空間管制理念下蘭州市南北兩山生態治理分區劃定研究

馬曉理

（甘肅省城鄉規劃設研究院有限公司，甘肅 蘭州 730000）

土地用途管制在演進歷程中，逐步形成了“指標+分區+準入”自上而下的管控體系，這些規則對構建國土空間用途管制制度具有重要的借鑒意義[1]。國土空間規劃時代用途管制要牢固樹立“山水田林湖草生命共同體”的理念，堅持生態優先、區域統籌、分級分類、協同共治的原則[2]，對自然生態空間實行區域準入和用途轉用許可，重點明確農業、城鎮、生態主導功能空間的用途轉用管理，構建覆蓋全部自然生態空間的開發保護制度框架[3]。在城鎮空間內采用“用途準入+指標控制”強化功能區的用途管制；在農業空間內劃分永久基本農田集中保護區、一般農業區和村莊建設區，按要求分別建立“用途準入+指標控制”和“詳細規劃+規劃許可”管制方式；在生態空間內劃分生態保護區、生態控制區，采用“清單+指標”的管制方式。

本研究以甘肅省蘭州市中心城區及與其關系密切的南北兩山區域為研究對象，為提高空間資源的利用水平和空間治理能力，借鑒土地用途管制的思路，嘗試從空間適宜性角度出發劃定空間管制分區，制定詳細的管控規則。

1 研究區概況

1.1 研究范圍

綜合考慮地形地貌、用地現狀及行政邊界，將與蘭州市中心城區發展密切相關的南北兩山納入研究范圍，包括蘭州市安寧區、西固區、七里河區、城關區及皋蘭縣九合鎮、忠和鎮、什川鎮黃河以西及榆中縣黃河以北區域，面積為1 638.89 km2，如圖1所示。

圖1 研究范圍示意圖

1.2 生態治理的現狀

長期以來，蘭州南北兩山針對荒山荒坡的治理進行了大量的探索和實踐，主要集中在2個方面。第一方面是以植樹造林為主的山體綠化。經過持續不斷的努力，兩山綠化工程造林面積達到4萬hm2，已初步形成一定規模的人工森林生態系統，對改善小區域生態起到了至關重要的作用，生態系統服務總價值從1999年的4.6億元/年增長至2019年的76.74億元/年，生態旅游、涵養水源、維護大氣平衡的價值不斷提升。第二方面是以土地開發為主的城鎮建設。近十年以來，隨著蘭州市河谷盆地空間趨于飽和，北山零星未利用地建設活動逐步增強，開發建設以企業為主導，環境整治見效快，經濟社會效益高。

1.3 生態治理存在的問題

生態治理往往是相互關聯的，而現有治理模式各自為政，造成資源管理的綜合效益難以有效發揮，影響自然資源管理的效率，亟待建立統籌協調的管理機制體制。

空間統籌不足，缺乏疊加效應。生態治理在空間層面存在單線條、碎片化和隨意性的特征，在生態保護、城鎮建設、災害治理、水土流失治理、空間要素協同等方面缺乏空間統籌，導致生態治理在不同層面存在一定的風險。

2 生態綜合治理思路

2.1 生態治理理念

牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念[4]，走綠色發展道路，增強經濟發展與生態環境的相容性，使經濟發展與生態建設同步推進，相互促進。

整體把脈與系統治療的理念[5]。立足于生態系統的整體性和系統性,統籌山水林田湖草生態系統要素，將全域視為有機的整體進行統一管制，優先識別生態保護和重點治理的關鍵,全面開展生態綜合治理，統籌提升生態服務價值。

促進宏觀統籌與局部修復有序結合。以宏觀規劃為統籌，有效指導局部修復，針對各環節、各領域出現的“疑難雜癥”進行“對癥下藥”,確保綜合治理效益提升。

2.2 生態治理模式

探索建立“三位一體、生態優先、分區分類、強化管控”的生態綜合治理思路。通過綜合整治和生態修復，實現“一減三增”，有效增加生態、農業和城鎮空間，將生態保護與修復、農業和城鎮開發從原有各自為政的單一模式轉變為綜合治理模式，實現綜合效益提升。

