商業(yè)委托運營模式讓渡經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權研究

◎李曉霽 陳晨 王娟（安徽公共資源交易集團，合肥230000）

一、概念

（一）國有資產(chǎn)

國有資產(chǎn)是指國家憑借其政治權力，通過各種方式獲得的財產(chǎn)、權益、接受的饋贈等能夠為國家?guī)硎找娴母鞣N經(jīng)濟資源的總和。按照其性質(zhì)和用途的不同，可分為以國有企業(yè)為代表的經(jīng)營性國有資產(chǎn)和以行政事業(yè)單位使用或占有為代表的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。

（二）經(jīng)營性國有房產(chǎn)

經(jīng)營性國有房產(chǎn)是經(jīng)營性國有資產(chǎn)大類里特指由國家所有，主要用于生產(chǎn)經(jīng)營用途的不動產(chǎn)。按照房產(chǎn)用途的不同，可將其分為商業(yè)房產(chǎn)、辦公房產(chǎn)、住宅房產(chǎn)等。

（三）使用權讓渡

使用權讓渡是指在不改變資產(chǎn)所有權的前提下，將使用資產(chǎn)的權利全部或部分以有償或者無償?shù)男问匠鲎尳o他人，由其行使相應的權利。

二、經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權讓渡模式現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管要求

《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理辦法》從國家層面對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)處置行為制定相關規(guī)則和程序，要求事業(yè)單位在變更國有資產(chǎn)使用權的過程中必須采用公開競爭方式，嚴格監(jiān)管非公開協(xié)議方式。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》指出各級人民政府應嚴格遵守相關法律法規(guī)，確保國有資產(chǎn)交易的合法合規(guī)，大力推進國有資產(chǎn)的保值增值。《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》進一步強調(diào)企業(yè)應在履行相關決策程序的基礎上，通過產(chǎn)權交易機構(gòu)公開處置國有資產(chǎn)。

（二）當前國有房產(chǎn)使用權讓渡的主要模式

國家層面出臺的國有資產(chǎn)監(jiān)管政策并沒有對房屋使用權的讓渡模式進行具體規(guī)定，僅從整體上對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程提出了規(guī)范、公開、透明的要求。在國家層面的政策背景下，各地結(jié)合本地實際情況，制定適宜的國有企業(yè)資產(chǎn)管理辦法如表1所示。從各地方政策法規(guī)制定及實踐來看，大部分地市級政策將租賃視為讓渡國有經(jīng)營性房屋使用權的唯一模式，未將租賃與其他方式進行區(qū)分，僅極少數(shù)地區(qū)考慮到其他模式下的資產(chǎn)使用權讓渡方式，如《成都市金牛區(qū)區(qū)屬國有企業(yè)資產(chǎn)出租管理辦法》中明確將委托運營作為國有房產(chǎn)使用權讓渡的一種模式。

表1 各地國有企業(yè)資產(chǎn)管理辦法

（三）局限性

不同面積、區(qū)位和房屋結(jié)構(gòu)的經(jīng)營性國有房產(chǎn)對于資產(chǎn)使用者、資產(chǎn)市場價格均存在巨大差異。一家國有資產(chǎn)管理公司名錄內(nèi)，會有幾千至萬余平方米的商業(yè)樓、專業(yè)市場，也會有數(shù)十平方米門面房，如均使用租賃模式并統(tǒng)一管理，將難以實現(xiàn)資產(chǎn)價值的最大化。實際工作中，一間百余平米的沿街商鋪采用租賃模式能夠高效地實現(xiàn)經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權的價值變現(xiàn)，但如果資產(chǎn)使用權出讓標的物為一整幢商用樓，仍然套用租賃模式讓渡將會存在如下問題。

一是不利于房產(chǎn)價值實現(xiàn)。由于歷史沿革原因，經(jīng)營性國有房產(chǎn)具有數(shù)量多，位置分散的特點，且多數(shù)國有房產(chǎn)所有權人中負責國有資產(chǎn)管理的人員數(shù)量有限，即便是專門成立的國有資產(chǎn)管理公司，相對于體量龐大的經(jīng)營性國有房產(chǎn)而言也存在比例不均衡的問題，所以為了便于房產(chǎn)管理，減少房產(chǎn)使用過程中的分歧，監(jiān)管機構(gòu)通常會要求資產(chǎn)所有權人在與資產(chǎn)使用人簽訂合同時約定不得進行轉(zhuǎn)分租。面對體量較大的經(jīng)營性房產(chǎn)時，國有資產(chǎn)管理公司通常只能選擇整體出租或是拆分成若干部分出租。由于經(jīng)營成本原因，大體量經(jīng)營性房產(chǎn)整體出租成交率一般較低，采用整體出租方式存在國有房產(chǎn)長期空置的風險。而拆分成若干部分出租則會面臨如何拆分才能實現(xiàn)低空置率以及合理布局等房產(chǎn)價值實現(xiàn)問題，且拆分會讓資產(chǎn)所有權人的工作量成倍增加，又會進一步凸顯資產(chǎn)管理人員與房產(chǎn)總量配置不均衡的問題，增加管理成本和風險，反噬房產(chǎn)的價值實現(xiàn)。

