機關因合法出入境行政強制而對行政相對人合法權益造成的損害給予合理補償。我國現階段缺乏系統、完善的行政補償制度，在出入境行政強制領域，出入境行政強制相對人因合法行政行為所受的損失難以獲得有效救濟。因此，我國目前急需建立針對出入境行政強制領域的行政補償制度，使相對人尋求利益的救濟有法可依。

同時，由于我國的行政補償制度目前僅僅規定“適當”對行政相對人予以補償，力度較小，實際意義不大。筆者建議，我國可采取“以適當補償為原則，兼顧全面補償”，對不同地區，有條件地區別對待：對經濟發達地區以全面補償為主，適當補償為輔；對經濟欠發達地區以適當補償為主，全面補償為輔，如此便符合我國發展現狀。

(三)法律實施層面完善出入境行政強制相對人權利救濟的構想

1．保障救濟機關中立，樹立救濟機關權威

我國現階段主要的出入境行政強制救濟機關為行政系統內部的行政復議機關和司法系統的人民法院。對于行政系統內部的行政復議機關，我國已通過設立“復議委員會”制度進行試點并取得了較好效果。但是，由于行政復議對于大多數行政糾紛并不是最后的權利救濟途徑，且由于行政復議作為一種行政系統自我監督、自我糾錯的措施，其復議決定的中立性、復議機關本身的權威性勢必難以得到最廣大人民群眾的認可。而作為司法最終救濟原則在我國出入境行政強制領域的體現的訴訟救濟便成了最佳的選擇[9]。下面，筆者將談法院作為司法救濟機關的中立性和權威性的完善構想。

筆者認為，設立獨立的行政法院是我國現如今較為切實可行的制度構想。司法系統與行政系統分屬不同系統，本應相互獨立，其訴訟救濟的中立和權威本無需置疑。但是我國的現實情況是，法院的財政經費往往與當地政府的財政撥款有著千絲萬縷的聯系。筆者建議，設立中央垂直領導的行政法院，由中央財政負擔其經費，不失為一個可行之策。這不但可以讓法院法官審理行政糾紛時無后顧之憂，能夠更好地做到客觀中立，依法公正審判，而且能讓人民群眾相信訴訟救濟的可行性和有效性，樹立行政法院作為救濟機關的權威性和公信力。再者，行政法院通過審理行政糾紛，也可以成為中央監管地方政府是否依法行政的有力抓手，可謂“一箭三雕”之策。

2．提高出入境國家工作人員法律素質與出入境行政相對人維權意識

首先，提高出入境行政強制執法人員的素質，避免粗暴執法。如今，在國家機關工作人員實施出入境行政強制的過程中，因違法強制或執行不當而引發的糾紛時有發生，這與個別國家機關工作人員的法律素養和執法水平不高有一定的關系。出入境行政執法人員應告知出入境行政強制相對人采取出入境行政強制的原因及其享有的權利，同時，在執法過程中，應當注意方式方法，避免合法不合理的出入境行政強制行為。

其次，要注意提高法院行政審判人員的法律素質。司法工作人員作為法律的執行者，其自身的法律素養，尤其是對于《出境入境管理法》《行政強制法》等相關法律法規的理解嚴重影響著出入境行政強制的具體實施。針對個別地區法院行政庭法官專業素養不強的情況，可定期組織強化培訓，提高其專業知識，確保行政案件的審判質量。

最后，我們還要通過普法宣傳，提高公民的維權意識，動員出入境行政強制相對人拿起法律武器維護自身合法權益。目前，雖然出入境行政強制相對人維權意識有所提升，但相對人卻常常由于超過訴訟時效、對行政訴訟被告認識不清、癡迷信訪救濟，不愿尋求復議、訴訟救濟等各方面原因，錯失維權良機。我們必須認識到公民本人作為其自身權益最直接捍衛者的地位是無可替代的。因此，應加大全民普法力度，進一步加深公民對法律和權利的認識，使出入境行政強制相對人能正確、及時利用行政救濟制度維護自身合法權益。

四、結語

古羅馬法諺曾云：有權利必有救濟，無救濟則無權利。然而，我國行政法學理論界目前對出入境行政強制的研究多集中于出入境行政強制主體的控權和制度本身的完善，對出入境行政強制相對人和相對人權利救濟制度的關注卻遠不如前者。

在查閱、學習古今中外的出入境行政強制制度理論和法律規定以及有關出入境行政強制的判例后，筆者意識到，受制于制度天然不完美的客觀事實，以及執法者作為人所不可避免出現錯誤與疏漏的情況，僅僅想通過對出入境行政強制權本身的規制來將其“關進制度的籠子里”是很難實現的。

既然侵害無可避免，那么救濟就顯得尤為重要。因此，筆者嘗試通過賦予出入境行政強制相對人完備的救濟權利，使其能夠以救濟權利與出入境行政強制權力相對抗，從而開創“以權利制約權力”的局面。同時，本文將研究的重點從對出入境行政強制主體的控權轉向出入境行政強制相對人權利的維護和救濟權利的賦權，與我國政府逐步向服務型政府轉變的理念，以及十九大“建設法治政府，推進依法行政，嚴格、規范、公正、文明執法”的要求也是相契合的。