首先，強調生態優先，以黃河流域生態保護和高質量發展為宗旨，優先劃定生態保護空間，構建生態安全底線，增強生態服務功能。其次，強調分區分類，改變原有的治理模式，將國土空間劃分為建設、保留、整治等多類治理分區，制定行動計劃，實現蘭州在黃河流域生態保護、水體保持方面先發力、帶好頭的階段性目標。最后，強化管控措施，根據不同的分區制定差異化的管控措施，按照國土空間規劃層級進行有序傳導落實。

2.3 分區劃定思路

基于高程、坡度、地形起伏度、匯水面及地貌等要素綜合分析自然地理格局，如圖2所示。首先，從生態重要性評價和災害風險性2個角度分析識別生態保護重要空間；其次，結合農業生產適宜性和城鎮建設適宜性評價結果，識別農業集中發展區和城鎮集中建設區；最后，結合空間適宜性綜合評價結果劃定生態治理分區。

圖2 分區研究思路示意圖

3 空間適宜性評價

3.1 評價過程

3.1.1 自然基底評價

地形地貌：中部區域為河谷盆地。北部區域為黃土梁卯區，屬于土石山地，山體高程相對較低，多為黃土丘陵地貌，最高處為2 000 m左右。南部區域為興隆山—七道梁北麓黃土梁川區和馬銜山石質山地區，山體海拔較高，最高處約為3 000 m。

地形起伏度分析：中部區域地勢平坦，地形起伏度微小。北部山區坡度緩和，地形起伏度小，相對高差小，地形容易改造，適宜整治。南部山區坡度較大，地形起伏度大，相對高差也較大，難以利用，不適宜整治。

水系與匯水面分析：南北部山區溝壑發育較多。南部山區主要溝道有魚兒溝、爛泥溝、排洪溝、水磨溝、西果園溝、黃峪溝、東大溝、大金溝、小金溝等。北部山區主要溝道有白道溝、大砂溝、深溝、李麻沙溝等。

總體來看，研究范圍內北中南三大地理單位特征明顯。南部山區多為石質山地，起伏較大，植被覆蓋率高，溝道發育充分，應重點加強生態保育，促進生態建設，進一步發揮南部生態屏障的功能。北部山區為土石山地，底層為石質山地，上有不同厚度的黃土覆蓋，土壤肥力較差，溝壑發育明顯，植被覆蓋率低，未利用地分布較多，生態本底脆弱，應該重點采取人工措施為主的生態治理模式，結合南北兩山綠化工作及未利用綜合整治的項目，促進生態修復，打造黃河流域生態治理的先行示范區。中部河谷盆地片區地勢平坦，地形起伏度小，適宜集中連片的開發建設。

3.1.2 生態重要性評價

生態系統服務重要性評價：結合水土保持、生物多樣性、防風固沙、水源涵養等因子，集成生態系統服務功能重要性評價結果。經分析評價生態系統服務重要性區域南山多于北山，主要集中分布在黃河、南部山區、北山面山區域及大砂溝沿線綠化區域。

生態脆弱性評價：利用水土流失、土地沙化專項調查監測成果，按照以下規則確定脆弱性等級，水力侵蝕強度為劇烈和極劇烈的區域確定為水土流失極脆弱區，風力侵蝕強度為劇烈和極強烈的區域確定為土地沙化極脆弱區。經集成分析評價后，生態極脆弱區面積較小，分布零碎，集中分布在北部山區，南部山區基本無分布。