二是使用權讓渡時間受限。商業(yè)綜合體使用權轉(zhuǎn)讓因體量大需要投入較高的初始資金和裝修成本，具有利潤回收期較長的特點，部分地市要求資產(chǎn)租賃期限不超過10年甚至5年的原則要求，如超過需要上報至市級國資監(jiān)管部門或市政府，采用“一事一議”方式確定。但從實際操作來看，主動發(fā)起申請會較大程度地影響房屋使用權出讓單位的積極性，較為繁復的報批流程也會加大潛在市場主體的時間成本以及對房產(chǎn)使用權的價值判斷。

三是受讓人選擇維度單一。在部分地市關于資產(chǎn)租賃項目的管理辦法中，多以“價高者得”或“有效最高價競得”等方式確定項目最終的成交方。僅將意向受讓人的報價作為選擇房屋使用權受讓人判定的唯一因素，限制了房屋使用權所有單位擇優(yōu)選擇受讓人的權限，簡單的價高者得遴選方式，易刺激潛在意向受讓方產(chǎn)生賭徒心理進行盲目報價，導致價格超出合理范圍致使房屋標的無法實現(xiàn)健康可持續(xù)經(jīng)營進而退出離場的不良循環(huán)。

三、商業(yè)委托運營作為經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權讓渡方式的研究

（一）定義

商業(yè)的本質(zhì)就是交易，討論經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權讓渡商業(yè)模式，就是討論資金與資源（人力、房產(chǎn)使用權、政策資源等）之間的交易模式。作為一種商業(yè)模式，租賃就是房產(chǎn)標的產(chǎn)權所有人通過出租的形式，將其擁有所有權或經(jīng)營權的資產(chǎn)讓渡給其他自然人、法人等使用并以收取固定租金或浮動租金（分成）的方式獲利，即以“資源換資金”。招商則是房屋產(chǎn)權所有人利用其持有的經(jīng)營性房產(chǎn)，主動營造投資環(huán)境，通過投資意向接觸、商務談判吸引有投資力的商業(yè)公司，刺激其投資動機，引入先進管理模式和優(yōu)質(zhì)商業(yè)，即以“資源換資源”。商業(yè)委托運營則是房屋產(chǎn)權所有人將擁有所有權或經(jīng)營權的經(jīng)營性商業(yè)資產(chǎn)，通過委托受托方進行項目運營的方式，按照預先確定的經(jīng)營發(fā)展目標，以固定服務費用、經(jīng)營收入分成等方式支付或抵扣其固定報酬或浮動報酬的行為，即“資金換資源”。

（二）特點

1.商業(yè)關系靈活

在委托運營模式中，主要有兩種形式。一是委托關系。受托人在完成分布規(guī)劃、裝修設計等籌備工作期間向委托人提供咨詢服務，滿足使用條件后委托人將房產(chǎn)使用權轉(zhuǎn)讓給受托人，授權受托人在范圍內(nèi)自行完成經(jīng)營性房屋的品牌招商或物業(yè)管理等工作，并確定階段性經(jīng)營目標，目標達成后委托人分階段向受托人支付運營服務費用，品牌招商獲得的現(xiàn)金收益交由委托方。二是合伙關系。房屋使用分布規(guī)劃、裝修設計由受托人負責，相關費用由受托人自理或委托方提供補貼，在運營期內(nèi)，受托人自行負責品牌招商及物業(yè)管理等全部工作，定期向委托方支付資產(chǎn)使用費，品牌招商獲得的現(xiàn)金流收益由受托人全部享有或與委托方分成。

2.提升資產(chǎn)管理效率

與租賃模式中委托人與經(jīng)營商戶直接簽訂合同不同，商業(yè)委托運營模式中委托人可以僅與受托人簽訂委托運營合同，受托人在委托人的授權項下，負責與各經(jīng)營商戶的合同簽訂、合同履行，并負責資產(chǎn)日常管理和租金收取等工作，委托人根據(jù)委托合同的約定定期對受托人完成工作考核即可，能夠有效減少委托人在資產(chǎn)管理中的工作量，降低經(jīng)營產(chǎn)生的相關風險。