綜合評價：綜合生態系統服務功能重要性和生態脆弱性分析，將生態系統服務極重要區域和生態極脆弱區劃入生態重要保護空間，主要分布在南部山區及南北兩山綠化區域。

3.1.3 災害風險性評價

結合地質災害、山洪災害及地震災害等因子，識別災害高易發區。經綜合評價，南北兩山面山區域災害隱患較多，災害風險性較高，應作為重點管控區域進行控制，加強生態治理。

3.1.4 農業生產適宜性評價

通過坡度、土壤、氣候及氣象等因素綜合分析，重點識別農業生產適宜區。主要分布在黃河河谷、新城盆地、什川盆地、北山坡度較緩和區域以及南山黃土梁川區。總體來看，南山及盆地區域農業生產適宜區相對集中，北山農業適宜區較分散，破碎化程度高。

3.1.5 城鎮建設適宜性評價

通過土地資源、水資源、環境容量、災害評價及區位優勢等因素綜合分析，重點識別城鎮建設適宜區。主要分布在新城盆地、蘭州盆地、什川盆地以及北山適宜未利用地開發建設的區域，南山區域適宜建設區域較小。考慮到城鎮建設用地應相對集中，河谷盆地和北山未利用地區域相對集中連片，適宜進行城鎮建設，其余城鎮適宜空間均沿溝谷分布，空間破碎，不連續，無法進行集中建設，不宜作為城鎮建設適宜區。

3.2 評價結果

結合生態重要性、災害風險性、農業生產適宜性及城鎮建設適宜性，進行空間適宜性綜合評價，如圖3所示。評價結果顯示：

圖3 空間適宜性綜合評價分析圖

中部河谷盆地區為城鎮和農業適宜區集中分布區域，二者重疊度較高，從實際土地用途考慮，現狀大部分為城鎮建設用地，宜作為城鎮適宜空間。

南部山區大部分為生態重要保護區和農業生產適宜區。高海拔的石質山地林地覆蓋率高，生態環境較好，宜作為生態保育空間。中低海拔的黃土梁川區梯田分布較多，宜作為農業生產適宜區。

北部山區為土石山地區，大部分為未利用地，生態重要保護空間、城鎮適宜建設空間和農業生產適宜空間均較小。其中城鎮適宜建設空間和農業生產適宜空間重疊度較高，考慮到城鎮建設用地集中連片的要求，北山未利用開發區宜作為城鎮建設空間，二者重疊的其他集中連片區域優先作為農業生產空間，剩余的零碎空間宜作為生態修復空間，重點加強生態修復和生態建設，提升生態服務價值。

4 生態治理分區劃定

4.1 劃定思路

結合空間適宜性評價結果，首先，結合地形高差、林地空間進行修邊整合后識別生態保育區；其次，以農業生產適宜空間為依據，將耕地集中分布區域識別為農業農村區；再次，以城鎮建設適宜空間為依據，將現狀城鎮建設用地空間及已有規劃支撐的區域識別為改造提升區；第四，北山未利用開發建設區及周邊的護坡等生態建設區域識別為綜合整治區；最后，將剩余的空間識別為生態修復區，如圖4所示。

圖4 生態治理分區劃定示意圖

4.2 劃定結果

4.2.1 生態保育區

生態保育區包括生態保護紅線、林地分布和生態緩沖區，分布在南部山區、南北兩山面山區、大砂溝兩側南北兩山綠化區等，劃定面積為505.62 km2，所占比例為30.85%。

4.2.2 改造提升區

改造提升區包括現狀城鎮建設空間和納入城鎮發展的集中建設區，打造高品質的生活區，分布在蘭州盆地、雷壇河、黃峪溝、大砂溝、李麻沙溝、鹽池、九州、碧桂園、青白石、河口鎮、達川鎮等，劃定面積為312.78 km2，所占比例為19.08%。

4.2.3 農業農村區

農業農村區包括集中連片的耕地和農村居民點分布的區域，分布在忠和、九合、達川、什川、河口及蘭州南山區域，劃定面積為268.39 km2，所占比例為16.38%。

4.2.4 綜合整治區

綜合整治區屬于低丘緩坡區域，即未利用開發建設的區域，主要包括碧桂園擴建區、太平洋延伸區、水源片區、廟兒岔片區、鹽池片區、經開區北拓片區，劃定面積為201.10 km2，所占比例為12.27%。