3.提高資產(chǎn)管理空間

與租賃模式已形成較為固定的管理辦法不同，采用不同商業(yè)模式的商業(yè)委托運營在讓渡經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權時操作空間更大。比如，商業(yè)委托運營合同中，委托人可授權受托人允許其根據(jù)經(jīng)營規(guī)劃將房屋標的進行布局優(yōu)化，并授權以受托人主體與經(jīng)營商戶分別簽訂房屋租賃合同，不再受制于不得轉(zhuǎn)分租的監(jiān)管要求。

4.發(fā)揮市場培育功能

相較于單一的租賃模式，商業(yè)委托運營體量大、業(yè)態(tài)多、輻射廣，專業(yè)市場的開拓具有顯著的輻射效應，客戶人群聚集后，在不同程度上帶動周邊商業(yè)的發(fā)展，依托專業(yè)市場齊全的經(jīng)營功能，形成商圈，吸引更多有實力的外來投資商戶，服務民生帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

（三）適用條件

1.房產(chǎn)須具備較高的商業(yè)價值

采用商業(yè)委托運營模式一般需要轉(zhuǎn)讓人或受讓人投入較大資金完成前期裝修投入，具有高前期投入、長投資周期的特征，因此在選擇房屋標的時應當充分考慮其商業(yè)價值，如標的體量、坐落位置、改造投入等。此外，在實際工作中，為降低遴選環(huán)節(jié)工作中的紀律風險，如參照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》采用招標綜合評分方式確定受讓方，則市場參與主體數(shù)量不得少于3個，否則應當重新招標。因此，委托人采用商業(yè)委托運營模式時應當擇優(yōu)選擇大體量、高客流、交通便利的房屋標的進行讓渡，將有利于吸引更多市場主體參與，形成有效市場競爭，提升遴選質(zhì)量。

2.方案須具備精準的商業(yè)目標

對于讓渡經(jīng)營性國有房產(chǎn)的委托人而言，需要在遴選前結(jié)合整體規(guī)劃要求以及客流分析確定項目定位、商業(yè)目標和考核方案，同時根據(jù)自身需求，明確遴選方案中的各項指標內(nèi)容及權重，以遴選出綜合實力強的市場主體。意向參與主體則需要根據(jù)項目要求和背景情況進行商業(yè)成本測算，并根據(jù)遴選規(guī)則制作投標文件，提出設計方案、商業(yè)策劃方案等內(nèi)容供委托人綜合評議。因此，對于委托人及意向參與主體而言，均需進行較為周密的市場調(diào)研和方案設計，相關工作復雜程度較租賃競價模式明顯提高。

四、建議

（一）準確理解國有房屋使用權讓渡的范圍

《中華人民共和國民法典》物權編“所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。在商業(yè)委托運營模式中，房屋所有權人將使用權讓渡給受托人經(jīng)營使用，并由所有權人或委托人向受托人支付委托運營費用。對照《中華人民共和國民法典》中“租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同”的定義，因此，讓渡國有房屋使用權應當包括租賃、商業(yè)委托運營、招商等商業(yè)模式。

（二）重視國有房產(chǎn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用

國有房屋使用權交易關系千萬家小微企業(yè)和個體工商戶，在疫情期間，國有房屋租金減免對穩(wěn)住經(jīng)濟大盤、助企紓困和支持市場主體發(fā)展發(fā)揮了重要支撐，應當重視國有房屋使用權讓渡在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。當前國家層面還未出臺統(tǒng)一的經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權交易規(guī)范文件，建議將國有房屋使用權交易納入國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理范圍，制定交易規(guī)則，統(tǒng)一各地區(qū)交易標準，并將經(jīng)營性國有房產(chǎn)使用權交易納入國資監(jiān)管體系和公共資源交易目錄，公開交易程序，降低國有房屋使用權交易國資流失風險。

（三）注意防范商業(yè)委托運營交易風險

商業(yè)運營管理模式下，經(jīng)營性國有房產(chǎn)產(chǎn)權人通過授權可以讓受托人較為自由的使用房屋開展經(jīng)營活動，這能有效地減少委托人在資產(chǎn)管理中的工作量，但應當注意對受托人授權事項的風險管控或在與受托人簽訂的合同中設立防火墻條款，避免因為受托人與經(jīng)營主體間的經(jīng)營或合同糾紛給產(chǎn)權人帶來經(jīng)營風險。如運營期內(nèi)，受托人自行與各經(jīng)營商戶簽訂合同時，可以約定合同簽訂后需向委托人進行備案通過后方能生效，以避免出現(xiàn)租賃合同到期日超過授權合同到期時間。再如，應當約定受托人如出現(xiàn)經(jīng)營不善導致委托合同解除時，對委托人及經(jīng)營商戶利益的清場及補償條款。