4.2.5 生態修復區

除上述四區之外的區域均為生態修復區，主要分布在蘭州北山區域，植被稀疏，生態脆弱，重點加強生態修復，劃定面積為351 km2，所占比例為21.42%，在其他各管制分區之間相互串聯，形成生態隔離。

5 分區差異化管控規則

結合土地用途管制的思路，制定不同生態治理分區的準入規則，構建“分區準入+約束指標+清單管控”的空間管控體系，滿足資源集約節約利用的要求，實行用途類型、開發強度、環境影響等多維管控。并依法制定區域準入條件，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單。

5.1 生態保育區

區內耕地比例小于5%，生態空間大于90%，建設空間小于5%。嚴格保護森林植被，維護生態涵養功能，提升森林風景資源質量，保護生態系統完整性。從管控類型上劃分為生態保護紅線和其他空間。

生態保護紅線內嚴格按照生態保護紅線的要求進行管控，采用“正面清單”的管制方式，明確準入類型和強度。其他空間內推動生態系統的綜合整治和自然恢復，持續推進防護林體系建設、水土流失綜合治理、退耕還林還草，原則上按限制開發區域的要求進行管理。

5.2 改造提升區

區內生態空間比例大于10%，建設空間小于90%。引導城鎮開發建設合理有序進行，既要保護原有肌理，又要控制建設行為，著重提升城鎮功能，改善生活品質。

應編制詳細規劃，采用“詳細規劃+規劃許可”的方式進行管理，對城鎮建設用地的總體和單項指標嚴格管控，實施規劃用途管制與開發許可制度。重點考慮城鎮的發展方向與布局形態要求，并基于城鎮發展規模的科學測算，由城鎮建設用地與河流水系、綠色空間等用地共同形成相對規整、人與自然和諧共生的空間形態。

5.3 農業農村區

區內耕地面積大于50%，生態空間大于40%，建設空間小于10%。重點建設美麗鄉村，著力發展鄉村產業，提升村民的生活水平，帶動鄉村振興。

應以促進農業和鄉村特色產業發展、改善農民生產生活條件為導向，按照“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的方式，根據具體土地用途類型進行管理。允許農業和鄉村特色產業發展及其配套設施建設，以及為改善農村人居環境而進行的村莊建設與整治。

5.4 綜合整治區

區內耕地比例小于10%，生態空間大于60%，建設空間小于30%。加快建立生態補償制度，在補償途徑、補償標準和補償方式等方面不斷探索，逐漸形成“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的利益調節格局[4]。

重點修復生態系統，加強未利用地綜合整治，適度布局建設用地，發展綠色生態產業。應合理控制開發強度，因土地需要平山造地，需要邊造地邊治理。建議采用組團式布局方式，組團間應保留足夠的景觀綠化隔離帶，形成生態空間和建設空間的合理有序布局。建議造地工程30 m以上填方區結合周邊大量林地及生態保育區等生態節點構建綠色珠鏈，形成與周邊城區充分銜接的綠色空間結構，增強區域生態環境格局建設。區內主要泄洪通道作為重要的生態廊道加以保留，不會改變原有的防洪體系，促進大規模生態修復與治理的可持續發展。

5.5 生態修復區

區內耕地比例小于10%，生態空間比例大于80%，建設空間小于10%。加強植樹造林，提高森林覆蓋率，提升水土保持能力。以維護并改善區域重要生態功能為目標，兼顧“生物置換”與“因地制宜”相結合、“防”與“治”相結合、修復技術最優組、建設效益最大化。

落實“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統理念，遵循保護優先、自然恢復為主的總要求，實施系統修復、綜合治理，提升生態服務價值，改善城鄉生態環境和生產生活條件，提高生態服務能力。遵循“共同抓好大保護，協同推進大治理”，以增強黃河流域生態系統穩定性為重點，立足黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區，開展多沙粗沙區為重點的水土保持和土地整治，堅持以水而定、量水而行，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒，科學開展林草植被保護和建設，提高植被覆蓋度，有效控制水土流失。